以色列少数族群治理政策的实践与挑战

白 帆

（中国社会科学院，北京 100732）

迄今，我国国内关于以色列少数族群政策的研究并不多。一些学者从民族政治角度，认为以色列国家的犹太性大于民主性，导致其对阿拉伯等少数族群显性和隐性的歧视。以色列在赋予阿拉伯少数族群公民权的基础上，对其进行了意识形态和制度上的歧视。这些研究一般基于犹太主体族群和阿拉伯等少数族群之间的冲突和族群宗教特殊性角度，结论的倾向性也比较明显，多认可提高阿拉伯等少数族群的政治权利和文化认同等主张，很少从国家治理政策的角度来分析少数族群问题。另有学者从宪法实践角度，讨论了以色列的司法实践，强调巩固世俗主义的现代价值观，抵制宗教对法律的影响。不过，对以色列少数族群治理政策的讨论很有限。

本文试图从现代国家治理少数族群政策的角度来探讨以色列的少数族群问题，考查以色列政府如何从经济社会角度对少数族群进行公共治理，观察其政策目标的实践效果，分析其面临的挑战，作为我们处理相关问题的镜鉴。

一、以色列少数族群的政治权利争议和文化认同差异

在以色列人口中，犹太人是主体民族，有625万人，占总人口的75%。以色列阿拉伯人是主要的少数族群，约有173万人口，但根据美国智库皮尤研究中心的预测，“以色列的穆斯林人口占总人口的比例，将从2010年的17.7%增长到2030年的23.2%”。以色列穆斯林人口增长较快的原因是穆斯林妇女相对年轻，多数正处于生育年龄。根据宗教信仰的差异，以色列阿拉伯人内部又可以分为三类：一是信仰基督教的阿拉伯人，约占阿拉伯人口的8.7%。他们一般接受西方教育，生活在比较富裕的大城市；二是穆斯林，占阿拉伯人口的83%，一般生活在城镇和农村；三是德鲁兹人，占阿拉伯人口的8.3%。此外，以色列还有其他的少数族群，如贝都因人等。

以色列少数族群问题主要体现在政治权利、人口居住隔离、社会经济和文化认同方面。在政治权利方面，1948年以色列的《独立宣言》一方面提出以色列是一个“犹太人的国家”，另一方面规定“全体公民不分宗教、信仰、种族和性别，享有最充分的社会和政治平等权”。另外，以色列没有成文的宪法，而是通过国会颁布的法规，即一系列的基本法（Basic laws）来规范政府行为和保障公民权利。在这些基本法中，1992年的《人类尊严与自由法》和《职业自由法》中明确提出以色列国是“一个犹太国家和民主国家”。但是以色列这样的自我定位，在实践中引发了下列争论：到底是主体族群优先还是民主优先，以及如果突出了主体族群的地位，是否需要提出少数族群的政治权利？事实上，以色列还没有关于少数族群的专门法律，因此也没有对少数族群权利有任何的法律规定。以色列国会认为《人类尊严与自由法》作为国家的基本法，已经规定了所有公民平等的原则，因此，无需制定法律来保障特殊族群的平等权利。但是，以色列国内的阿拉伯等少数族群提出，以色列将自己定义为犹太国家和民主国家，是对非犹太人的歧视，也无法实现真正的民主。虽然基本法规定了表面的公民平等，但是，在这似乎中立的态度下，存在对阿拉伯等少数族群公民的歧视，以色列缺乏成文宪法以及有效的基本法来保障少数族群的权利。此外，犹太国家的特征体现在国家法律当中，集中表现在以色列的移民法律，即1950年的《回归法》，其规定了每一个犹太人有权利移民到以色列并成为国家公民。持反对意见的少数族群认为这是具有典型犹太特征并歧视其他族群的法案。

与上述异议相应的一个社会现实是，以色列不同族群和宗教信仰的人们形成了自己的聚居区，族群隔离现象相当突出。有研究指出，“37%的以色列穆斯林人口生活在北部地区，21%居住在耶路撒冷，15%在南部，14%在海法地区，11%在中部地区，而只有1%生活在发达的特拉维夫地区。”[3]在城镇，阿拉伯人社区和犹太人社区彼此隔离。在农村，这种分裂更加明显。人口居住格局的隔离性强化了族群之间心理认同和历史记忆的隐形边界，同时影响着以色列民族国家构建的完整性。在阿拉伯人的历史记忆中，认为他们的土地家园被摧毁了，成为了一个国家中的内部难民，虽然他们仍然生活在以色列，但心理认同的是巴勒斯坦人。

在文化认同方面，地区安全形势和跨界宗教族群问题使得以色列少数族群的文化认同问题突出。在中东地区，以色列是唯一一个阿拉伯人口为少数族群的国家。然而中东地区大部分人口是穆斯林，以色列境内的阿拉伯人虽然是少数，但是从整个中东地区来看，阿拉伯人是地区的主体民族。因此，以色列境内的阿拉伯人有着非常强烈的族群和宗教的认同，并造成了族群认同和宗教信仰凌驾于国家认同之上的问题。在巴以冲突的背景下，巴勒斯坦阿拉伯人与以色列境内的阿拉伯人存在着政治和经济的联系，以色列的阿拉伯政治精英强调阿拉伯族群认同，并极力争取能够“凌驾于法律规定的公民个人权利之上，构建一个阿拉伯族群集体权利。”这对以色列的国家认同和安全统一构成挑战。

