海南毒品犯罪治理问题研究

文/刘诚

导 读

近年来，海南法院高度重视毒品犯罪数量逐年上升、犯罪原因复杂等问题，积极出台量刑意见，从严从重从快审理毒品犯罪案件，并开展公开宣判，扩大禁毒震慑效果。针对毒品大案要案增多，部分案件毒品数量巨大、戒毒复吸率高等问题，从完善相关立法、规范侦查机关毒品犯罪案件取证工作、发挥政府引导作用、加大禁毒宣传力度、完善社区矫正制度等方面进一步完善禁毒措施，加大打击力度，综合治理毒品问题。

近年来，毒品犯罪的数量呈逐年上升趋势，毒品犯罪也引发诸多的社会问题。从刑事犯罪案件的类型来说，毒品犯罪已成为刑事案件中主要的犯罪类型。毒品犯罪有着复杂的原因，零星贩毒、未成年人涉毒与社会经济发展、文化建设、社会制度、个体素质等方面都密切相关，与之相适应，禁毒也是一项复杂的社会工程，需要从整个社会政策的视角着眼，营造良好的社会环境，减少毒品犯罪发生的种种诱因。本文着眼于国际旅游岛建设大局，以海南省法院近几年审结的毒品案件为研究素材，总结海南法院关于禁毒大会战开展以来的工作情况，并针对海南省治理零星贩毒和未成年人涉毒现象的现有措施以及存在的问题，提出了进一步完善的原则、措施、设计和构想，旨在从治理层面着手，预防和减少毒品犯罪，减轻毒品对社会治安的危害，促进国际旅游岛建设和发展。

海南法院关于禁毒大会战开展以来的工作情况

(一)海南三级法院高度重视，迅速部署禁毒会战

2016年10月25日，海南省高院院长董治良主持召开审判业务专题会，研究部署了全省法院的禁毒工作，并提出了细化禁毒大会战方案，从重、从严、从快判处毒品犯罪，做好禁毒宣传的五点贯彻意见。11月14日，省高院再次组织召开了全省法院禁毒大会战推进会，对毒品案件审理、宣判及宣传工作进行了进一步部署。

全省各法院严格按照省高院的禁毒工作部署，迅速成立了以法院主要领导为组长，办公室、刑庭、法警队等部门参加的禁毒大会战领导小组，出台了禁毒大会战实施方案。如省一中院研究出台了加强组织领导，对毒品案件从重、从快、从严审判，创新禁毒宣传等有具体时间点和措施的禁毒大会战实施方案。

（二）出台量刑指导意见，从严从重、从快审理毒品犯罪案件

2016年10月25日，省高院向全省法院印发了《关于加强毒品犯罪案件审理的通知》，突出毒品犯罪的打击重点，要对那些走私、贩卖、运输、制造毒品的犯罪集团的首要分子、职业犯、惯犯、再犯、累犯、以及具有武装掩护、暴力抗拒查缉、参与有组织国际犯罪或者具有其他严重情节的，该重判的一定要重判，对其中毒品犯罪数量大、主观恶性深、人身危险性大、罪行极其严重的犯罪分子，该判处死刑的，要坚决依法判处。

2016年11月16日，省高院审委会又通过了《海南法院依法从重从严审理毒品犯罪案件的贯彻意见》（简称“十六条”），对毒品犯罪适用了最严的量刑标准，强调了对达到最高法院规定的死刑数量标准，除有法定从轻、减轻情节足以抵罪的以外，应当判处死刑；对被告人的量刑起点、罚金刑等，一律顶格确定；对毒品罪犯不得假释等。

省高院及时将省委关于禁毒工作部署和海南法院的贯彻意见向最高法院相关庭室作了汇报，取得了最高法院的支持。2016年11月至2017年3月16日，全省法院一审共新收毒品案件1381件1593人，审结1053件1219人。

