金融支持农业供给侧结构性改革的创新路径

栾 宏 ，何艳桃

(1.宝鸡文理学院 马克思主义学院；2.宝鸡文理学院 经济管理学院，陕西 宝鸡 721013)

党的十九大报告中再次强调加快推进供给侧结构性改革，构建以现代金融等为主要特征的现代化产业体系。农业是这一现代化产业体系中的最重要分支，加速实现农业供给侧结构性改革与农村现代金融体系的融合，是在当前的宏观背景下突破瓶颈、发展农村经济的有效途径。从农村金融角度探讨农业供给侧结构性改革，构建系统化、多元化农村金融体系对促进我国农村经济发展具有重要意义。

一、相关理论及其文献综述

(一)农村金融相关理论

1.金融抑制理论。1973年美国经济学家麦金农等提出了金融抑制理论，指出真实利率对金融发展乃至经济增长的重大影响，并以发展中国家为研究对象，论证了货币和资本之间的互补关系[1]。在此基础上发展起来的农业信贷补贴理论(即“农业融资理论”)，其核心思想认为农村资金短缺的主要原因是由于贫困阶层无力储蓄以及农业生产所具有的不确定性、长期性和低收益使其不能成为商业性金融机构的融资对象。因此应通过政府财政投入和补贴的方式支持农村经济发展。主流凯恩斯主义肯定了政府在经济发展中的重要作用，认为政府建立非营利性金融机构为解决农村资金短缺的问题发挥了重要作用[2]，我国20世纪 50 年代的农村经济暂时性增长就是得益于这种政策性措施[3]。但是该方式偏好于财政投入，忽略了农户的储蓄需求。随着农村经济快速发展，广大农户的收入水平进一步提高，刺激其储蓄成为农村金融体系建设的关键。

2.金融市场理论。农村金融市场理论重视农村居民尤其是贫困阶层的储蓄需求，认为是低息政策阻碍了其储蓄积极性，因此保持实际正利率是刺激其储蓄的核心。20世纪 80 年代，在以新古典经济学为理论基础的新自由主义影响下，农村金融市场理论主张对市场机制的绝对依赖，特别强调利率市场化[4]。这一理论基本符合当时多数发展中国家金融发展的要求，但发展中国家的不完全竞争市场无法确保信息完全对称，而信息完全对称是利率市场化的前提，因此其并未构建出完备的利率市场化体系。

3.金融不完全竞争市场理论。其基本框架是:发展中国家的金融市场不是一个完全竞争的市场，如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一个社会所需要的金融市场[5]。该理论肯定了政府的适度干预，强调政府干预仅从宏观层面进行，市场机制更多地从微观层面发挥作用。政府的介入主要是为了弥补市场机制存在的一些缺陷。这一理论更符合目前多数发展中国家农村金融体系发展的现状，也更具可操作性。

(二)相关研究

1.普惠性金融体系构建。杜晓山和何广文首次将普惠性金融体系理念引入我国农村金融发展领域，认为通过这一方式可培育农村金融市场的竞争性[6-7]。这一点得到后来致力于该领域研究的多数学者们的认可。但在普惠金融体系构建方面，学者们的思路不尽相同。卢清波肯定了政府的引导和监管及市场对金融资源的配置作用[8]。刘明等从山东省的实践出发，提出了强化金融基础设施建设、加大政策扶持力度、强化金融创新等相关政策建议[9]。王曙光等通过建立农村金融负投资与农民收入增长之间关系的模型，并依据对该模型的实证检验，构建了普惠金融的库兹涅茨效应的系统性矫正框架[10]。

2.农村信用社改革。徐滇庆认为我国农村信用社效率低下的原因主要是缺乏好的管理者、政府干预过多及产权不明。提出引入竞聘制度、减少政府微观层面干预以及明晰产权来解决这些问题，其中明晰产权是关键[11]。以厉以宁为代表的一些学者们一致认为实行股份制是农村信用社改革的方向，在此基础上，可依据地方经济特点选择具体组织形式，如股份合作制信用社、农村合作银行、社区银行等[12]。徐芳等提出产权制度的改革最终要通过经营机制的创新体现，而对于金融服务业来说，关键在于提升综合服务能力[13]，王国荣提出必须注重改善农信社服务方式[14]。

