土地资源保障能力建设研究

薛 杰

（江西财经大学旅游与城市管理学院，江西 南昌 330032）

土地问题是我国长期以来关注的热点问题，是国家管理工作中的难点，近几年尤为突出，成为经济社会的焦点问题。“保发展、调结构、促转变”的政策对土地管理工作提出了更高的要求，而目前建设用地开发与耕地保护的矛盾日益突出，成为土地管理工作中的两个难题。因此，分析土地管理工作面临的新形势、新困难，提出增强土地资源保障能力的措施，具有重要的实践意义。

1 土地资源管理面临的新形势

1.1 建设用地供需矛盾日益突出

我国正处于社会主义初级阶段，加上人多地少的基本国情和所处的快速发展历史阶段，导致建设用地需求量日益增加，而供给日渐不足。同时，我国的政绩考核通常以该地的经济发展水平为标准，且该体制在短期不会改变，开发建设是加快经济发展的重要途径，因此，土地供需矛盾仍将长期存在。

1.2 耕地保护面临新的压力

目前，我国存在地方政府和农民对耕地保护政策落实缺乏积极性的现象，耕地保护补偿机制不健全，同时我国耕地后备资源缺乏，耕地占补平衡政策落实困难，致使耕地保护面临新的压力。

1.3 土地违法违规高发、频发

目前，我国尚有地区存在着地方政府违反土地管理规定的行为，如违法批地、供地，利用土地非法抵押进行融资等问题。此外，农村宅基地退出困难、缺少新增建设用地指标、建设用地审批不易等，致使农民占地违法建房行为十分普遍，政府难以监管。

1.4 土地利用水平总体低下

城乡用地布局及结构不合理，城镇用地盲目扩张现象十分严重；农村用地混乱，降低土地利用效率，未利用地、闲置地较多；产业园、工业园布局分散，建筑密度低，土地利用效率低下。

1.5 农民土地权益难以得到有效维护

我国实行城乡二元体制，同时拥有特有的农村宅基地制度，由于集体建设用地使用权不能任意流转，使得进城务工的农民不能将闲置的宅基地流转出去，使宅基地资产化，这在一定程度上不能有效发挥农村宅基地的保障功能。同时，目前实行的宅基地制度改革，可能致使农民工回乡后没有居所，因此，应制定相应的政策来维护农民的合法土地权益。

2 土地资源保障能力建设

2.1 加强耕地质量保护

耕地质量建设与管理是落实耕地保护制度的重要内容，是提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全的根本保障，是优化利用土地资源、构建国家生态安全屏障的有效途径，也是各级国土资源部门的重要职责和任务［1］。近年来，我国不仅要求保持耕地数量的稳定与平衡，同时注重提高耕地质量，对耕地质量进行监管和维护，取得了显著效果。但目前仍存在某些地区任意占用耕地、破坏耕地的现象，还需进一步完善管理制度和工作机制，如加快划定永久基本农田，严格管控优质耕地；大力推进农村土地整治，全面提升耕地质量等级。

2.2 严格执行土地利用总体规划，切实落实土地用途管制

在土地资源管理方面，要密切关注土地利用总体规划的实施情况，充分利用土地总体规划的作用，划分土地用途分区，明确土地使用的限制条件，实行并落实土地用途管制制度，提高土地利用效率，节约集约利用土地。

2.3 强化执法监察，坚守每寸土地

当前，土地资源管理形势非常严峻，国土资源部门要认真贯彻工作会议精神，坚持贯彻科学发展观，严格按照法律法规，切实加强土地管理。在行政执法工作中，注重工作透明度，严格执法，以及时解决土地管理中存在的问题。

2.4 破解用地难题

2.4.1 统筹城乡建设用地，严格控制用地规模。当前，我国大力推进城乡统筹发展，因此，在优化配置区域城乡建设用地时，要把城镇和农村作为一个整体区域，改变城乡建设用地分割管理的情况，以实现建设用地规模控制的目标。此外，要合理保留和调整重点发展的农村居民点用地，加强土地管理督查力度，控制农村无序盲目扩建。

2.4.2 集约节约用地，提高综合效率。提高城乡建设用地利用的综合效益，是缓和供需矛盾的关键环节。通过采取多方面的措施，如尽力消除城镇闲置及低效用地、提高用地效率、改造旧城区、开发挖掘土地利用潜力等，促使土地利用效益达到预期要求。

2.4.3 调整用地结构，加强“增减挂”政策的实施。在优化城乡建设用地资源配置时，要对农村居民点进行合理规划，可通过减少农村居民点用地，并相应增加城镇建设用地相挂钩的方式优化土地空间布局，促进土地节约集约利用，缓解建设用地供给和需求的矛盾。

2.4.4 全面开展工矿废弃地复垦利用。以科学发展观、构建和谐社会为思想引领，以统筹工业化、城镇化、农业现代化发展为目标，维持耕地动态平衡，保护农民的合法权益，盘活存量建设用地，充分利用闲置地，优化土地利用结构，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

2.4.5 全面开展低丘缓坡未利用地的综合开发利用。在开展低丘缓坡未利用地的综合开发利用过程中，要以科学发展观为统领，充分发挥荒山、荒坡、荒滩土地的资源优势，因地制宜创新土地利用和管理模式，探索完善政策支撑体系，推动未利用土地规范、科学、有序开发利用，提高土地资源利用的经济、社会和生态综合效益［2］。

2.4.6 合理布局，引导城乡集聚发展。结合区域发展理论及产业布局原理，完善基础设施建设，使农村居民点向城镇、中心村聚集；优化产业结构，促使产业工业园合理布局，节约集约利用土地，改变低效用地现状。