论环境非政府组织参与环境治理的实施机制——基于协商民主的视角

王勇 ， 王希博

（1.中国计量大学法学院，杭州 310018；2.上海财经大学法学院，上海 200433）

现代社会公共治理兴起，在政府之外，社会组织、私人部门、国际组织等其他主体也参与到管理中，组成管理网络，形成多个权力中心，互相监督，互相制衡，使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动[1]。非政府组织（NGO）作为多元共治主体之一，是协商民主和公众参与的中介性主体。环境问题的公共性、公害性和公益性特点决定了环境保护从一开始就需要公众的参与。环境非政府组织（ENGO）作为独立于政府之外的部门，在采取环境保护措施时能够发挥其专业性、广泛性、独立性的优势。因此，新《环境保护法》设《环境信息公开和公众参与》专章，为社会公众参与环境保护提供法律支持。国务院于2015年4月份发布的《水污染防治行动计划》也将“强化公众参与和社会监督”作为最后兜底的第十条予以明确宣示。环保部于2015年7月通过的《环境保护公众参与办法》则更进一步作了具体规定。但无论是已有的国家治理研究，还是NGO的专题研究，NGO作为治理主体的路径建构问题均未予以充分讨论。全国各地都在积极探索NGO参与环境保护的具体途径和形式，并试图设计出切合实际的协商民主机制。文章将对NGO参与环境保护立法（政策、规则制定）、执法及承担环保公共服务等情况进行初步考察，从中总结经验，发现问题，并尝试在协商民主理念指导下就如何解决上述问题，构建一套行之有效的NGO参与环境保护的体制机制给出自己的思考。

一、非政府组织参与环境保护的现实状况与既有障碍

（一）我国环境非政府组织的演变与特征

NGO是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织。它们通常具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性[2]。我国的NGO是在改革开放的进程中得以产生并且逐步发展的。20世纪90年代，市场经济体制在我国确立起来的同时，“强国家—弱社会”的格局得以改变，在潜意识里已经认同了“小政府—大社会”的改革目标，伴随着经济体制改革和我国政府职能的转变，全能政府向有限政府转变，社会各领域都在自上而下地下放权力，出现了大量政府做不好、市场又不愿做或者也做不好的社会公共事务，客观上为NGO的发展创造了公共空间。环境保护领域就是其中一个具有代表性的公共空间。ENGO也成为NGO中最活跃的组成部分之一。基于NGO的定义，ENGO可界定为：专门处理环保事务或以环境保护为目的开展活动的非政府组织，即以环境保护为宗旨，不以营利为目的，不具有行政权力，并为社会提供环境公益性服务的民间组织[3]。

在我国，环境非政府组织经历了从无到有、由少到多、由弱到强的演变过程。总体上看，我国ENGO的发展呈现出以下趋势：第一，ENGO数量逐步提升，分布区域逐步拓展。根据中华环保联合会发布的《中国环保民间组织发展状况报告》，截至2005年底，我国各类ENGO共有2768家，主要分布在北京、天津、上海、重庆及东部沿海地区，其次是湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富的省份。尽管我们没有最新的统计数据，但ENGO数量的增长和分布区域的扩展已是不争的事实。第二，ENGO的社会功能逐步从政策执行参与演变为政策倡议参与。早期的ENGO多为政府设立或者与政府有着千丝万缕的联系，其功能主要是配合政府，对社会公众进行环境保护的宣传、教育；随着环境保护公众参与的兴起，ENGO逐渐开始发挥其倡导、组织公众参与环境政策制定，影响决策过程的功能。第三，ENGO的政策参与模式为自下而上与自上而下相结合，参与方式和途径逐步多元化。我国的环境保护总体上仍然是政府主导型的，环境保护公众参与也以自上而下的政府主导为突出特征，公众参与更多的是一种被动式参与，而ENGO参与的主动性更强，既有自上而下配合政府的一面，也有自下而上发起政策倡议、表达民间意志、监督政府公权力行使的一面。相应的，参与方式也从政策宣传拓展到政策倡议，从事后的政策执行参与拓展到事前的政策制定和事中的政策评估参与，从被动接受政府单方面的“通告”“咨询”“安抚”到与政府平等协商，实现合作治理[4]。

