退耕还林生态补偿机制的激励有效性——基于异质性农户视角

彭 亮

（江西省宜春市袁州区林业局，江西宜春 336000）

实际上在高速城镇化的过程中，大量的乡村人口开始从事非农业活动，兼业化和农户分化的趋势日益明显。传统激励政策没有充分认识这一现状，因此在落实执行过程中就不免出现局部失灵的现象。这不仅给退耕还林工程的实施造成了严重的阻碍，而且也不利于农户收入的提高。由此可见，分析异质性农户在退耕还林中的个性化需求，并提出行之有效的激励手段就显得至关重要。

1 当前退耕还林激励机制的不足

1.1 一刀切现象严重 退耕还林牵扯到两个问题，一方面是退耕对农户经济收入造成的打击，另一方面是林地管护缺乏热情。为了缓解这一尴尬问题，目前退耕还林政策主要依靠财政补助来推进。这种做虽然起到了立竿见影的效果，但是由于政策制定没有认识到农户的异质性，也导致该激励机制存在“一刀切”的现象[1]。比如对于纯农户而言，耕地收入是安身立命的基础且这部分收入也十分微薄，地方财政可以通过适当的经济性补助则能实现退耕还林的目的。但对部分兼业农户来说，他们可能利用耕地资源从事非农业活动。那么对他们而言，退耕还林的机会成本将显著上升。若补贴力度不足，则很难令他们自愿退耕。总之，当前激励机制没有认识到异质性农户的个性化需求，导致在落实过程中作用有限。

1.2 政策负担较明显 根据中央财政部门提供的数据显示，自退耕还林工程立项以来共计投入超过2 700亿元。而在地方落实的过程中，不仅需要宣讲规划、检查验收，而且还涉及到基建完善、工程管理等内容。通常而言，退耕还林工程以量化任务的形式对县市一级政府进行硬性的要求。这就导致退耕还林的执行成本远大于中央财政的补助，给地方的财政造成了极大的负担。不仅如此，进入新世纪后农村适龄人口大量外流，弃耕农户的占比正在逐年升高。而对于这部分农户来说，即使不进行政策的补偿也将不会出现复耕的现象。显然地方财政的部分投入做了无用功，并没有对退耕还林起到积极的促进作用。最后值得一提的是，补助政策的存在部分农户易出现败德行为，在获得补助后又进行复耕。这些行为都直接增加了政策的落实成本，给财政带来了巨大的负担。

2 基于异质性农户的退耕还林激烈措施

2.1 完善补偿机制 由于农户存在异质性特征，传统补助机制就容易出现过度激励或者效果欠佳的现象[2]。因此，笔者认为应充分尊重农户的个性化差异，尽快完善补偿机制。比如，有关部门可以制定出不同的补助方案，对于退耕造林的年限、环保效益进行分层，从而科学合理地推动政策落实。这样一来，既能确保农户享受到政策实惠，又不至于影响到整体的经济收入。此外，针对目前大量出现的弃耕农和兼业农户，政策激励则可以适当减少退耕的补助，而将重心放在造林方面。一般来说，造林主要分为经济林和生态林两种。生态林在碳汇效应方面的效果较为突出，但经济收益微乎其微。相反，经济林在作物成熟后能获得可观的收入，但生态效益又大打折扣。地方政府可以针对不同的退耕还林方案制定激励手段，从而避免以往激励无效的情况。

2.2 提高补贴标准 在退耕还林的积极性上，机会成本发挥着至关重要的作用。即农户所获得的财政补助必须远大于耕地收入，才能使他们自愿地参与到退耕还林工程中。因此，最直接有效的手段就是提高补贴的标准，加大中央财政的投入力度。这需要有关部门对农户的农业收入进行大量的统计，并从中总结出具有代表性的合理区间值，为补偿机制的建立提供可靠的依据。但由于毁林复耕风险的存在，所以在执行过程中也要完善相应的监督体系。如地方政府部门应定期检查林地的管护状况，对复耕行为进行严厉的惩罚。

2.3 发展非农经济 前文也曾提到，对于兼业农户和弃耕农而言，耕地收入在家庭总收入中所占比重较低。因此，即便没有政策的激励农民也将较少或者绝不从事农业活动，这就使得退耕补助成本极得到大的下降。基于这一情况，地方还应大力发展二、三产业，给农户提供更多的非农业岗位。当非农业收入远大于农业收入时，则可以增加弃耕农的数量。如此一来，不仅使农村人口的实际收入不断上涨，而且也给退耕还林的落实带来了极大的便利。此外，地方还可以将退耕还林政策与生态产业进行对接，不断强化农户环保意识，也能起到事半功倍的效果。

3 结语

以往退耕还林激励机制存在一刀切的问题，实际落实效果不尽如人意。因此，有关部门应从农户的异质性入手，针对不同的需求进行补贴制度的完善。在推动生态工程落实的前提下，为农户经济收入的增加提供保障。