全省法院始终坚持“十六条”，对毒品犯罪从重、从严打击。例如，海口中院今年1月20日对该省涉案冰毒达80千克的杨朝东等四人贩卖、运输毒品案公开宣判。

（三）积极开展集中公开宣判，扩大禁毒震慑效果

2016年10月26日，省高院下发了《关于在全省法院开展毒品案件集中宣判的通知》。禁毒大会战以来，全省法院集中公开宣判175场，集中公开宣判毒品案件441件520人。例如，2016年12月30日，根据省委的统一部署，海南省禁毒三年大会战严打工作现场会在海口中院举行，省委副书记李军出席会议并讲话，海口中院对毒品案件9案22人进行了公开宣判，并对1名毒枭执行了死刑。各界群众代表400余人参加了集中宣判旁听。2017年1月20日海口中院召开禁毒公开宣判大会，邀请人大代表、学生、群众40余名观看当庭对3件毒品犯罪进行了宣判；2月22日一中院和定安法院对7件毒品犯罪进行了集中宣判；2月22日龙华法院对4件毒品犯罪进行了庭审直播，网络上参与观看庭审人员10730人次；1月16日秀英法院对二进宫1名毒品犯罪分子进行了当庭宣判。同时建立了全省法院禁毒工作微信群，统一协调、指挥全省法院集中宣判活动。

（四）创新禁毒宣传方式，开展禁毒集中宣传

2016年11月1日，省高院出台了《关于在全省法院开展毒品案件集中宣判集中宣传报道的通知》，提出了各法院开展禁毒宣传，要充分利用纸质媒体、电视广播媒体、网络媒体开展禁毒宣传。2016年11月至今，全省各法院已经开展禁毒集中宣判、禁毒宣传活动175场，受教育干部群众达到三万余人。充分利用海南日报、海南省电视台等多家媒体及新浪、微博等网络宣传工具，公开发表、转载禁毒新闻1239次。

除在法庭宣判外，各级法院还创新禁毒宣传模式，以群众喜闻乐见的形式开展禁毒宣传。各法院将刑事巡回法庭设到学校、社区、案发地进行宣判，以案讲法，扩大了审判效果。如海口中院2017年1月25日去石山镇开展禁毒宣判工作，2月17日进校园开展禁毒宣传工作；龙华法院2月22日开展庭审直播活动，网络接受教育群众10730人次；秀英法院邀请中学生到法庭进行涉毒案件模拟开庭，给中学生讲授禁毒知识；秀英法院2月25日开展“阳光服务基地禁毒宣传”；一中院组织干部、群众、学生在省歌剧院开展禁毒集中宣判、集中宣传并制作了禁毒宣传册、宣传栏；一中院与定安法院2月22日在定安联合开展禁毒活动；三亚中院邀请电视媒体、纸质媒体对执行死刑公开宣判进行了新闻报道；二中院与乐东法院联合开展了集中公开宣判、集中禁毒宣传；儋州、美兰、文昌、陵水、临高、琼海、三亚城郊、万宁、澄迈、龙华等法院开展了集中公开宣判，禁毒宣传进校园、进村、进社区活动。

2017年海南“两会”期间，全省法院发布“十大典型案例”，其中包括邓仲龙、扬春玲纠集儿子、胞妹贩卖、运输毒品案件。

海南毒品犯罪治理面临的形势及存在的问题

（一）毒品大案要案增多，部分案件毒品数量巨大

以三亚中院审理毒品案件情况为例，2011—2015年，该院共受理一审毒品大案要案36件125人，其中2011年4件7人，2012年3件20人，2013年6件27人，2014年8件31人，2015年15件40人，毒品大案要案数量呈逐年增长趋势，2015年比2011年增长275%。在审理的这些毒品案件中，部分为公安部或省公安厅督办的重大毒品案件，涉案毒品数量巨大，毒品纯度高，案情复杂且审理难度大。如李华杰等11人贩卖、运输毒品案，涉案毒品50余公斤，包含冰毒、K粉、神仙水、MDMA等多种类毒品；林鸿祥等10人贩卖、运输毒品、非法持有毒品、非法持有枪支案，该案为跨省特大毒品案件，涉案贩毒上下家人数多，多名被告人为累犯和毒品再犯，涉案冰毒超过15公斤。