3.政策性干预。积极推进农业供给侧结构性改革，完善我国的农业政策性金融是当前无法回避的重要议题。张皓提出进一步推动农业发展银行到农业发展重点地区设立机构，强调农业发展银行的政策性金融功能，指出要加快发展农业政策性保险机构[15]。史建平认为根据我国当前农村地区经济发展相对落后的现实情况，政府的干预作用应该是有效促进农村金融市场机制的形成而非纠正其“市场失灵”[16]。

4.非正规性金融组织运营。我国目前普遍存在的问题有非政府小额信贷和民间金融的非法运营。

对于非政府小额信贷，曹凤岐等认为有两个解决途径：其一，由政府财政解决最贫困农户问题；其二，将小额信贷分解为政策性小额信贷体系和商业性小额信贷体系，对于其贷款运行效果分别运用运行成本最小标准和商业机构标准进行评估，给予非政府小额信贷存在的空间[17]。朱德忠进一步提出引进私人资本或商业资本、通过市场化重组两种具体的操作模式[18]。

对于民间金融的非法运营问题，管述学等提出联合组建农村民营商业银行、农村社区合作金融组织和吸收民间资本入股农信社三种方式来解决[19]；洪正用道德风险模型解释了农村发展民营资本和新型农业经营主体的必要性[20]，杜婕等探讨了民间资本进入的制度构建方式[21]。费孝通等学者关注高利贷问题，认为其存在的根源是在农村缺乏好的金融组织，国家应承认民间金融的合理性，但应加强监管，使其合法化[22]。

5.农村非存款性金融机构发展。叶启麟等学者们普遍认为农村金融保险机构是当下我国农村非存款性金融机构主流形式[23]，在保险机构的组织方式上，彭莉戈认为应当由国家组建政策性农业保险公司，对农业保险基层机构进行监管[24]。王顺等提出组建农业风险投资银行，以化解农民在进行新技术、新项目研发中的前期风险，也可建立风险基金[25]。

农村金融市场理论中的金融抑制理论、金融市场理论和不完全竞争市场理论为目前发展中国家农村金融体系构建提供了有益的理论参考。学界对我国农村金融改革路径选择的研究，正是笔者对金融助力我国农业供给侧结构性改革路径研究的基础。但现有学者们的研究大多专注于其中选择商业性、政策性或者合作性金融机构来推动农村金融的改革，且并没有真正结合我国当下农业供给侧结构性改革的实际特性。以促进我国农业供给侧结构性改革为着力点，建立互相补充、互相推动的系统化、多元化金融体系才是我国农村金融支持农业供给侧结构性改革的发展方向，这也是笔者研究的重点和创新点所在。

二、改革的困境

我国进入经济发展新常态，农业发展的外部环境和内在动因都发生了很大的变化，农业生产实践迫切需要加强农业供给侧结构性改革。十九大报告中，习近平总书记也特别强调“十三五”时期是我国加快供给侧结构性改革和加速解决“三农”问题的关键时期，当前解决“三农”问题的主导思路就是农业供给侧结构性改革。

(一)农业供给侧结构性改革面临的主要问题

1.主要农产品供给中优质产品不足与低端产品过剩并存。我国农业生产长期以粗放经营为主要特征，过于追求高产。新中国成立后相当长的一段时间，我国主要致力于发展工业，而在农业生产方面则主要定位于解决温饱，这也是基于当时的基本国情。而今，国民的温饱问题已经解决，并开始步入小康社会，国民对农产品的需求不再停留在量上。农业生产的结构性矛盾开始日益突出，一些农产品出现“高产量、高库存、高进口”，一些低端的农产品无人问津，呈现高库存的同时，而同类国外高价农产品乘机占领了高端消费市场。

2.农业生产的生态化、规模化、组织化程度低与其高风险之间的矛盾日益凸显。农业生产一直以来是高风险与高成本并存， 在我国农业生产走向国际化的进程中，这种冲突越发突出。在我国的广大农村，多数地区还保留着小农经济，并没有形成规模经营。小农户在决定自己的生产计划时没有科学合理的规划，往往只是根据上年的市场情况来决定自己的种养殖结构，从而会造成农产品市场价格忽高忽低。近年来常常出现当年某种农产品价格高涨、次年或接下来的两三年出现滞销的现象，使农产品市场呈现出异常波动。没有科学分析合理存量，优化农业生产结构，致力于农产品本身质量的提升，广大农业生产者仅仅只是根据市场的需求从产量上做文章，导致各种农产品尤其是生活必需品交替出现滞涨、滞销的状况。

