大国治理的政治智慧——新时代协商民主推进国家治理功能新境界

包心鉴

(济南大学 政法学院，山东 济南 250022)

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央领导全国各族人民创造性地把中国特色社会主义推进到新时代。新时代中国特色社会主义在如何治理国家上的一个重大政治智慧，就是在总结和吸纳民主协商政治传统的基础上，从推进国家治理现代化高度赋予协商民主以深刻的时代内涵和强大的政治功能，从而有效开辟了一条把民主的制度程序和参与实践有机融合起来的中国特色社会主义政治发展道路。十八大以来我国协商民主广泛多层制度化发展的新理论新实践有力表明，社会主义协商民主，既是对中华民族“天下为公、同舟共济、兼容并蓄、求同存异”优秀政治文化和中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”优良政治传统的创造性继承，又是适应中国特色社会主义新发展、探索“用制度体系保证人民当家作主”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第36页，第38页。政治发展新实践的伟大政治创造。党的十九大报告进一步指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第36页，第38页。正是在把协商民主纳入党领导人民共同治理国家、不断拓展协商民主推进国家治理功能的政治发展逻辑中，愈益彰显了大党治理大国的高超政治智慧。

一、协商民主是人类社会政治发展史上源远流长的政治传统

政治协商，是人类政治文明的重要成果，具有源远流长的政治传统。在传统政治文化中，不论东方还是西方，都产生过明确的政治协商理念，甚至出现过丰富的政治协商实践。

在东方，我国早在三皇五帝时期就出现了带有政治协商性质的原始民主。《诗经·大雅》中记载：“先民有言，询于刍蕘”。中国历史上不同时期都曾有过会盟行动，其中就包括不同政治实体相互之间协商合作的内容。《史记·廉颇蔺相如列传》中的“渑池会盟”，讲的就是秦赵两国进行的政治协商活动。在西方，古希腊的民主理论与实践，为近现代西方政治制度奠定了最初基础，并衍生出对各种类型民主概念、民主模式的试验和探索。那时，在选举竞争之外，协商合作是一种重要的民主形式。雅典城邦的民主政治制度，就出现过一定意义上的政治协商，比如“公民大会”，是古希腊城邦的最高权力机关，“五百人议事会”，是古希腊城邦民主政体的核心。古罗马元老院建立伊始，就作为咨询议会，实际上是一个协商性的审议团体，在罗马帝国政府中扮演着极其重要的角色。古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》和《雅典政制》、古罗马时代波里比乌斯的《通史》、西塞罗的《论共和国》等经典著作，对古代协商民主都有详细记载。古希腊、古罗马的民主思想通过众多古代学者的著作流传下来，经中世纪到文艺复兴再到近代，对西方政治理念和政治制度乃至东方近现代政治实践和政治理论产生了重大影响。

20世纪八十年代以来，西方学术界兴起协商民主的研究，这是对选举民主过于强调自由而忽视平等倾向的一种补充或纠正。1980年，西方学者约塞夫·毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从政治学意义上使用“协商民主”这一概念。此后，在罗尔斯、哈贝马斯、詹姆斯等著名政治哲学家推动下，协商民主被当作不同于选举民主的一种相对独立的民主形式，逐渐赢得越来越多人的认同，成为当代西方民主理论研究的一大热点问题。“在过去20-30年中，协商民主是西方政治思想最重要的成果之一，……即使从现实政治角度看，协商民主也是当代西方国家最重要的政治发展之一。”*[美]詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，北京：中央编译出版社，2006年版，总序第1页。一些西方学者甚至断言：“民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。”*[澳]约翰·德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，北京：中央编译出版社，2006年版，第1页。哈贝马斯则把协商民主分为国家制度内和公民社会内两个领域，即“双规模式的协商”，从而赋予协商民主更加宽泛的政治社会意义*哈马贝斯：《在事实与规范之间》，北京：三联书店，2003年版。。澳大利亚学者约翰·德雷泽克则认为协商民主可以发生在三个层面的不同领域，即国家制度、普通公民或政治鼓吹者发起的特设论坛以及公共领域*德雷泽克：《不同领域的协商民主》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)，2005年第3期。。西方学者对协商民主的政治热衷和探讨兴趣，从一个层面反映了协商民主在当代政治发展中的必要性和合理性。

