完善司法职业保障系统工程

文/本刊编辑部

随着经济社会的发展，社会矛盾集中突出，法官每天面对大量矛盾问题和各类违法犯罪，压力大、任务重。在考验法官化解社会矛盾的专业素养的同时，法官的职业风险也在逐渐增加。尤其是所面临的人身安全风险越来越大，有些当事人对裁判结果产生不满，往往将不满加诸法官身上，甚至辱骂、报复法官。近三年来，法官权益遭受侵害的事件屡有发生：2015年，湖北十堰中院4名法官被上诉人捅伤；2016年，北京昌平区法院马彩云法官被歹徒枪杀；2017年1月，广西陆川县法院退休法官傅明生遭歹徒杀害；2017年2月，江苏沭阳法院副院长周龙上班途中，被歹徒捅成重伤。

同时，由于司法从业人员工作强度大、案多人少压力大、待遇低、保障少、晋升通道狭窄、司法权责不清、职业尊荣感不足等原因，从2015年开始，我国基层法院出现法官“离职潮”现象，近年来各大高校法学专业毕业生报考公检法的热度也慢慢降温。

为体现法官职业特点和职业风险，按照责任权利相统一的原则，在严格司法人员任职条件、强化司法人员办案责任的同时，为法官依法公正履职提供必要的职业保障，使他们能够正常地行使自己的职权就显得尤为重要。

何为“司法职业保障”？单就法官群体而言，司法职业保障是指法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位，从制度上确保法官依法独立公正地行使职权，维护司法公正；依法保障法官的职业收入，保护法官的人身安全和其他合法利益，增强法官职业的尊荣，维护国家法律尊严和司法权威。

司法职业保障制度是司法职业制度的重要组成部分，对建设公正、高效、权威的司法制度，推进更高水平的社会主义司法制度具有基础性、战略性和深远性的意义。中国社会科学院法学所研究员王敏远认为，加强司法人员的职业保障有着特殊的意义。这种特殊的意义，一方面源于司法的特殊职能，即由于需要司法解决的社会矛盾、纠纷，通常意味着十分尖锐、激烈、难以处理，因此，来自社会各方面的压力都会集中于司法人员，如果对其不能提供充分而有效的保障，使司法人员有足够的权威并因此而能够抵御这些压力，司法人员就难以公正司法。另一方面，则是源于司法的功效，即司法是社会公平正义的最后一道防线，为此，对镇守这最后一道防线的司法人员，就需要提供特别的保障。因此，所谓加强司法人员的职业保障，意义就是加强对公正司法的保障，是加强对社会公平正义最后一道防线的保障。

司法职业保障制度的完善有赖顶层设计

党的十五大提出推进司法改革以来，司法职业保障方面取得了很大进步。尤其是党的十八大以后，全面推进司法改革，司法职业制度的建设有了突飞猛进的发展。中央全面深化改革领导小组先后出台多个重要文件，对司法人员职务序列、薪酬制度、履职保障等方面，作出了明确的既具有党的政策意义、又具有法规效力意义的重大决定。

2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（下称《框架意见》）。《框架意见》提出，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线；健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。《框架意见》主要针对下列问题提出了政策导向：一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；二是建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线；三是完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力；四是完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制；五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度；六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；七是完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。

2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》提出，建立健全司法人员依法履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》（下称《规定》），针对近年来屡有发生的司法人员因履行法定职责受到报复伤害等情形，制定了对司法人员人身保护和对报复伤害行为人依法惩处的具体措施。

《规定》是保障司法人员依法履职的纲领性文件，是贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的重要举措，体现了党中央对司法工作和司法人员职业保障的高度重视和亲切关怀，对于全面推进以司法责任制为核心的司法体制改革，确保人民法院依法独立公正行使审判权，具有重要而深远的意义。

《规定》拓展了司法职业保障范围。为全面做好司法职业保障工作，《规定》做到了“四个延伸”：一是将依法履职保障对象从法官延伸到包括司法辅助人员在内的所有承担办案职责的司法人员；二是将人身、财产权益保护对象从司法人员延伸至司法人员的近亲属；三是将依法履职保障空间从法庭延伸至法院和工作时间之外，确保司法人员在院内安全履职、在院外免受滋扰；四是将依法履职保障范围从人身财产安全延伸到相关职业权益，如休息权、休假权、享受与职业风险相匹配的保障权利等。

