供给侧结构性改革中政府职业技能培训优化

2018-02-11

江西社会科学 2018年3期

一、引言及文献回顾

政府职业技能培训是以政策为引导，以公共财政为杠杆，以为社会劳动者就业提供职业教育培训服务为目标，以此来提高劳动者技能、解决社会失业，缩小收入分配差距、彰显社会公平正义。随着经济增长速度放缓与动力变化、产业结构调整与资源配置方式转换等一系列供给侧结构性改革的不断深入，构建新型人才供给体系必然成为有力推进供给侧结构性改革的重要保障。为此，国家高度重视政府职业技能培训的顶层设计，出台了《关于加强职业培训促进就业的意见》等一系列政策制度，实现了从注重特殊群体的培训到高技能人才与“大众创业、万众创新”相结合的制度保障。在培训资金方面，强有力财政支持实现了培训规模稳中有升，2015年财政补贴达到74.37亿元，补贴人数为1404万人。①截至目前，我国政府职业技能已经构建起了适合弱势群体的专项培训②、针对岗位技能提升的培训和高级技能人才的低、中、高不同层次的培训体系。

关于政府职业技能培训的研究主要集中在以下几个方面。第一，关于政府职业技能培训的产品属性探讨。非竞争性、非排他性是公共产品的两个本质特点，国际劳工组织政府职业技能培训是为了解决社会从业者和待业者就业问题而对其培训，具有正外部性的特征，这决定了职业技能培训以政府提供为主。［1］然而，不同的培训项目，其公共性程度不尽相同，这为政府、市场、社会的多元化供给提供了理论划分的依据。在我国，公共性的职业教育满足既能提高国民整体素质，也能促进社会稳定和公平正义，在积极的社会福利政策中起着特殊而重要的作用。［2］第二，针对农民工的培训供给问题的研究较多，认为农民工培训需求强烈，更愿选择培训时间较长的职业，并且表现出显著的个体差异［3］，还涉及培训模式等方面的研究［4］。第三，部分学者开始关注供给侧结构性改革下职业技能培训制度的转型。陈晨明认为无论从需求侧还是供给侧来看，均发现职业教育吸引力仍然不足，存在“供需错位”现象［5］；马建富从新型职业农民培育的视角探讨了农村职业教育的供给侧改革，认为农村职业教育供给侧改革应着力新型农民培育，着重培训体系完善和制度创新。［6］由此可见，专门研究政府职业技能培训的研究不多，将职业技能培训置于供给侧结构性改革特定背景下来研究才刚刚开始。基于此，本文从供给侧结构性改革下政府职业技能培训面临的机遇挑战入手，深入剖析其实践运行中存在的问题，并提出契合供给侧结构性改革需要的职业技能培训制度的优化建议。

二、政府职业技能培训面临的机遇与挑战

（一）机遇

第一，供给侧结构性改革产生大量的富余及失业人员保障培训内需。供给侧结构性改革的现实需要，是职业技能培训面临的最大机遇。在经济结构调整和产业转型升级环境下，部分产业供过于求矛盾日益凸显，传统制造业，特别是煤炭、钢铁、水泥等高耗能产业去产能必然会产生大量富余劳动力和失业人员。国家统计局数据显示，2015年去产能或导致失业人员不低于300万人，如此庞大的群体亟须接受培训与再培训实现再就业，为政府职业技能培训的招生提供生源保障。

第二，新技能、高技能人才需求倍增创造有利培训空间。新技术、新业态、新商业模式将大量涌现，对人才的需求特别是对高技能人才的需求日趋旺盛。如中部某省仅2013年、2014年涉及的新材料、新医药、互联网+等人才需求就达到120.75万人、130.38万人，需求增幅达7.9%。③随着供给侧结构性改革的不断深入，新型人才的需求缺口会持续加大，这就要求政府职业技能培训在坚持“五类人员”培训的同时，要力求向更高更新的培训目标转变。

第三，职业技能培训转型不断朝契合供给侧结构性改革的人才培养体系方向发展。近年来，我国职业教育领域不断解放思想，突出中国特色，加强产教融合和校企合作。截至2014年，共为社会培养了近8000万高素质劳动者和技能型人才，每年培训各类人员1.5亿人次以上，④特别是在制造业、高速铁路、城市轨道交通、民航、现代物流、电子商务、旅游服务、信息服务等快速发展的行业中，高技能人才需求缺口更大。

（二）挑战

第一，有限的培训资源难以承载繁重的培训任务。大量农村剩余劳动力向城镇流动转移，本地城镇失业人口增多以及海量新生劳动力相继入市就业等问题，是我国职业培训与就业面临的最大挑战。国家统计局数据显示，大量农村剩余劳动力转移使得城镇人口比重由2010年的49.68%上升到2015年的55.88%，城镇登记失业率为4.05%居高不下，不断加剧培训资源的消耗。