在中国共产党领导人民实现和推进民主政治实践中，也包含着丰富的协商民主政治传统。1927年大革命失败后，毛泽东领导党组织在农村建立革命根据地，开始了建立与国民党政权相抗衡的工农武装割据的局部政权尝试。抗日战争爆发后，我们党积极倡导建立抗日民族统一战线，力促与国民党的协商合作。抗日战争转入相持阶段后，国共两党较量不仅表现在抗日的态度上，而且表现在民主政权的建构上。毛泽东强调，我们反对国民党的一党专政，也不搞共产党的一党专政。在我们党领导的抗日根据地政权建设中，吸取土地革命时期政权建设中只有工农两大阶级的教训，努力探索包容各阶级、阶层的统一战线民主政权。1940年3月，毛泽东为中共中央起草的对党内指示《抗日根据地的政权问题》中，明确规定抗日民族统一战线政权在人员分配上的 “三三制”原则：“共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右中间派占三分之一。”在当时党中央所在地陕甘宁边区推行了“三三制”的民主政权建设实践，使陕甘宁边区政权成为与国民党一党专制政权形成鲜明对比的民主政权模范，吸引大批进步青年和民主人士汇聚于此。与此同时，在国统区，我们党在国民参政会等机构中，同各民主党派密切合作，加强协商沟通，组织和依靠抗日进步势力，积极争取中间势力，分化瓦解顽固势力，为推动全民族抗战发挥了重要作用。我们党在抗日民主政权建设中的协商民主实践和以协商民主为特征的新民主主义议事精神，可以说是今天发展社会主义协商民主的“源头活水”。

新民主主义革命即将在全国取得胜利前夕，经过认真组织和筹备，1949年9月在北京召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议。这次大会代行全国人民代表大会职权，主题是协商建国，标志着协商民主这种新型的社会主义民主形式在全国范围开展。这次大会讨论通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，这三个重要文献，为新中国的诞生奠定了理论和组织基础。这次大会选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会，并赋予其行使国家权力的职责。这次大会作出了关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年4个重要决议，对社会主义新中国的长治久安发挥了根本性保证作用。在此后几年内，国家的大政方针、重要法案，都经全国政协协商，然后由中央人民政府委员会或政务院通过并公布实施。特别是1954年正式制定的过渡时期总路线，即：“逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造”，从党的最高决策层反复酝酿，到在党内展开充分讨论，再到与党外人士充分协商，同时在全民中开展普遍学习宣传，最后形成党的决议并将其载入宪法，形成为国家意志，组织全体人员贯彻执行，体现了鲜明的协商民主精神。这一民主协商过程，主题鲜明、步骤清晰、环节完整、衔接紧密，不啻是新中国建立后我们党领导和开展社会主义协商民主的一次成功实践。

改革开放以来，中国共产党在传承我国历史上协商对话优良传统和推进政治协商成功经验的基础上，积极借鉴西方现代协商民主理论，将协商民主作为社会主义民主的一种重要形式引进我国政治生活领域，并在实践中不断扩大和推进，为中国特色社会主义协商民主制度的形成进行了有益的探索。

1987年党的十三大明确提出要建立社会协商对话制度。十三大报告将中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度并提为“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，同时提出“建立社会协商对话制度”的政治构想，强调要“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾”，要发扬“从群众中来，到群众中去”的优良传统，“及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”，建立国家、地方和基层协商对话制度。1991年3月，江泽民在全国“两会”中共党员负责人会议上的讲话中首次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”*《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，北京：中央文献出版社，2002年版，第374页。2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步明确界定： “人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要实现形式。”2007年11月国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书明确强调：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”这些重要论断，是对中国特色社会主义政治发展理论的创造性贡献。在中国共产党协商民主理念、方针指导下，我国社会各领域民主协商机制及实践不断丰富发展，效果和影响不断提升扩大，愈益成为中国特色社会主义政治发展不可忽视的制度形态和重要环节。

二、在坚持人民当家作主基点上赋予协商民主推进国家治理现代化的特殊涵义

尽管在人类政治发展史上协商民主具有源远流长的政治传统，在中国共产党领导民主政治建设史上也有过协商民主的成功实践，但是把协商民主转化为人民民主的制度化实践和推进国家治理现代化的制度化安排，则是在党的十八大以来中国特色社会主义新发展的理论与实践中。而实现协商民主制度化提升的根本基点则是坚持人民当家作主的政治制度。古代东方协商民主传统，固然有许多可传承之处，但那种协商民主有一个根本性缺陷，就是参与协商的主体不可能是普通民众，各种类型的政治协商不过是统治阶级的政治权术和政治谋略罢了。现代西方协商民主理论，固然有许多可借鉴之处，但是各种协商民主主张，都只是囿于公共政策讨论和制定的领域，很难涉及国家治理的制度层面。与古代协商民主传统及西方协商民主理论不同，在中国共产党领导人民开辟中国特色社会主义新境界、推进中国特色社会主义进入新时代伟大实践中逐步形成的社会主义协商民主，其主体是人民群众，其基点是人民当家作主，其功能是参与国家治理。新时代我国协商民主的本质特征和创新之处在于，它是党领导人民共同治理国家的一种独特的政治形式，是把人民当家作主“具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。的一种有效的制度安排，是“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第22页，第36页。的一种内涵丰富、特色鲜明的政治创造。