（二）大宗毒品犯罪中共同犯罪比例突出

在三亚中院审理的36件大宗毒品犯罪案件中，2人以上共同犯罪案件25件，占69.4%，共同犯罪比例突出。共同犯罪以团伙的形式从事毒品犯罪，其内部人员相对固定，分工明确，有组织、有计划、有预谋地实施毒品犯罪，其中既有专门负责联系毒品货源的，又有专门负责运送、回笼毒资的，团伙头目一般不直接出面进行毒品交易，只是安排手下马仔去接货送货、打款取款，自己在幕后进行指挥、操纵，隐蔽性强。由于毒品共同犯罪涉及被告人数多，毒品犯罪链长，具有极大的社会危害性。

（三）全省强制隔离戒毒比率较高，社区戒毒、社区康复比率偏低，戒毒后复吸率较高

2011年至2014年的数据统计表明，全省采取强制隔离戒毒措施人数高达18907人，但责令社区戒毒、社区康复人数仅达3140人，比率偏低。如2014年1月至6月，全省查获有吸毒行为的人员共7492人次，其中强制隔离戒毒5236人，占69.9%，责令社区戒毒、社区康复仅1339人，占17.9%。

调研发现，零星贩毒、以贩养吸、贩吸同源情况突出。2014年，海口市公安机关共破获零星贩毒案件1030件，占破案总数的97%，抓获1151人，占抓获总人数的91%，其中以贩养吸人员848人，与去年同期相比上升10%。由于这些以贩养吸的毒贩主要选择10克以下的零星毒品贩卖，交易活动灵活、快捷、隐蔽性强，涉毒数量极小，难以查获现行犯罪。

毒品诱发大量治安和其他严重社会问题，影响国际旅游岛建设和发展。海口市历年来因吸毒过量导致死亡人数累计已达到370人，部分吸毒人员以抢养吸、以盗养吸现象严重。同时吸毒还是艾滋病传播的主要途径，目前，海口市累计报告艾滋病病例474人，其中167人系注射毒品感染，占35%。

（四）公安机关打击毒品犯罪的重点有转向下游零售犯罪的趋势

从调研及各级法院反映的情况看，大多数贩毒案件都属中间或下游环节，查获的毒品案件大多数属零星贩毒，数量相对少，一般都判处三年以下刑罚。侦查机关满足于侦破零售、少量毒品案件，不进行深挖彻查，全力摧毁贩毒销售网络，从源头上堵截毒品来源，禁毒形势会更加严重。

（五）对零星贩毒处罚方式单一，刑罚与其他治安处罚及戒毒措施等衔接上存在问题

近年来，针对海南省零星贩毒犯罪频发多发的特点，各办案机关加大了对零星贩毒犯罪案件的打击力度，查获了大量的零星贩毒犯罪行为，抓获了一大批零星贩毒犯罪分子。但在对查获的零星贩毒犯罪的治理手段和方式上，所查获的零星贩毒的行为人均以贩卖毒品罪被移交司法审判并被处以刑罚，没有其他的处理机制；在量刑上则几乎均在有期徒刑六个月至一年的刑罚区间之内，惩处方式单一，刑罚的威慑惩戒和教育改造功能弱化。刑罚适用手段的单一和惩罚内容的单一，使刑罚对零星贩毒犯罪行为惩处的象征意义大于其实质意义。而且针对零星贩毒量刑的轻刑罚容易使实施零星贩毒犯罪的行为人，经过一次“无实质意义的判刑”后，对刑罚的畏惧感降低，认为刑罚“不过如此”，使刑罚的惩戒功能也减弱，更达不到教育改造的作用，其此后有可能更肆无忌惮地再犯罪，同样轻刑罚反而不及强制隔离戒毒的行政强制手段，给了潜在的零星贩毒分子以启示。在利益的驱使下，零星贩毒分子会置刑罚于不顾，前赴后继地补充到贩毒队伍中，不利于打击零星贩毒的犯罪现象。

（六）通过技术侦查措施侦破毒品案件的问题

重大毒品犯罪案件很多是通过技侦措施获取案件线索并破获，在打击毒品犯罪工作中技侦措施起到了重要的作用，但审判中发现存在以下突出问题：

1.对技侦证据的使用认识不足，不主动提供、不随案移送、不做转化工作，给审判质效都带来影响。在审判过程中，法院为准确认定案件事实和定罪，主动向有关机关提出核实、调取技侦证据时，经常会遇到不配合提供、不及时提供、不完整提供等问题。有的毒品案件虽当场缴获大量毒品，在没有其他证据证实贩卖毒品的情况下，技侦获取的证据是证实贩毒分子贩卖毒品的主要证据，如不提供该证据，将导致对被告人只能以轻罪判处较轻刑罚的后果。