第二，财政收入增幅回落加大职业技能培训资金压力。现行职业技能培训主要实行中央财政+地方财政的支持模式，供给侧结构性改革导致培训任务不断加大，客观上要求各级政府加大职业技能培训支出的力度，但随着GDP增速L型不断见底，财政收入增幅不断回落，2013—2016年财政收入增幅为12.8、10.10、8.6、8.4个百分点，其中，2016年财政收入增速创28年来最低。可见，要持续加强政府职业技能培训专项资金投入确实会加大财政负担。

第三，劳动力市场的供需矛盾突出制约政府职业技能培训的良性发展。供需矛盾突出表现为劳动力供给过剩与不足并存，其中供给过剩是指大量过剩劳动力难以找到相适应的工作。人社部数据显示：农民工家庭人口整体受教育程度及技能培训水平偏低，接受过初中教育以下的占比为80.5%，这当中有86.5%的农民工未参加过任何形式的职业技能培训，无法适应现阶段的就业需求。供给不足是指与现阶段经济发展与产业结构转型相适应的高技能人才短缺。人社部统计显示：2.5亿第二产业就业人员中，技能劳动者总量仅为1.19亿人，仅制造业高级技工一项的缺口就高达400余万人，⑤加上新经济发展所需的大量新型技能型人才严重不足，对以供给低成本劳动力培训为主的我国职业技能培训提出了诸多挑战，极大考验政府职业技能的培训能力。

三、供给侧改革下我国职业技能培训的突出问题

（一）培训层次结构不合理，培训对象扫描不精准

技能培训的目的是提高技能素质水平，提供适应供给侧结构性改革的所需人才。调研中发现：一些地方政府存在培训层次结构不合理，培训对象扫描不准，培训对象泛化等一系列问题，导致国家政策落实不到位。

第一，五类人员的低层次培训不够精准。相对而言，五类人员是社会和劳动力市场上就业的困难群体，通过培训实现五类人员的就业是国家实现社会公平正义的根本体现和基本要求，其精准度由五类人员占实际培训人数的比重来表示。西部某省2015年的职业培训中，九个地区精准度最高的达86.66%，最低的仅为35.65%，均值仅为60.29%⑥，出现“错位”和“不到位”的情况，“保基本”的低层次政府职业培训扫描不够精准。

第二，中间层次的培训存在泛化、形式化问题。岗位技能提升属于中间层次的培训，主要是针对企业组织在岗职工开展岗位技能提升培训，按补贴标准对企业给予培训补贴。中部某省2016年1～10月份共培训49.40万人，其中工业园区的定向培训、岗位技能培训达30.48万人，占到总培训人数的61.7%，⑦可见培训对象存在泛化、培训过程存在走过场、形式化现象。

第三，高层次的培训人才严重不足。高技能人才培训，是我国实现创新型国家转变、有效对接2025制造、有力推进供给侧改革的重要人才保障。然而，就全国看，2015年1539万人取得不同等级职业资格证书，其中取得技师、高级技师职业资格的有55.31万人，仅占3.59%。⑧

（二）技能培训供给机构认定准入存在垄断性，抑制社会资本进入

培训机构认定准入一般是按照“条件公开、自愿申请、择优认定、社会公示”的原则，组织专家制定和公布本地区承担培训任务的院校和机构认定标准和程序，通过公开招投标确定培训机构并向社会公示。然而，现实中承担政府职业技能培训的主要是公办培训机构，政府职业技能培训已经成为政府及其附属机构的垄断项目，从资金的输入到资金的流出都在同一个系统内循环，将优质的社会办学资源排除在外。技能培训的垄断不仅会大大挫伤社会力量的办学积极性，还会导致培训机构的动态管理和退出机制难以落实。与此同时，这种自支、自收、自管的方式给培训资金的使用与监管带来诸多困难，容易滋生违法违纪事件。

（三）职业技能培训供给质量不高，培训满意度有待提高

第一，培训供给质量不佳。国家一直高度重视政府职业技能培训，尤其是在供给侧结构性改革过程中给予职业技能培训有力支持，但实际运行过中却屡遭诟病，包括用人单位和培训对象在内的相关主体积极主动性却不高，最主要的原因是培训供给质量不高，难以满足单位的用人需求。