在习近平新时代中国特色社会主义思想中，蕴含着丰富的社会主义协商民主理论，着重从三个维度深刻揭示了协商民主在推进国家治理现代化中的特殊涵义。

第一，社会主义协商民主，是中国特色社会主义民主政治的特有形式，是中国共产党领导人民有效治理国家和社会的重要路径，是实现党的领导的重要方式。

中国特色社会主义制度是以人民当家作主为本质特征和价值取向的先进制度。中国共产党人领导人民发展人民民主，不断拓展中国特色社会主义政治发展道路，根本目的就是保证和支持人民当家作主。保证和支持人民当家作主，落实到国家政治生活和社会生活的各个层面和全部过程，其中最重要也是最根本的，就是保证人民依法参与国家和社会治理，名副其实地行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。要达到这一目的，就需要健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，使各项政治制度“体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第22页，第36页。以选举民主为核心内容和根本形式的人民代表大会制度和以协商民主为核心内容和根本形式的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是保证和实现人民当家作主的两种基本的制度安排，是党领导人民共同治理国家和社会的两种有效的制度选择。习近平深刻指出：“人民是否享有民主的权利，要看人民是否在选举中有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权力；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。

从推进国家治理现代化的角度，选举民主和协商民主具有相互支撑、相得益彰、不可相互取代的重大意义。选举民主是人类政治文明的重要成果，是现代国家治理的重要形式，从一定意义上说，没有选举民主，人民没有选择权和决定权，当然也就无民主可言，人民当家作主和参与国家治理也就成了一句空话。同时我们又必须清醒地看到，选举民主对于国家治理并不是唯一的完美无缺的选择，甚至存在着某些自身难以弥补的缺陷。这是由于，选举民主是一个“二者择一”的过程，要么赞成、要么反对，要么通过、要么否决，容不得中性选择和中性结果。从一定意义上说，选举民主是一个“你上我下”的对决过程，失利者一方尽管是少数，但因其民主诉求得不到实现而有可能引起不满乃至对抗，而获胜的多数也很容易滋生“胜者为王”的心态，极端情况下甚至会导致“多数人暴政”。这样一种短缺，正是协商民主的优长。协商民主以尊重多数、照顾少数和求同存异为原则，不仅注重民主的结果而且注重民主的过程，既强调决策前也注重执行中各种利益的博弈和融合，可以最大限度地凝聚社会各界和广大民众的智慧，形成最大公约数。习近平深刻指出：“在我们这个人口众多、幅员辽阔的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主和集中的统一；人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。从动员和组织人民群众广泛性经常性参与国家治理来说，协商民主尤其具有特殊的功能和意义。

第二，社会主义协商民主，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现，是党治国理政智慧与能力的重要源泉。

中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。推进国家治理现代化，发展社会主义现代化，实现中华民族的伟大复兴，关键在党，关键在提升党的执政能力和治理水平。党的执政能力和治理水平从哪里来？归根到底来自于人民的支持和拥护，来自于人民的智慧和力量。习近平深刻指出：“中国共产党来自人民、服务人民，这就决定了中国共产党领导人民建立的中华人民共和国必须紧紧依靠人民治国理政、管理社会。中国共产党在自己的工作中实行群众路线，坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把自己的正确主张变为群众的自觉行动。中华人民共和国宪法规定，国家的一切权力属于人民，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。无论是中国共产党执政，还是国家机关施政，都必须坚持贯彻群众路线，紧紧依靠人民。”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。这一重要论述，从推进国家治理现代化的内在逻辑出发，深刻揭示了党的群众路线的真谛，进而赋予社会主义协商民主以更深刻的国家治理意义。新时代推进国家治理现代化的过程，从根本意义上说也就是贯彻执行党的群众路线的过程；从群众中来、到群众中去，一切为了群众、一切依靠群众，这样一种群众路线的实践过程，本身就是民主协商、凝聚共识的过程。在中国共产党统一领导下，通过多种形式的民主协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服不同党派和利益集团为了自己的利益而相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序和渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自身的利益而固执己见甚至排除异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误、错误的机制，有效克服决策中情况不明和自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与国家和社会各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无话语权更难以实际参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识度不高因而难以落实的弊端。总之，中国共产党的群众路线与社会主义协商民主，无论是在本质内涵上还是在具体过程中都是有机地契合在一起的，协商民主使党的群众路线实施过程更加丰富多彩、更加切实有效，这是社会主义协商民主的独特优势，也是强大生命力所在。