2.技侦部门与办案部门协调配合不够，影响证据收集。毒品犯罪嫌疑人到案或立案之后，技侦部门将案件移至刑侦或禁毒部门进行进一步的侦查，在此过程中，技侦部门未能将采取技侦措施过程中获取的案件关键信息与具体侦查部门做好交接，且在犯罪嫌疑人作出有罪供述后，未能及时根据供述情况调取相关证据，忽视对客观证据的收集，使案件关键证据未能及时提取导致最终灭失。

3.技侦证据提供不全面。技侦措施的审批文书、技侦过程中获取的电话通话录音均未提供作为证据使用。在主要犯罪嫌疑人到案后“零口供”或先供后翻且无其他证据相印证的情况下，法院认定犯罪事实出现证据不足或重罪认定为轻罪的情况，无法有力打击毒品犯罪分子。

（七）对零星贩毒犯罪的治理上，存在“就案办案”现象，未能实现标本兼治

作为刑法适用结果的刑罚，由于其本身的严厉性特点，决定了它不具有普遍适应性，而只能作为国家防卫社会的最后一道防线而设置，在采用其他手段能够抗制反社会行为时，就应避免刑罚手段的使用。现代犯罪学研究表明，犯罪是多种原因综合的结果，犯罪原因的复杂性，说明预防、控制犯罪手段的多重性。毒品泛滥和毒品犯罪增长是一种复杂的社会现象，其原因是错综复杂的。所以，毒品犯罪的治理和防范措施也必然是多元化的综合防范、全面治理。

完善海南省禁毒措施的建议

（一）完善立法，罚当其罪

1.合理划分违法和犯罪的界限，建立零星贩毒的多元化处理机制

针对零星贩毒的行为可以根据情节、性质对情节轻微的可以优先适用治安管理处罚法，只有当行为的社会危害性已经达到应当受刑罚处罚的程度，治安管理处罚法已经无法有效控制，不能有效调整社会关系的时候，才能适用刑法。比如在昆明市当地对查获的贩卖数量较少的毒品案件均采取由公安机关进行治安处罚的手段处理。具体而言，对于实施零星贩毒，情节显著轻微、社会危害性不大的，给予拘留、没收非法物品和违法所得、罚款等治安处罚手段。从海南省禁毒总体形势来说，对于贩毒不满1克海洛因（或相当数量毒品）的，有下列情节，可以不作为犯罪案件处理：（1）确属初次实施零星贩毒行为的；（2）未成年人贩卖小量毒品的；（3）共同犯罪案件中，仅参与贩卖小量毒品的从犯、胁从犯；（4）确因家庭经济原因，偶然实施贩卖小量毒品行为，其本人有悔罪表现的；（5）其他情节显著轻微，不必要处以刑罚的。但对于虽然仅查获到小量毒品，但有涉毒品的其他违法前科、累犯、再犯，或者认罪态度不好，不配合查处的，一律作为毒品犯罪案件适用刑罚处罚。

对零星贩毒的吸毒分子则可以不以犯罪科处刑罚，而代之以强制隔离戒毒的行政处罚措施。根据《海南省经济特区禁毒条例》第三十八条、第四十条的规定，强制隔离戒毒的期限为二年，最长可以延长一年。强制隔离戒毒的决定机关可以责令被解除强制隔离戒毒的人员接受不超过三年的社区康复。从限制自由的角度来说，科处刑罚一般都是一年左右，而强制隔离戒毒则最长三年，三年后还可以要求进行社区康复，两相比较，强制隔离戒毒更能发挥惩戒作用，对以贩养吸的贩毒分子更具有威慑作用。而且针对这类染上毒瘾的贩毒分子进行强制隔离戒毒方能从根本上治病救人，其只有戒断毒瘾，才不至于再为了吸毒走上犯罪道路，实现标本兼治。