在办案质量、工作业绩的考核上，《规定》要求对法官德、能、勤、绩、廉的年度考核，不得超出其法定职责与职业伦理的要求，不得以办案数量排名、末位淘汰、接待信访不力等方法和理由调整法官工作岗位。这一要求符合法官作为裁判者的职业特点，有利于构建科学合理的绩效考核体系，防止法官既被案件“牵着走”，又被考核“压着走”。

与此同时，《规定》明确任何单位或者个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务，强调人民法院有权拒绝任何单位或者个人安排法官从事超出法定职责范围事务的要求，有利于进一步落实法官员额制，推动法官专注于执法办案第一要务。

《规定》夯实了司法责任制运行的制度基础。从四个方面加强了对法官职业地位的保障：一是强调非因法定事由、非经法定程序，不得将法官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分，并明确了将法官调离、免职、辞退、降级、撤职的事由；二是对于法官不服处理、处分决定的，明确了其依法提出复议、复核、提出申诉、再申诉的权利；三是落实“谁审判，谁负责”的改革要求，明确上级机关、单位负责人、审判委员会等依职权改变法官决定的，法官对后果不承担责任；四是健全追责机制，明确法官非经惩戒委员会审议不受错案责任追究，惩戒委员会审议错案责任必须进行听证，并保障法官陈述、申辩的权利。上述配套机制，实现了依法问责和科学免责的有机结合，有利于推动司法责任制全面落实到位。

《规定》细化了司法人员各类权益保障机制。长期以来，权益保障机制不健全是妨碍司法人员依法履行法定职责的重要障碍。《规定》立足执法实际，明确部门分工，注重问题导向和可操作性。一是强调对采取不实举报、诬告陷害、利用信息网络等方式侮辱诽谤法官、泄露法官个人信息的，要依法追究有关人员责任；二是对威胁和暴力伤害法官的行为，明确了公安机关快速出警、果断处置的义务；三是规定法官办理特定类型案件时，可以享受出庭保护等必要的保护措施；四是强调国家机关及其工作人员对司法人员的依法履职保障诉求不作为的，应当给予纪律处分，必要时依法追究刑事责任。

根据《规定》，结合工作实际，法官法、检察官法修订草案分别对法官、检察官的职业保障进行了专章规定。

健全司法职业保障是综合性的、系统性的改革

从根本上讲，健全完善司法职业保障，就是要遵循司法职业保障制度改革的宗旨与目的，加强顶层制度设计，以营造健康、安全的司法氛围，使法官们获得职业尊荣，赢得社会尊重。具体来说就是增强法官的安全感、愉悦感（快乐工作）、提升荣誉感、扩大获得感，更好地履行自己的职务。

然而，与现代司法文明的要求相比，与人民群众对于司法公信力的要求相比，与广大法官、检察官、律师、人民警察对自己自身职业的要求相比，我们司法职业保障制度还有很大的差距。有很多政策性的东西、法律性的规定还没有完全实现，各个地方的发展也很不平衡。在这样的背景下，研究如何加快推进现代司法职业保障制度，或者具有中国特色的司法职业保障制度非常有意义。

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”在新时代，探索和研究司法职业保障机制，进一步做好新形势下的法官权益保障工作，有利于维护法官队伍的稳定，保障法官依法履职、公正司法。

加强司法职业保障是一项系统工程，需要从职业门槛、培养体制、经费保障、装备建设等方面多管齐下。在实践中要避免加强司法职业保障仅仅是提高法官身份或待遇的错误认识。中国法学会副会长张文显在“司法职业保障研讨会”上作总结讲话时指出：“司法职业保障本身是一个体系。它所涉及的内容非常广泛，有物质的、精神的、政治的，有组织人事方面的，也有履行职责方面的，有退出制度、惩戒制度、豁免制度，等等。司法职业保障是一个制度体系，健全司法职业保障是一个综合性的、系统性的改革。比如说，一方面要看到给法官增加了多少工资，另一方面还要看到其生活压力和工作压力有多大。如果改革后，法官的生活压力、工作压力特别大，没有幸福感，那么，这样一种改革就没有体现系统的思维。”