第三，社会主义协商民主，是调动一切积极因素、凝聚各方资源共同治理国家和社会的有效制度安排，具有广泛的社会基础和充沛的政治潜能。

人民是真正的英雄，是创造历史的主人，是现代国家治理的主体。马克思主义唯物史观的这一基本原理，是我国社会主义协商民主深蕴国家治理涵义的最有力逻辑证明。国家运行的政治逻辑决定，“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。历史经验反复证明，国家的强盛不仅在于国家机构自身的力量，而且在于社会力量的广泛参与和坚实支持。只有不断增强社会成员对国家发展目标和运行机制的认同，同时顺应社会发展趋势和人民大众诉求适时调整国家发展战略及其具体方针政策，才能调动一切积极因素，整合一切社会资源，凝聚成推进国家治理现代化的巨大正能量。

在优化治国理政、推进新时代中国特色社会主义新发展的伟大实践中，习近平对人民群众的主体力量和伟大精神给予了高度重视、进行了深刻凝练，精辟指出：“人民是历史的创造者，人民是真正的英雄。波澜壮阔的中华民族发展史是中国人民书写的！博大精深的中华文明是中国人民创造的！历久弥新的中华民族精神是中国人民培育的！中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃是中国人民奋斗出来的！”习近平对中国人民的伟大民族精神进行了高屋建瓴、鞭辟入里的总结与提炼，这就是：伟大创造精神、伟大奋斗精神、伟大团结精神、伟大梦想精神。习近平满怀信心地指出：“有这样伟大的人民，有这样伟大的民族，有这样伟大民族精神，是我们的骄傲，是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的底气，也是我们风雨无阻、高歌行进的根本力量！”*习近平：《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，《人民日报》，2018年3月21日。这一重要讲话，彰显着唯物史观的巨大真理力量，为我们充分认识人民群众在国家和社会治理中的政治智慧和政治作用，更加自觉地发展和完善社会主义协商民主，进一步指明了方向。

社会主义协商民主动员和凝聚人民群众力量参与国家和社会治理，突出体现在“有事好商量，众人的事情由众人商量”这一“人民民主的真谛”上*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第37-38页。。协商即商量。发展社会主义民主，保证人民当家作主权利，使人民群众能够经常广泛并真实地参与对国家和社会事务的治理，一个最有效最便捷的方法就是同人民多商量。涉及国家整体治理的事情，涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及国家局部治理的事情，涉及某个地域人民群众利益的事情，要在这个局部和地域的群众中广泛商量；涉及某些具体国家事务治理的事情，涉及一部分群众利益和特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层社会治理的事情，涉及基层群众利益的事情，要在相应基层范围群众中广泛商量。总之，“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》。

三、适应新时代人民对美好政治生活的需要，进一步开辟协商民主政治参与功能新境界

中国特色社会主义进入新时代，对中国民主政治建设提出了新要求。作为中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，作为实现党对一切工作领导的重要方式，作为党领导人民共同治理国家和社会的制度化渠道，社会主义协商民主必将在新时代新征程中更加充分地彰显推进国家治理现代化的特殊功能。而在新时代进一步开辟协商民主国家治理功能新境界，根本依据和价值指向首当其冲地是我国社会主要矛盾的新变化。

党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年版，第11页，第36页。这是一个全新的战略判断，是中国特色社会主义进入新时代所要着力解决的主要问题。人民日益增长的美好生活需要是全方位的、多层次的，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，期待从社会全面发展中获得更多的幸福感、权利感、安全感。坚持以人民为中心，不断满足人民日益增长的美好生活需要，是新时代中国特色社会主义的根本出发点和落脚点。新时代新发展，必须着力解决好不平衡的发展和不充分的发展的突出问题。所谓不平衡的发展，主要表现为经济发展结构不平衡、地域发展不平衡、城乡发展不平衡、贫富发展不平衡等等；所谓不充分的发展，主要表现为制度优势还未得到充分发挥、社会活力还未得到充分释放、国家治理和社会治理现代化功能还未得到充分整合、公平正义和社会安全保障体系还未得到充分巩固等等。由不平衡到平衡、由不充分到充分，是在新时代优化治国理政、推进改革发展所要着力完成的主要任务。