目前在我国新型农业经营主体的发展尚不健全。新型合作社最为普遍，但在实际的运行过程中常常流于形式，并没有真正起到联接广大农户与大市场的作用。相比而言，家庭农场可能更适于我国当前农村经济发展现实，然而其发展相对较晚，尤其是在中西部很多地区还相对滞后，一些家庭农场主仍有较强的小农经济特征，农业生产专业化、规模化、组织化程度较低，经营成本相对较高，缺乏生态经营的意识和自觉性，也不懂得借助现代农业科技来提升农产品质量。

3.农业投入低效率与供给侧结构性改革背景下农业产出高质量要求并存。 农业供给侧结构性改革的实质是提高农业供给质量，国民不再停留于满足温饱的需求状态，而是要追求健康和优质；同时满足农业观光休闲、生态环境保护和可持续发展的需求，而农业供给侧结构性改革把这些需求都串到了一起。农业供给侧结构性改革的根本途径是体制改革和机制创新，用改革的办法，实现传统农业生产方式向绿色、生态农业生产方式转变。

这样的深层次改革，必然使广大农业经营主体产生巨大的资金需求。同时，农业生产面临着诸多不确定、不可控风险，在一些欠发达地区，农业生产靠天吃饭的局面仍然存在，尤其是一些重大自然灾害对农业生产影响较大。此外，我国农业生产还受到农业人口众多、水土资源短缺等诸多因素制约，这些都会导致农业生产总体成本增加，进一步带来隐性的资金需求。财政扶持和补贴长期以来都是我国政府支持农村经济发展的主要手段，但农业投入的低效率仍然存在。不可否认的是，单纯对补贴政策的依赖从某种程度上滋生了农业经营主体的惰性，无法刺激其农业生产结构调整、生产方式转变。同时，我国农村金融市场体系发展尚不健全，还存在各种问题，使金融支持农业供给侧结构性改革目前不能很好实现。

(二)农村金融市场存在的主要问题

我国农村金融市场几乎无竞争可言，农村金融市场体系面临的主要问题是农村金融供给涉及面窄与供给量少的问题并存。在不同的地区有着不同的表现形式，比如金融产品陈旧无创新，产品涵盖的内容少，参与的主体单一，农户普遍缺少有力的抵押担保物。农村经济整体发展水平低下，农业信用体系建设不完备，农业保险的保障作用薄弱，金融机构和农业经营主体间信息不对称导致交易成本增加等，从而造成信贷投入相对不足。我国目前的农村金融市场体系无法满足农业供给侧结构性改革催生的日益增长的金融需求。具体来说，我国农村金融市场存在的问题主要体现在以下方面：

1.农村金融有效供给缺失。新型农业经营主体是我国农村金融的主要需求对象。要转变长期以来的“化肥农业”，采用生态农业，需要巨大投入。广大农业经营主体如家庭农场主们存在的资金缺口很大，然而以银行为代表的金融机构却普遍不敢放贷，其中原因复杂，比如农业经营主体往往无法提供有力的抵押，农民属于低收入群体，普遍信用纪录不完整，农业经营主体信贷需求小批量、多批次、周期短。对于银行而言成本高且收益低，面对这样的现实情形，各大国有银行往往缺乏主动贷款给农业经营主体的意愿。因此，农业经营主体只能通过民间借贷的方式获得资金支持。然而民间借贷乱象丛生，无法保障农村金融市场的良性发展。

2.农村金融机构紧缺。在我国广大农村地区，金融机构十分紧缺，尤其是贫困地区。一些经济发展落后的乡镇，村民去银行需要花费半个小时左右的车程，方圆数十公里都没有银行网点的情况比较普遍。基础设施的严重紧缺，直接形成了广大农村金融活动开展的困境。

3.农村金融服务产品与服务内容滞后。当今在我国农村地区，人们对农村金融的认识仅停留在农户信贷层面。农村金融市场上的贷款方式依然单一，农业经营主体无法提供合理的抵押担保物，通常都是在熟悉的农户间相互进行担保来实现借贷。农村金融无法发挥其应有的功能，也大大减少了其服务的空间。农村的总体信用环境相对较差，相比城市而言没有完善的信用体系，也是造成金融机构不敢贷、农村信贷难以纵深发展的原因。此外，某些地区政府干预过多，农村市场化程度较低，制约了农村特色产业的发展和形成，进而制约了农村金融的创新发展。