第二，培训实现就业情况不容乐观。顺利实现就业是反映培训效果的一个重要指标，2016年中部某省11个地区中，实现就业人数占培训人数比重达90%以上的仅有五个地区，比重达80%—90%的有四个地区，比重占70%～80%一个地区，平均水平为86.03%。⑨需注意的是，这个数据主要包含了工业园区的新员工入职培训、岗位技能培训，而体现在“五类人员”上情况更不容乐观。

第三，培训对象满意度偏低。职业培训满意度是指培训对象在参与培训时，个体需求或愿望实现的一种心理感受。结合培训对象对培训内容、培训方式、技能提升、师资水平等方面的问卷调查发现，42.8%的人对所参加的培训“比较满意”或“非常满意”，17.6%的人对所参加的培训“不满意”或“不太满意”，39.6%的人对所参加的培训感觉“一般”，再加上培训机构“短、平、快”的逐利行为，使得培训时间缩水，进一步降低培训对象满意度。

（四）相关部门协调与合作不够，培训资源供给效率偏低

调研发现，地方政府、培训机构和用人单位在培训过程中，往往是各自为政，缺乏必要的协调与合作，导致培训资源分散化、碎片化，整合效率偏低。

第一，信息供给不对称，缺乏对培训供给资源的有效整合。目前，各类职业技能培训分散在人社、教育、农牧、科技、工会、妇联和职业培训学校等部门，各部门间基本处于条块分割状态，相互之间缺乏必要的沟通、协调和衔接，培训资源处于分散化、碎片化状态，不可避免会造成专业设置盲目重复，导致培训资源过度或不足。

第二，政府、培训机构与企业间未形成良好的合作关系。政府出面统筹协调校企合作、联合办学、制定人才规划的作用缺位，由于校企合作、工学结合、顶岗实习等的政策法规制度供给不足，使得校企合作缺乏政策支持。双方的合作多处于短期、不规范、靠人脉来维系的低层次合作，很难实现双方在专业设置、课程开发、实训基地建设、技术研发等深层次方面的合作，从而降低培训资源的供给效率。

（五）职业技能培训供给资金管理不规范，监管不到位

为配合供给侧结构性人才需求改革，规范培训资金管理，提高资金使用效益，各地方政府纷纷出台了各自的监督管理办法。但在执行中，由于人力、财力不足等客观原因，培训供给资金的管理存在诸多问题。

第一，培训券管理发放有失规范。一些培训对象的留存电话为社区或单位而非本人，电话回访中出现一些已享受补贴却未领取过培训券的现象，社区统一打印培训券导致同批持券人员集体培训不规范甚至违规。

第二，补贴方式不尽合理。为进一步完善本地区职业培训政府补贴机制，调动企业、培训机构和培训对象参与培训的积极性，地方政府专门出台了培训补贴资金核拨要求，培训资金实行直补个人、直补企业和直补培训机构相结合的方式。然而，部分地区资金补贴却主要以企业和培训机构补贴为主，包括一些初级技能鉴定补贴应该补给培训对象的却补给了培训机构，存在极大的不合理性。

第三，职业培训补贴资金使用管理不规范。资金专户结余较大，有些培训经办机构也存在不同程度的结余，违反中央关于《加大对财政结余结转资金的统筹使用力度》规定，个别单位还出现挪用资金用于补充人员及工作办公经费和人员的工资、差旅费等现象。在监管方面，各级人社部门内部的不定期检查和监督没有形成常态，财政、审计部门未做到一年一审，也未开展第三方资金使用绩效评估，在监管缺乏的条件下不仅会降低培训资金使用的效益，也会加剧资金违规使用的风险。

（六）职业技能培训资金供给分担机制不合理，一些地方“等靠要”思想严重

从供给侧结构性角度看，培训资源失衡是投入不足的重要原因。诚然，多渠道的经费供给机制是培训资金来源充足的根本，合理划分中央与地方各级政府的支出责任是其基本保证。但是，多元化、多渠道的技能培训投入分担机制尚未形成。目前职业技能培训投入主要由财政主导，尤其是中西部欠发达和落后地区几乎由财政包办，而通过职业培训政策倾斜、税收优惠等具有市场化性质的提供方式不到位，降低了市场、社会资源的供给动力。同时，一些地方政府“等靠要”思想严重，政府职业培训资金投入几乎全部来自中央财政，地方财政少有配套。

四、政府职业技能培训的制度优化

（一）合理分配不同层次的培训资源，提高与培训对象需求的精准对标

要优化职业技能培训资源配置，实现培训资源的供需动态平衡，就必须精准对标培训对象的需求，做到资源在不同培训层次间的合理分配。

第一，加强对个人的直补。针对五类人员的补贴要高度精准，通过扶贫移民部门建档立卡、学校学生信息系统定位、城市就业服务站等相关单位搜寻、城镇登记扫描到五类人员，在充分了解其就业及培训意愿的前提下，合理安排培训并适当提高补贴标准。针对高技能人才补贴，要建立政府资助计划，加大取得高级工（三级）以上职业资格证书的个人直接补贴力度。