在新时代，人民日益增长的民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要，归结到一点就是对美好政治生活的需要。人天生是政治的动物。人民美好政治生活需要的不断增长，既是社会变革和社会发展一般规律的时代呈现，更是中国特色社会主义民主政治发展的本质体现。马克思主义经典作家一再强调，无产阶级政党必须善于从政治的高度看待问题、解决矛盾，把握人民对社会发展的需求。恩格斯指出，马克思十分注重政治在社会变革中所起的“特殊作用”，“如果政治权力在经济上是无能为力的，那么我们何必要为无产阶级的政治专政而斗争呢？”*《马克思恩格斯文集》(第10卷)，北京：人民出版社，2009年版，第601页。列宁强调：“一个阶级如果不从政治上正确地看问题，就不能维持它的统治，因而也就不能完成它的生产任务。”*《列宁专题文集(论辩证唯物主义和历史唯物主义)》，北京：人民出版社，2009年版，第302-303页。中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是中国共产党领导人民当家作主的必然选择，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。发展新时代中国特色社会主义，就是要立足于不断满足人民日益增长的美好政治生活需要，通过民主政治建设的不断推进，更加“体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年版，第11页，第36页。

新时代人民日益增长的美好政治生活需要，突出体现在人民政治参与意识的不断增强，希望有更多机会参与对国家和社会生活的治理。

“民主”的原意是“人民的权力”或“人民进行统治”。在世界政治发展历史长河中，不同阶级的思想家和政治家，对民主作出不同的解释和定位。处于不同社会地位的政治群体和社会成员，对民主也持有不同的理解和认知。马克思主义经典作家运用唯物史观拨开笼罩在民主之上的种种迷雾，深刻揭示了民主的实质和本质，即人民在国家制度和国家治理中的位置。马克思指出：民主发展的基本逻辑关系是——“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”*《马克思恩格斯全集》(第1卷)，北京：人民出版社，1972年版，第281页。列宁进一步揭示：“民主是国家形式，是国家形态的一种。”“民主意味着在形式上承认公平一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”*《列宁选集》(第3卷)，北京：人民出版社，2012年版，第201页。从作为国体的国家形态，到作为政体的国家形式，确认公民平等的政治地位和参与权利，这就是民主。从这个本质意义上可以说，民主就是参与国家治理。

现代民主理论及实践开辟了两种人民参与国家治理的基本形式：一是竞争式民主亦即选举民主；二是参与式民主亦即协商民主。人民通过公平竞争和依法选举，将管理国家的权利委托给少数公职人员行使，从而实现由“权利”向“权力”转移、“权力”代行“权利”职责，这是维系国家运行、推进国家治理的一种必要选择。对于社会主义国家治理来说，选举民主依然是十分重要的，是一种最基本的国家治理方式。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民是国家和社会治理的主体，但是不可能做到人人都去专司国家治理事务，而只能实行权力委托式治理。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是代表人民行使国家权力、参与国家治理的权力机关和政治载体；选民是否具有平等的选举权和被选举权，候选人是否具有公平的民主竞争权利和竞争机会，直接关系到能否选择好真正代表人民利益和意愿的国家政治架构和权力委托人。同时我们也必须清醒地看到，竞争式民主亦即选举民主不是万能的，“票决”更不可能完全解决国家治理中大量的直接涉及人民群众切身利益的问题。对于绝大多数公民来说，假如只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后即进入“休眠”状态，人民代表只有在集中开会时行使表决权、会议结束后即处于被闲置状态，这样的民主显然是形式主义的，解决不了国家治理中大量的日常性事务。因此，社会主义民主不仅需要完整的选举制度程序，而且需要广泛的民主参与实践。人民群众通过各种制度化的协商平台，广泛地持续地参与民主决策、民主管理、民主监督，这样，才能既促进选举民主更好地代表民声、表达民意，又能使人民群众对国家治理中的重大问题和涉及自身利益的实际问题有直接表达意见与愿望的机会，同时还能有效地防止和克服由于民主参与渠道不畅而导致的某些非制度化参与现象和过激化参与作为。这就是参与式民主亦即协商民主所承负的不可或缺的国家治理功能。