4.农村金融市场缺乏有效监管。归根究底，上述各种农村金融市场体系发展进程中的问题，其根源在于对金融机构和农业经营主体缺乏有效的管理和监督。金融机构担心发放的贷款最终难以回收而惜贷。现实中也确实存在一些农户小额贷款无法偿还的问题，因为数额不大，追偿的成本过高，金融机构常常选择放弃追讨，但“吃一堑，长一智”，最后是“谈农色变”“避而远之”。一些农民也因此存在侥幸心理，想法设法套取贷款，而且不按时还款，最终形成农村金融市场的恶性循环。

三、系统化、多元化农村金融体系构建

从发展农村金融体系及促进农业供给侧改革的立足点出发，将创新的金融工具引入，可缓解农业供给侧结构性改革的阶段性资金需求，同时也可刺激农业经营主体优化农业生产方式，提供优质农产品。

(一)增加农村有效金融供给,扩大涉农金融服务面

1. 构建合理的现代农村金融组织体系，优化农村金融网点建设及布局。在县域层面增加国有商业银行等正规金融机构的营业网点，减少政府层面的行政干预，适度下放县域分支机构业务审批权限，简化县域金融机构的业务办理程序，使县域金融机构更快地将贷款发放到有需求的优质农村客户手中。对涉农业务较多的金融机构，可进一步完善差别化考核办法，鼓励其开展农村金融业务，重视结合自身经营效益，合理设置机构网点。优化村镇银行设立模式，提高县域覆盖面。尽快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控、兼顾公益性和盈利性、既有分工又有合作的现代农村金融组织体系。

2.加强培育新型农村金融组织。加强培育多种形式的新型农村金融组织，并加快健全其内部控制和风险管理制度。支持农村中小金融机构立足县域，提升县域覆盖面，使其真正植根农村，更好地服务于“三农”。鼓励民间资本参与发起设立村镇银行，一方面可减少财政压力，另一方面也有利于提高资本运营效率，提升其集约化经营和专业化服务水平。进一步规范发展农村资金互助组织，严格落实监管主体和责任，治理农村民间借贷的乱象，使其成为正规金融服务的有益补充。

3.健全农业“兜底”的保障机制，开发多种形式的金融产品。保险、期货应是现代农村金融体系中不可或缺的部分。现有保险公司少有涉足农业保险业务的，可通过一系列政策、制度引导其增设机构，拓展业务，完善多形式、多渠道的农业保险体系。可通过以奖代补等方式鼓励专业保险公司扩大农业类保险的范围，开发满足新型农业经营主体需求的优质保险产品，支持扩大农产品价格指数保险试点。探索建立农产品收入保险制度。鼓励地方多渠道筹集资金，支持符合条件的涉农企业上市融资、发行债券、兼并重组。鼓励金融机构发行“三农”专项金融债。扩大银行与保险公司合作，发展保证保险贷款产品。深入推进农产品期货、期权市场建设，积极引导涉农企业利用期货、期权管理市场风险，稳步扩大“保险+期货”试点[1]。不断开发多种形式的金融产品，加快客户需求导向型涉农保险产品创新。

(二)改革农村金融制度,加速农业结构调整

1.建立完善相关政策法规，加强农村金融市场的有效监管。习近平同志在十九大报告中指出，要健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。为农村金融体系的健全和完善创造良好的制度环境，必然要求加快完善农村金融相关的政策法规。支持农业发展银行创新信贷投放方式，完善其风险补偿机制和资本金补充制度。深化农业银行“三农”金融事业部改革，对达标县域机构执行优惠的存款准备金率。加快完善邮政储蓄银行“三农”金融事业部运作机制，并给予相关优惠政策。制定切实可行的农村信用社省联社改革方案，严厉打击农村非法集资和金融诈骗。积极推动农村金融立法，同时，针对农业经营主体出台相关法律法规，对其按期还贷进行有效监管。

2.突破涉农贷款抵押担保难的瓶颈。如前所述，制约农村金融发展的一个重要因素是涉农贷款抵押担保难，我国多数贫困的农村地区居民无法提供合理的抵押担保物。党的十八届三中全会后，农村土地各项权益都具备了合理、合法的抵押、担保的权能。农村土地的金融属性将推动我国农村金融市场的进一步发展，除此之外，农村金融机构也可尝试让通过评估的农业经营主体将大型农机具、农业生产设施作为抵押担保物进行贷款。这样，固定在土地上的固定资金便转化为流动的开发资金，耗资巨大的大型农业生产设施上所积压的资金可转化为农业经营组织的运营资金，农村的“沉睡资本”被激活，可激发农业经营主体的创新活力。