二、以色列少数族群治理政策的目标及其实践

以色列政府通过社会经济援助的公共政策和协商治理的实践模式来提高阿拉伯等群体的生活水平，以求缩小社会经济差距。

在社会经济援助实践上，以色列政府将教育和就业作为团结少数族群政策的抓手。愚昧往往是贫穷的根源，以色列政府规定大学要提高少数族群的入学率，在考试入学方面给予其优惠政策。在学校设置犹太语和阿拉伯语的双语教学，帮助阿拉伯学生学习希伯来语和进行职业培训。受传统影响，阿拉伯女性就业率很低，而女性接受教育和就业对于减轻家庭负担和影响下一代的教育至关重要。在政府的帮助下，以色列的阿拉伯女性入学率提高很快，受过教育的阿拉伯女性在现代化教育影响下，能够更好适应社会，对其自身发展和家庭脱贫都有双赢效果。

在提升少数族群人口就业方面，首先，以色列政府强制规定公共事业单位必须招聘固定比例的少数族群，并设置针对某一少数群体的特定工作岗位，精准援助其就业；其次，政府帮助少数族群人口提供职业培训，使其不仅仅能承担简单低级的工作种类，还可以具备高端行业的就业能力，以便在政府部门和社会商业、工业等各个领域就业。再次，以色列政府与企业合作促进少数民族的社会就业。虽然政府部门可以为少数民族设置固定的工作岗位，但是无法强制追求利润的企业也去进行社会援助。因此，以色列政府以合作的方式促进企业招聘少数族群劳动力的意愿。政府建议企业招聘少数族群劳动力，并提供促进就业的公共服务。最后，以色列政府加强对企业就业歧视的监管。如果有人投诉哪个企业涉嫌歧视少数民族劳动者，该企业会受到严厉惩罚。以色列少数族群公民对就业的重视程度体现了现代化的影响，提升了他们融入社会的意愿和能力。

为了提升少数族群公民的公共政治参与感，以色列对少数族群采取协商治理的政策模式。在扶助少数族群政策的制定和实施过程中，以色列特别重视中央政府与地方政府、少数族群公民、少数族群精英代表和少数族群领袖的沟通协商。以色列政府开创了中央政府、地方政府和当地少数民族居民的协商治理模式，政府的一项公共政策能否实施必须有当地百姓的参与。其具体措施是在报纸等公共媒体上广泛宣传政府的公共政策，并召开当地公民、地方政府和中央政府代表的三方会议，听取各方意见，以图达到以下目的：尊重当地百姓意愿并直接回应其需求，增强政府和人民之间的信任；训练少数族群个体公民以协商治理方式参与现代社会生活。

通过这些治理措施，以色列阿拉伯人的生活水平得到了大幅提高，相比于周边陷入战乱的国家而言，他们理性地选择在以色列生活，而不愿意改变以色列的公民身份。但是近些年来，以色列主体族群犹太人和最大的少数族群阿拉伯人的文化隔阂没有减弱，相反，以色列阿拉伯人越来越认同巴勒斯坦，并制造了多起抗议活动。此外，贝都因人和德鲁兹人的族群认同也逐渐强化，特别是在年轻人和知识分子当中，甚至出现了对抗以色列国家的行为。那么以色列少数族群治理实践存在哪些目标偏差呢？

三、以色列少数族群治理政策实践所产生的目标偏差

首先，以色列的犹太人认同政策还在强化。以色列虽然赋予了阿拉伯少数族群公民的合法身份，但另一方面，以色列国家的主体认同开始转向了犹太人宗教认同以及犹太复国主义。这种造成族群之间的不信任和差别化的政策，逐渐加深了社会的分裂。以服兵役政策为例，以色列的阿拉伯人极少参与国家的兵役。以色列是一个公民义务兵役制的国家，几乎每一个犹太人都参军，在少数族群中，德鲁兹人和贝都因人也几乎都参加服兵役，但对以色列的阿拉伯裔公民则没有强制性的要求。尽管以色列在法律和政策上并没有针对阿拉伯人的禁止参军的规定，但是阿拉伯人普遍认为以色列政府不信任阿拉伯人，很难接受其参军。当然，有一个原因则是，阿拉伯人出于族群考虑，不愿意陷入同以色列周边阿拉伯国家和曾是同一个族群人们的战争中，自身没有参军的强烈意愿。但与此同时，以色列政府将服兵役与社会就业、教育、医疗、申请土地等多项社会保障和福利相联系，这样，很少服兵役的阿拉伯裔以色列人就很难享受到上述的各种社会福利，族群之间的经济社会差距由此产生。虽然这种现象已有所改变——已经有一些阿拉伯人主动参军以改善生活，政府也将参军活动作为族群和平共处的良好平台，但是阿拉伯人仍然是军队服役人员中的边缘群体。