协商民主本身就是政治参与，民主协商的过程就是吸引社会各界和广大群众广泛参与国家治理的过程。通过经常性、制度化的政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会基层协商，尤其充分发挥政党协商的导向、示范和推进作用，建构起社会各界和人民群众知情明政机制和参政议政平台，使人民群众有机会经常性地参与到国家和社会治理的具体实践中来。协商民主在给人们提供广阔参与空间和机会的同时，也内在地要求人们提升参政议政水平，把实现自身利益和维护国家利益有机地统一起来，从而形成一种多元主体共同参与的良性互动过程，使各种政治资源和社会资源都能有效地整合到推进国家治理现代化上来。正是从这样一种政治运行逻辑来说，协商民主蕴含着丰富的广泛性、常态化的大众参与国家治理的政治功能。

四、适应新时代提升国家治理能力现代化水平的需要，进一步开辟协商民主决策修补功能新境界

现代国家治理就是决策的科学制定和正确实施。国家治理决策体现为具体的政策和策略。毛泽东曾说过，政策和策略是党的生命。同样我们可以说，政策和策略是国家的生命。能否制定并实施正确的政策和策略，直接关系着国家机构能否代表人民和服务人民，直接关系着能否实现国家繁荣昌盛和人民幸福安康。党的十八届三中全会确定的推进国家治理现代化的“全面深化改革总目标”，包括“治理体系”和“治理能力”两个方面。治理体系主要是指制度架构和体制机制，治理能力则主要是指决策能力和执行能力。习近平一再强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。同时，还要看到，国家治理体系和治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差异，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差异。正是考虑到这一点，我们才把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起提。”*《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年版，第27—28页。这一重要论述，突出强调了治理能力对于推进国家治理现代化的特殊意义。

在我国现行国家治理实践中，进一步改革体制和制度、完善国家治理体系是十分重要的，但在某些领域、某些层面，进一步提升国家治理能力尤其是重大决策能力，尤为迫切和重要。能否适应新时代新征程新发展的需要，紧紧围绕改革发展稳定的重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题，科学制定和适时调整重大决策和相关政策、措施，直接关系到能否实现国家长治久安和人民幸福安康。任何一项决策制定的偏颇或决策实施过程中的疏漏，都有可能带来社会不安定甚至造成对人民生命财产的损害，这是为许多事实所证明了的教训。习近平总书记在十九大报告中明确提出“全面增强执政本领”，强调“领导13亿多人的社会主义大国，我们党既要政治过硬，也要本领高强。”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第68页。这一要求意义重大而深远。担负着国家治理重任和人民幸福期待的决策制定者和执行者，尤其应当清醒意识到自己的政治责任和政治担当，深入探索国家治理规律，努力提升国家治理能力，以科学的决策能力和坚定的执行能力释放国家治理体系的政治功能和社会效能。

决策权力和决策能力相辅相成，但又不完全是一回事情，拥有决策权力不可能自然而然地产生科学决策能力，更不意味着决策权力越大决策能力就越强。对于任何一级决策集体和任何一个决策者而言，决策能力都不是决策权力所自然生发的，更不是一蹴而就、一劳永逸的。尤其在中国特色社会主义进入新时代，在当前全面建成小康社会的决胜期和全面深化改革的攻坚期，我们面对着许多前所未有的新情况新问题，需要着力化解许多前所未有的新矛盾新风险，这就要求各级决策者和执行者更深入地把握社会发展规律，更谙熟地掌握治国理政本领。习近平总书记在新进中央委员会委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻党的十九大精神研讨班上的重要讲话中深刻指出：“当前，我国正处于一个大有可为的历史机遇期，发展形势总的是好的，但前进道路上不可能一帆风顺，越是取得成绩的时候，越是要有如履薄冰的谨慎，越是要有居安思危的忧患，绝不能犯战略性、颠覆性错误。面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为安的战略主动战。我们要继续进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，准备战胜一切艰难险阻，朝着我们党确立的伟大目标奋勇前进。”*习近平：《在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上的重要讲话》，《人民日报》，2018年1月6日。这一科学判断和精辟分析，为在新时代进一步提升领导水平和国家治理能力，指明了正确方向、提供了根本遵循。