2.合理设置刑罚种类和强度，充分发挥刑罚功能

拓宽零星贩毒和未成年人毒品犯罪适用的刑罚区间，增加对拘役、管制、以及缓刑的适用。一是对轻微犯罪更广泛地适用管制、拘役的轻刑罚。对这些行为人判处轻刑罚，从目的刑思想角度来看，有利于调动犯罪人悔罪的积极性，而且因其社会危险性不大，也能更好地实现特殊预防和一般预防的目的。二是在执行刑罚的过程中，及时加以非刑罚化的处理。比如，犯罪未遂、犯罪中止犯，有立功表现的从犯等应当免除刑罚，以非刑罚化方式处理。再比如，在量刑时，增加暂缓宣告刑罚的缓刑监督制度，作为缓刑的一种制度。对轻微犯罪不适用刑罚既不会有放纵犯罪之虞，又能彰显刑法人权保障的时代精神，于法于理于世于时都是可行之举。三是对于毒品犯罪案件中的未成年被告人，坚持“教育、感化、挽救”方针，尽量采取非刑罚方法进行处理，刑法应对少年犯罪的刑罚种类和适用作出特别规定，特别是要减少监禁刑的使用，增加社会服务的处罚，尽量减少刑罚对未成年人的影响，促使其早日回归社会。

（二）规范侦查机关毒品犯罪案件取证工作

在办理毒品犯罪案件过程中，侦查机关可以对取证进行模板化操作，使取证过程快速、规范。比如，对物证的提取和处理一般应包括：1.拍照，包括全景照片和特写照片，对物品特征进行固定；2.戴手套或使用镊子提取，防止生物痕迹污染；3.对提取的物证进行标记，注明名称、型号、数量、持有人、提取人、用途等；4.不同物证应分开包装，统一整理；5.物证的提取和移送，每一环节均需双方签名确认。毒品案件的物证模板应包括：1.未被污染的物证原件；2.填写规范的扣押及移送清单；3.附有照片的物证提取笔录。侦查机关可以根据不同证据的收集规则和处理方式制作相应的证据模板，在办理毒品案件中根据不同的证据模板进行操作，从而规范毒品案件的取证过程。

（三）发挥政府引导作用，鼓励社会力量参与禁毒工作

在开展征地补偿工作时，政府部门对相关征地补偿款不能一发了之，应积极发挥政府主导作用，正确引导农民合理计划使用征地补偿款，同时鼓励社会力量参与禁毒工作。一方面，政府要妥善安置失地农民再就业。可以采取废地复垦、土地流转、机动地承包等方式，为失地农民重新安排土地，保障其就业。也可以探索江苏、广东等地方式，创办村办集体企业，引导农民入股投资，利用周边旅游产业优势互补，大力发展配套服务业，通过股权获得收益，提高失地农民的经济收入。另一方面，政府要积极鼓励企事业单位、社会组织等社会力量参与禁毒工作，提供心理医疗咨询、就业指导、帮扶救助等服务；大力发展禁毒协会、禁毒志愿者、社区工作者等群众自治组织；推广社区自愿戒毒模式，积极筹资在城镇、社区开办自愿戒毒所，为自愿戒毒人员提供戒毒条件。

（四）加大禁毒宣传力度，突出禁毒宣传教育的针对性

发动全社会的力量，开展禁毒宣传教育工作，有效预防吸毒群体的产生和扩大，从源头上减少毒品的需求量。重点针对在校学生、娱乐服务场所从业人员、外来务工人员及无业人员进行禁毒预防宣传教育。教育部门要加强在校学生的禁毒宣传教育，发挥学校的教育普及优势，结合青少年学生特点，在中小学开设禁毒知识教育课程，将禁毒宣传教育纳入日常思想教育教学计划中。公安、市场监管、文化部门要突出做好公共娱乐服务场所从业人员宣传教育，以防范新型合成毒品为重点，督促娱乐服务场所建立禁毒自律制度，签订禁毒责任书，定期开展禁毒知识培训，增强相关从业人员及消费人群的拒毒、防毒意识。人力资源及社会保障部门要加强对外来劳务人员及无业人员的禁毒宣传教育，通过发放禁毒宣传手册、开展禁毒知识培训等方式提高禁毒意识。