其次，族群和宗教之间的隔阂难以消除。由于宗教信仰的差异，犹太人与阿拉伯人之间缺乏足够的交流和交往。在以色列，犹太人与阿拉伯人之间几乎没有通婚现象，在社会交往方面，67%的犹太人认为他们的朋友全部是信仰犹太教的，而38%的穆斯林阿拉伯人，21%的基督教阿拉伯人和22%的德鲁兹人认为其朋友全部是自己宗教内部的。虽然以色列强调其国家意识、宣扬民主价值，但是缺少相应的文化交流政策。事实上，面对民族和宗教的极端差异性特点，以色列也非常难以实施有效的文化交流政策，以促进认同。

总之，以色列政府的确在就业教育等方面，以协商治理的方式对其国内少数族群采取了有针对性的援助性公共政策，这有效地促进了整体社会的稳定，大部分少数族群个体愿意成为以色列公民以享受现代社会的各种好处。但是，以色列国家内部的族群和宗教认同感仍然十分强烈，这种状况对其国家认同和公民身份的建构构成了挑战。这些现实，诱致了以色列针对少数族群进行治理的政策效果的复杂性。以色列族群治理政策的经验和潜在的挑战值得更深入地检讨。

四、以色列少数族群治理政策所面临的挑战

以色列族群、宗教和地缘情况复杂，但是境内的阿拉伯裔公民并没有制造严重的政治分裂行为，这表明其数族群治理有值得肯定的方面。首先，以色列的少数族群治理政策抓住了经济对生活的核心影响。其次，以色列在族群治理政策的制定和运行方面充分发挥了协商民主的作用。人们期待用公平正义的政治法律方式解决社会问题，在这方面，族群和宗教组织并不能很好地应对。比如，在一些阿拉伯的城镇，阿拉伯族群领导人存在贪污国家拨款的现象，当地的阿拉伯百姓更希望中央政府能治理地方行政官僚的胡乱作为，而不是简单地认为生活在阿拉伯族群领导的地方就是好的。

但是，以色列政府少数族群治理仍然面临挑战。在少数族群问题上，阿拉伯少数族群认为以色列的犹太国特征使得少数族群成为潜在的被歧视的群体。有关研究指出，64%的阿拉伯少数族群认为以色列很难成为一个犹太国和民主国，79%的阿拉伯少数族群认为以色列国家对穆斯林有社会歧视的行为。而且阿拉伯少数族群反对犹太国的提法的同时，并不意味着他们更赞同民主和世俗社会，事实上，在以色列阿拉伯人内部，基督教的阿拉伯人更认同圣经，穆斯林阿拉伯人更认同古兰经，整体上，“66%的阿拉伯人认为宗教非常重要，而只有30%的犹太人持同样的观点。”

以色列犹太国的特征难以改变，而巴以冲突的持续存在，则使得以色列国内阿拉伯等少数族群和犹太族群越发难以弥合族群认同，甚至导致族群冲突，这对以色列国家的安全统一和国家认同构成了严峻的挑战。从政治的角度看，国家被分成了犹太公民和非犹太公民，而人口众多的阿拉伯少数族群就成为主要的非犹太公民。以色列的这种犹太国的特征同时制造了非犹太人的认同，不管个人自身意愿如何，都只得保留其族群认同。尽管犹太人和阿拉伯等少数族群共同生活在以色列的土地上，但是长期的居住习惯、社会交往和身份的隔离，造成了他们文化价值观的鸿沟，引发族群之间的互不信任，对于当今以色列社会稳定和国家整合是巨大的挑战。

五、以色列少数族群治理政策的启示

以色列是中国实施“一带一路”战略的重要沿线国家之一，客观分析其族群治理的公共政策对于评估两国经济文化合作有重要意义。同时，我们国家的民族和宗教情况虽然远没有以色列复杂，但以色列的族群治理政策对我们是有镜鉴价值的。

首先，无论民族宗教情况多么复杂，现代国家都要强调国家利益至上的同时，也要实施一些针对少数族群公民权利的特殊保障政策，以促进国家的凝聚力。不同国家有不同的少数民族情况和具体的政策，但是必须强调国家认同的重要性。

其次，治理少数族群的公共政策应重视协商治理和公民参与。以色列的案例告诉我们，即便中央政府非常了解少数族群公民的需求，也有能力去制定合适的计划，但是整个过程不能缺少少数族群公民的参与。这不仅涉及公共政策的民主程序，更重要的是不能忽视参与感带给少数族群个体的心理影响。能否让少数族群自己主动参与和主动改变，这是政府援助政策能否达到社会最大效益的关键。

最后，社会经济的援助政策对于少数族群地区发展具有重要作用，但决不能忽视文化认同对国家统一和社会安定的影响。文化的共存和融合是一个长期过程，也是多族群共存的现代国家所面临的最大挑战。现代教育和跨文化交流是达成文化共融的基础，文化交流的困难不在于语言或文化习俗的差异，而是多族群国家的公民要学会彼此尊重。与此同时，实施少数族群的公共治理政策，要注重在实践中增加文化的交流和互动，以提升国家认同和公民间认同，建立起一种命运共同体关系。