科学的决策能力和正确的执行能力从哪里来？只能来自于虚心学习，向人民群众学习、向社会实践学习，广听民意、广集民智、广开言路、广谋良策。社会主义协商民主，正是在提升决策能力、促进科学决策方面彰显了不可或缺的国家治理功能。社会主义协商民主的一个鲜明特点是在决策形成之前和决策实施过程之中开展广泛协商，把民主协商贯穿于、渗透于决策制定和决策实施的全过程，努力形成有利于减少决策失误、弥补决策疏漏的民主共识。任何重大决策都是一种不断完善的过程，都不可能天然完美无缺，因此从一定意义上说，民主协商的过程，也就是决策修补的过程。这是社会主义协商民主在决策问题上的突出优势和特有功能，这一优势和功能显然是选举民主所不可能具备的。选举民主往往侧重于结果的评判，根据决策实施效果，通过投票的方式决定对有关决策者的信任度。显然，如果某项决策含有纰漏并已经在执行过程中产生了负面效应，那么即使选举民主程序再周密，也挽救不了决策过失带来的损失。

五、适应新时代打造共建共治共享社会治理新格局的需要，进一步开辟协商民主多元共治功能新境界

传统治理与现代治理的本质区别在于是“统治”还是“共治”、是“一元”还是“多元”。中国特色社会主义进入新时代，我国社会治理进入“多元共治”新阶段，这是推进国家治理现代化的深层动因和重要基础。党的十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，强调“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第49页。在当前全面建成小康社会的决胜时期和全面深化改革的攻坚阶段，社会成员政治价值诉求和政治参与行为愈益呈现多元化态势，对国家发展和社会事务，人们会作出多样性的价值评判，也希望更广泛更深入地参与对国家和社会事务的治理，以期更充分地表达自己的民主企望和民主权利。这样一种多元政治价值诉求和政治参与行为，是发展社会主义民主政治的宝贵政治资源，是推进国家治理现代化不可忽缺的民心基础和民意参照。党的十八大以来，社会主义协商民主所以被提到更加凸显的位置并赋予新的时代内涵，其深层社会动因正在于此。在各类民主协商平台上，各种意见、建议、愿望、诉求得以充分合理表达，政治权力和行政权力趋于“软化”，权力的运作需要经过充分协商、多元共议的过程才能具有合法性和有效性。这样一种民主协商过程，无疑一方面可以使民愿民意顺利进入决策层，最大限度地发挥在国家和社会治理中的基础性作用；一方面可以有力促进党政机构顺应民意改进工作，最大限度地减少决策制定中的失误和决策执行中的疏漏，不断提升国家和社会治理能力现代化水平。这样一种民主协商、多元共治过程，其真谛就是习近平所深刻揭示的：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。

多元共治的基本前提和必要条件，一是平等，二是包容。这也是社会主义协商民主的鲜明特质。平等是民主的精髓，民主即意味着人人享有平等的地位和平等的权利，在国家治理、社会事务、法律地位面前人人平等。没有平等的地位和平等的权利，人民民主无从谈起，国家治理无所依托。在全面建成小康社会决胜期，社会成员多元化政治价值诉求突出表现为平等性政治价值期待——人们不仅期待结果平等，希望从国家现代化和社会民主进程中享有更多更加平等的民主权益，不断增强民主获得感和安全感；而且期待过程平等，希望有更多平等的机会参与公共治理，充分表达自己的民意诉求。社会主义协商民主的一个本质特征就是平等对话、平等商量。参与协商各方以平等的身份、平等的姿态就共同性话题进行平等协商、寻求共识。在协商民主平台上，没有我说你听、我拍板你照办现象，更没有高低尊卑之分。执政党、参政党、国家权力机构、政府组织、社会团体、社会各界人士以及普通民众在共同协商平台上进行平等交流和坦诚对话，无疑可以极大地增进政治发展共识，激发人民的参与积极性和创造活力，最大程度地确保人们平等期待的表达和平等权利的实现，从而形成推进国家治理和社会治理的强大合力。

社会主义民主是绝大多数人的民主。在人民当家作主这一共同政治价值目标下，最广泛地凝聚一切政治团体和社会力量，形成最广泛的爱国统一战线，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，是中国式民主的内在优势和本质体现，是推进国家治理现代化的重要基础。实现和巩固这样一种生动活泼的政治局面，就要正确处理一致性和多样性的关系，充分释放社会主义民主的包容性功能。社会主义协商民主从其实现路径和表现形态来说就是包容性民主。我国协商民主的主体涵盖各党派、各团体、各民族、各阶层、各界别和各方面人士，通过广泛多层制度化的民主协商，围绕治国理政、国计民生重大问题以及人民群众关注的热点难点问题进行广泛充分商量，有事多商量，遇事多商量，做事多商量，众人的事情由众人商量，最大限度地兼容各方面利益，最大限度地包容各方面诉求，最大限度地汇融各方面建议，无疑可以形成为各方面均可接受与采纳的公共政策和公共措施，找到符合全社会意愿和要求的最大公约数，共同推进政治民主、社会和谐和国家繁荣。