3.围绕农业供给侧结构性改革加大信贷投放。要不断强化激励约束机制，制定并落实相关政策，持续增加“三农”贷款的投放。当前，制约农业发展的诸多矛盾凸显，如人多地少、水资源短缺等。农业供给侧结构性改革必然要倚重现代化、可持续的农业发展方式，如生态农业、绿色农业、循环农业等。而这些现代化农业发展方式的收益在短期内无法显现，需要大量的前期投入，需要涉农金融机构加大信贷投放。

4.推动农村一二三产业融合发展。在党的十九大报告中，再次强调促进农村一二三产业融合发展对农民增收的重要意义[1]。农村金融机构可借助金融力量促进农村产业协调发展。金融机构在对其信贷客户进行评估时可关注农业产业链上各个“节点”，扶持、助力农业供给侧结构性改革的综合项目，从而促进农产品生产、加工、销售一体化，也可促使农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，发展相关产业，带动农村经济总体发展。

(三)赋予农村金融服务更广泛内涵

1.加大农村金融服务的综合性。农村金融服务的主业是信贷，在当前创新发展的背景下，可在保证农村信贷业务量的前提下，增加更多非信贷服务。可以将电子化自助设备在一些经济发展相对较好、居住人口较多的乡村地区普及；采取差异化措施在广大农村地区积极推广非现金支付工具，如可适当给予农村自助结算收费优惠，一方面可扩大金融机构的业务量，同时也可更好地满足广大农业经营主体短期、快速资金往来的经营需要。

2.对农业产业链上各节点提供“一条龙”式金融服务。在当前我国农村经济发展尚不发达的背景下，集农产品生产、加工、销售甚至提供农资器具于一体的大型农业企业集团为数甚少。基于此，农村金融机构在进行优质信贷客户评估时，不可单一地进行农业产业链上的一个“节点”的评估，而应针对产业链的实际情况，对产业链上各节点进行综合评估，并对各“节点”(农资、生产、收储、加工、销售等)上的农业经营主体提供全方位服务，以确保整体实施效果，使信贷有效率地发放，迎合农业产业链形成对应链条式的物流和资金流的双向良性循环，真正培育出可带动农村经济发展和农业生产方式转型升级的优质信贷项目。

3.发展“互联网+”模式。随着近年来农村电商发展，以及物流、快递下乡的一系列举措，“互联网+”这一术语在广大农村已经不再陌生，广大农村居民也逐渐接受借助互联网使农产品走出乡村、使自己便捷地购置到所需物品。农村电商发展虽不尽完善，然而在这一平台上累积的数据信息，以及对互联网的广泛运用，都使应用“互联网+农村金融”模式成为可能。如同城市金融的互联网化发展一样，农村金融机构通过借助互联网技术，可实现为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务，在提高业务效率的同时，还可以节省人工费用[26]。可借助互联网技术推进信用户、信用村、信用乡镇的创建，这样可减少农村金融机构在进行信贷客户评估中的繁琐工作量，并提高评估的效率和精确度。具体而言，农村金融机构为普及这一模式，还需进行多方面的改革和创新，重塑金融机构服务模式，逐步普及 “互联网+农村金融”模式。

农村金融市场一定要形成适合当前国情发展的系统化、多元化的金融体系，这不仅要求从内部对农村金融市场、产品等进行革新、深挖发展，同时要着力完善农村金融相关政策，进一步优化外部发展环境，为金融服务农业供给侧结构性改革发展提供有力的制度保障。当前，涉农金融机构普遍面临资金成本走高、利差收窄、税费负担较重等问题，不利于提高服务水平。要落实涉农优质贷款增量奖励政策，将涉农贷款的发放与农业经营主体的经营绩效及前景评估关联起来，引入第三方评估及咨询机构，加大奖励力度。此外，可通过不断健全财税和货币支持政策、强化差异化监管制度、完善风险分担和补偿机制、加强农村金融基础建设等方式，优化我国农村金融体系的运行环境，努力提高农村金融产品质量及服务创新水平，使之持续为农业供给侧结构性改革提供强大的资金保障。