第二，优化企业的培训补贴。严格把关企业岗前及技能提升培训，明确专人负责岗前培训的组织管理工作，可采取现场抽查、远程视频等方式，对培训情况进行监督检查，防止企业走过场和弄虚作假骗取培训补贴。加强对企业的直补力度，鼓励企业创新多种方式开展高技能人才培训。

第三，严格限制对培训机构的补贴。对培训机构的补贴要严格限制在政府协议项目、定向培训项目、培训券试点项目，要严格按照所签订的协议要求，实行优质优价，只有高质量完成培训任务方可获得补贴。对于培训券试点项目，应重点面向战略性新兴产业、现代服务业和传统优势产业中合法经营的企业进行发放。

（二）打破职业技能培训供给的政府垄断，增强多元化主体办学的供给动力

要打破职业技能培训政府办学垄断，就必须严格按培训机构认定准入原则，采取以民办职业培训机构为主体的市场化供给方式，逐步形成以政府补贴为引导、市场投入为主体、社会广泛参与的多元化办学机制。为增强多元办学主体的供给动力，政府可通过税收优惠、信贷支持、简化审批程度等形式鼓励包括非营利性在内的社会资本投资兴办职业技能培训，在实训基地设施、土地使用、水电配套等方面依法享受公办机构同等政策。在此基础上，建议有条件的地方不断实现公办培训机构逐步退出，采取市场提供、政府购买培训成果的形式鼓励民办职业培训机构扩大办学规模，提升办学水准。

（三）完善培训内容设计，提高培训供给质量

习近平总书记在党的十九大报告中，明确把提高供给体系质量作为供给侧改革的主攻方向。完善培训内容，提高培训供给质量，扩大有效供给，是提高职业技能培训供给结构对需求结构适应性的主要内容。

第一，把握供给侧改革的市场导向。随着供给侧改革下产业的转型升级，制造业快速升级，培训内容设计要突出创新型技术技能人才培养目标定位，提高专业设置的对口性，在电力装备、新材料、生物医药等十大领域重点突破。

第二，把握培训对象的现实需求。应着重推进五类人员集中就业的相关领域如装备制造、建筑业、物流等先进制造业和现代服务业的技能培训，使供给侧改革产生的富余及失业人员接受和掌握新技术适应新要求；积极推进护工、养老护理、家政服务等生活服务业领域的技能培训，提高培训人员的服务技能。

第三，构建包括培训目标、师资水平、专业设置、课程内容、教学实践、校企合作、就业实现程度、资格获取情况等项目评价监督体系，有效提高培训供给质量。

（四）高度整合培训资源，提高供给效率

培训资源管理高度整合。针对职业技能培训多头投入、多部门管理导致的资金使用分散、整合效应偏低的问题，建议由人社部门牵头，统一归口或报备人社部门，由人社部门统一报送财政部门，对职业技能培训资金进行有效统筹整合。

深化职业院校校企合作。依托骨干院校，从企业一线选拔优秀技能人才，以校企合作制方式开展非全日制技师培养工作，实现校企之间的资源共享、优势互补，大力开展“订单培养”“联合共建”等培养模式，实现培训与企业用工间的无缝对接。

建立职业培训机构立体通道。逐步打通技工学校、高级技工学校、技师学院、应用型大学的学历发展通道，并依托职业院校打造一批职业培训骨干基地和职业训练基地。

（五）建立健全职业技能培训资金的绩效评价与监管机制

开展培训资金使用的绩效评价。针对培训经费不足、效果不佳、资金使用效率偏低等一系列问题，建议由财政部门组成绩效评价组对职业技能培训资金的使用进行绩效评价，有条件的地方逐步开展第三方绩效评价。评价内容主要涉及培训机构的办学条件、办学水平、依法办学和诚信体系建设等情况，并将学员取得各种职业技能资格证书的比例、等级、合格率、培训后就业（创业）率以及学员满意度纳入考核指标，在此基础上建立以绩效为导向的补贴机制，按绩效评价结果调整对培训机构的补贴。

加强补贴资金使用过程管理。按专款专用、不改变培训资金用途的原则要求，财政部门、人社部门要加强补贴资金管理使用的监督检查，及时发现和纠正问题，配合审计、监察部门做好监督检查工作，重点监察改变资金用途、培训券发放、使用和管理违规、利用虚假材料信息骗取补贴等行为。