2017年12月22日，法官法（修订草案）提交全国人大常委会审议。草案将法官的保障专门成章，整合现行法官法涉及法官保障的内容，即法官的履职保障、除法定情形外不得将法官调离审判岗位、干涉办案记录通报、人身安全保障以及工资待遇、保险福利、退休养老、申诉控告等。

草案规定，人民法院设立法官权益保障委员会，保障法官依法履职。关于保障法官依法行使审判权，草案规定：“行政机关、社会团体和个人不得干涉法官依法办理案件，不得要求法官从事违反法定职责的活动。对干涉法官办理案件的行为，法官有权拒绝，并应当予以记录，并由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任。”草案明确，任何单位和个人不得对法官及其近亲属打击报复。对报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害法官及其近亲属的违法犯罪行为，应当依法从严惩处。在办理案件中，法官及其近亲属面临人身危险的，应当对法官及其近亲属采取人身保护、禁止特定人员接触等必要保护措施。

新一轮司法改革的基本任务是促进和保障司法机关、司法人员依法独立、公正行使司法权，在各种改革措施中加强司法人员的职业保障具有基础性的地位。如只有建立健全了司法人员履行法定职责的保护机制，司法人员依法履职得到了充分保障，“办案质量终身负责制”才有相应的基础。因此，加强司法职业保障必定不是孤立的，所涉及的问题具有系统性的特点。《框架意见》提出的七项保障措施形成了比较完整的保障体系，都具有不可或缺的保障意义。

加强司法人员的职业保障是长期而艰巨的任务，不可能依靠一步到位的改革方案。2017年11月1日，最高人民法院院长周强在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上作报告时针对当前司法改革面临的新情况和存在的问题，提出三点建议：一是加强相关立法，促进改革成果法律化。建议加快人民法院组织法、法官法、相关诉讼法修改进程，研究制定强制执行法，将法院组织体系、法官员额制、司法责任制、法官权益保障、破解执行难等成熟的改革成果吸收到立法中，为改革深入推进提供法律支持。二是加大统筹协调力度，推动健全各部门协调配合、协同推进工作机制，加强对相关部门推进改革的监督，破解司法改革中的瓶颈性问题。三是加强对司法改革的执法检查和调研指导，及时发现和纠正人民法院推进改革中的问题和不足，提出意见建议，推动司法改革不断取得新发展。

结合最高人民法院院长周强报告中建议的内容，我们认为，加强司法职业保障，应以有利于法官履行审判职责为标准，以实现职业保障法治化、多样化、合理化为目标，尽快建立和完善一套具有中国特色的司法职业保障体系和运行机制。

第一，将司法改革中职业保障的有力措施、成熟经验、良好机制制度化，加强完善相关立法。2017年12月22日，法官法（修订草案）提交全国人大常委会审议。草案以专章规定了法官的职业保障内容。法官法修订的重要原则是努力体现司法体制改革成果，使党中央重大决策部署通过法定程序成为国家意志，用法律制度巩固司法体制改革成果。

第二，加强司法职业保障，重点向基层司法机关倾斜。大量群众之间的矛盾纠纷发生并处理在基层，不少基层司法机关不仅工作量超负荷，而且面临着人才短缺、经费困难的问题。加强司法职业保障重点是要更多关注基层司法机关及其工作人员，给予基层法官更好的个人待遇、工作环境和发展空间，吸引更多人才投身基层司法工作。这对于提升基层社会治理能力和矛盾纠纷化解水平，也具有十分积极的意义。

第三，以系统思维设计、推进司法职业保障工程。司法改革的瓶颈性问题归根结底是协调性、协同性问题，在全面深化司法改革的大局中推进落实司法职业保障，关键是做好加强司法职业保障与其他基础性改革措施、配套性改革措施协同推进工作。

第四，借鉴汲取国外现代司法职业保障制度的有益经验为我所用。既要看到司法职业保障制度与现代其他职业保障制度的共性，也要看到司法人员职业保障的特殊性，即司法人员的职业保障应当根据司法规律要求设置。