六、适应新时代对公共权力监督全覆盖的需要，进一步开辟协商民主民主监督功能新境界

加强对公共权力的监督与制约，防止权力被滥用而产生权力腐败，既是现代国家治理题中应有之义，又是推进国家治理现代化最要害的环节。权力腐败，是自有国家以来就一直存在的现象，古今中外，概莫能外。国家是凌驾于社会之上的公共权力，任何公共权力都有脱离社会的可能，都时刻面临被腐蚀的危险。如果权力失去制约和监督，就必然导致以权谋私、恃权腐败。权力腐败，是寄生在国家机构上的最大毒瘤，腐败不除，国家治理现代化无从谈起。

反对和根治权力腐败的利器是民主监督。当年黄炎培访问延安向毛泽东提出如何防止“政怠宦成”、“人亡政息”现象重演，跳出 “其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期率”问题时，毛泽东明确回答，我们已经找到了新路，我们能够跳出这种周期率。这条新路，就是民主监督。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息*黄炎培：《八十年来》，北京：文史资料出版社，1982年版，第148-149页。。对于社会主义国家治理来说，民主监督的实质是政治监督，核心是权力监督。有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究，这是公共权力的本质特征和运行原则。民主监督是否有用、有效，关键取决于我们的政治制度和政治架构是否有利于将权力置于人民监督之下，取决于人民是否拥有真正的民主监督权利。人民对公共权力的监督，不仅表现在选举权上，即在民主选举时通过对候选人的投票表达自己的信任度和监督权；而且更重要的是在日常政治生活中，即拥有广泛而经常的知情权、参与权，通过参与民主决策和民主管理充分表达自己的监督权利。这就是选举民主和协商民主在民主监督权上的各自功能及其实现。对于人民依法有序监督国家权力来说，选举民主是重要的、有效的，然而能否确保国家权力按照人民的意志、符合人民的利益健康运行，关键还在于人民是否拥有经常广泛的政治参与机会，能否在政治参与中充分表达自己的民主监督意愿、行使自己的民主监督权利。

加强社会主义监督体系建设，构建以把权力关进制度的笼子、让权力在阳光下运行为目的多元监管体系，是党的十八大以来全面从严治党的突出内容，是推进国家治理现代化的关键环节。习近平深刻指出：“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”*习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，北京：人民出版社，2016年版，第24页。党的十九大报告进一步强调：要“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”*习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第68页。社会主义协商民主，则在更广泛的社会层面开辟了人民持续参与国家治理从而有效监督国家权力的民主监督伟大实践。

社会主义协商民主具有民主参与的过程性，通过全过程的民主协商，确保重大决策不发生偏漏，更好地顺乎民意、合乎实际。人民是协商民主的主体，社会主义协商民主的基础在人民，重点也在人民。所谓民主协商，说到底就是要全过程地听取民意，协商于决策之前和决策之中，根据人民群众的意见和建议来决定和适时调整党和国家的决策和工作，包括及时修正某些决策及其实施过程中的不完善、不准确之处，从制度上保障协商成果进入决策、落到实处，使各级党政机关的工作更好地顺乎民意、为民谋利。显然，这样一种民主参与的过程，也就是一种权力监督的过程。

社会主义协商民主具有民主参与的直接性，通过面对面的民主协商，使党和国家机关工作人员直接倾听人民群众的批评意见。在国家政治生活和广泛社会生活的各个层面大力发展协商民主，就经济社会发展的重大问题和涉及人民群众利益的实际问题及时地经常地开展民主协商，让公民与官员之间开展面对面的对话和讨论，无疑这既是对民意民智的最好反映，又是对政治权力的最好监督，可以有力督促党政机关改进工作作风，树立良好形象，及时防止脱离人民群众现象的发生。

社会主义协商民主具有民主参与的平等性，通过平等参与和平等对话，使公共权力自觉置于人民群众监督之下。平等是民主监督的前提。参与协商各方以平等的身份、平等的姿态就共同性话题进行平等协商、坦诚对话，有事多商量，遇事多商量，做事多商量，众人的事情由众人商量，无疑可以有效地消除公共权力与社会成员之间的某些误解和隔阂，极大地增进政治发展共识，找到有利于协同治理和合作治理的最大公约数。正是从这个意义上说，建立在平等基础上的协商民主本身就是一种有效的民主监督。