（五）完善社区矫正制度，对非监禁化的零星贩毒分子进行改造

第一，建立健全社区矫正的制度和机制，以改造人、造就人为目标，以转变思想观念和行为模式、灌输文化知识和劳动技能为主要内容，强制实施有组织、有计划、有目的的特殊教育和矫正活动。

第二，建立专门的社区矫正机构，强化矫正队伍建设，加强社区矫正工作人员的队伍建设，一方面依靠政府力量组建专业化人员参与社区矫正，另一方面采取各种措施鼓励、吸引志愿者参与社区矫正工作，由社区矫正工作者和社会志愿者组成的社区矫正社团，具体负责社区矫正工作。

第三，适用刑罚易科转换制度，确保社区矫正的效果，对于违反社区矫正刑判决、执行的有关规定，逃避社区服务劳动的，应该给予警告、行政处分等，对于个别性质严重、恶意逃避社区服务劳动的、屡教不改的犯罪分子，可以规定以拘役或有期徒刑来替代，并规定替代的计算方法对违反社区矫正管理规定的行为，在社区矫正试点地区由基层社区矫正机构根据情节，或者是给予纪律处分、或者提请公安机关给予行政处罚。

（六）综合治理毒品问题

加强部门之间的合作，形成查处和打击的合力。各部门相互协作，准确预测，及时行动，防范新类型毒品犯罪流入。公安、工商、文化等部门通力合作，加强监管力度。整顿规范娱乐场所秩序。有些休闲娱乐场所的经营者唯利是图，纵容贩毒吸毒，使这些娱乐场所成为毒品的重灾区，因此必须加大对休闲娱乐场所的监管力度。职能部门在明查的同时要不定期对娱乐场所进行暗访，如发现休闲娱乐场所存在贩毒或吸毒现象，实行零容忍，当即无条件地取缔关闭，从而迫使经营业主增强社会责任感，自觉加强监督，守法经营，严格将毒品拒之门外，净化娱乐场所的环境。

（七）重大毒品犯罪中技侦证据实务问题

技侦证据材料作为定案根据使用的，应由控方举证，遵循最后使用、最低限度使用的原则，严格进行形式审查，依法进行实质审查，即1.合法性审查。采取技术侦查措施的时间应在立案后。对立案之前经过审批的技侦措施所获取的证据材料能否作为证据使用，应当考察其实施的条件是否达到立案的实质条件。通过这种限制，可以防止滥用技侦措施、严重侵犯公民权利和严重影响司法公正的证据材料作为定案依据。采取技术侦查的毒品案件必须限于重大毒品案件，必须经过严格的审批程序，必须严格按照批准的措施种类、适用对象和期限。2.客观性审查。3.关联性审查。技侦材料作为定案根据使用的，对其举证、质证一律采取不公开开庭审理方式进行，根据案件的具体情况，采取技术保护措施，切实防止技侦技术方法和有关人员身份泄露。参与技侦证据材料质证的律师，应当签署保密承诺书，明确泄露相关秘密的法律责任。相关法律文书表述，在文字上应当进行处理，避免直接使用“技术侦查措施”等文字，尽量以“通话记录”等方式进行表述，或者根据其载体形式，按照法定证据种类表述为视听资料、电子数据等。

（八）建立毒品案件跨省办案网络，加大毒品打击力度

由于海南的毒品犯罪多为“流入型”，即大多数毒品案件的被告人为毒品流通交易的中间环节或下游环节，以运输者及下线贩卖者居多，并非毒品犯罪网络的源头或最上线。本地公安机关发现毒品犯罪线索后难以深入挖掘，延伸破案难度大，不能从源头上截断毒品来源，彻底斩断毒品流通交易网络，导致对毒品犯罪的打击力度不够。因此，对于跨省、跨地区的毒品犯罪案件，应加强跨省、跨区域协作，积极发挥公安机关警务平台作用，主动加强与毒品来源流入地区省份的交流合作，建立区域毒品情报信息合作、大要案件侦办区域协作等工作机制，实现情报信息共享，毒品案件联合侦查，外逃涉毒人员协同追捕，异地财产协作查封追缴，形成联合打击外流毒品犯罪的整体合力，提高延伸打击毒品犯罪的力度。