由于与人类生存的环境息息相关，除具备一般NGO的基本属性外，ENGO还有自己的特征：首先，更为广泛的公众基础，成员分布行业广。与其他领域的NGO不同，生态环境是所有人赖以生存的基本条件，保护生态环境与每一位公民的日常生活休戚相关，任何人都不能置身事外，无动于衷。分析ENGO志愿者的来源和行业构成，我们可以发现，既有社会精英，也有普通居民；既有退下来的政府官员、专业的企业家，也有大学教授、媒体记者；既有本土居民，也有海外留学归国人员；既有富甲一方的大亨，也有穷无立锥之地的无产者。其次，更强的专业性要求，更高的准入门槛。与一般的慈善组织只需具备常识和同理心不同，环境保护涉及到水、气、声、固废甚至放射性物质等，相关的污染防治与综合利用、无害化处置等均需要组织者和志愿者具备一定的专业知识，至少是相较普通公众更为丰富的知识。ENGO组织内部必须有专擅某一方面环保知识的成员，并且将这种知识以大众化、通俗化的方式向其他组织成员以及公众传播，必要的时候还需借助仪器设备的操作与演练。所以，国内外成功的ENGO无不聚集了许多环境方面的专家和学者。再者，更为丰富的种类，更为多元的活动形式。ENGO种类繁多，根据发起主体的不同，可将我国的ENGO分为政府主导成立的、民间自发生成的、学生环保社团及其联合体和具有国际性质的四类；依据ENGO是否通过注册，取得法律认可的身份和地位，可将其分为合法和非法两大类，而合法登记的ENGO，又可按其登记的形式，分为社会团体、基金会和民办非企业单位三个大的类别，三者在组织构成、性质和运作机制上存在重大区别；依据ENGO开展活动的主要载体、媒介和外在形式，可以将之区分为实体型、虚拟型和复合型三种；根据ENGO在社会功能上的差异性，可将其划分为动员资源型、公益服务型、社会协调型和政策倡导型四种。此外，按照组织构成，可以将ENGO分为会员制和非会员制；按照资源动员方式可以将其分为公募型和非公募型；按照活动形式可以将之分为资助型、项目型和服务型；按照业务领域，可以将其分为专项型和综合型[5]。不同类型的ENGO其活动目标各有差别，功能各有侧重，组织活动形式也大相径庭，既有基于利他主义的公益或共益精神动员资源，开展志愿活动的，也有应对各种环境问题，通过提供服务拓展环境保护公众参与空间，通过向政府举报、向媒体曝光、向法院提起环境公益诉讼等方式维护并增进环境公共利益的；既有在政府与公众之间架起沟通的桥梁，以组织的方式表达公众意愿和诉求的，也有直接通过与政府部门合作，在主流媒体发声，企图影响环境立法和公共政策的。

（二）ENGO参与环境治理的问题与障碍

总体而言，我国ENGO起步晚，成长快，因而也面临着诸多问题与障碍，制约了其自身发展和功能的发挥。

就ENGO参与环境治理而言，我们可以从两个层面进行分析：一是公众参与ENGO的情况；二是ENGO参与环保政策制定与执行监督的情况。就前者而言，根据中华环保联合会的调查，借助媒体提升影响力，渐进取得社会公众的支持已成为我国ENGO的共同做法，有79.4%的ENGO被媒体报道宣传过，90%以上的ENGO经常组织公众参与环保活动，63.4%的ENGO与学校有合作关系，41.7%的ENGO与研究机构有合作，我国社会公众对ENGO的支持率已达69.5%。但是，由于我国的环境保护源于自上而下的推行，而非自下而上的推动，早期的ENGO多由政府部门发起成立，因而缺乏活力，是“听话的乖孩子”而不是“能干的好孩子”。这些ENGO对政府的依赖性强，独立活动能力弱，与社会公众沟通少，缺乏广泛的群众基础，公众不能或不愿参与ENGO[3]。即便是现在，一些企业尤其是污染企业担心ENGO发展壮大后对其自身监督的力度加大，将对其自身既得利益和发展空间构成威胁；普通公众对ENGO的了解还不够深入，环保志愿服务的意识还比较淡薄。这些都给ENGO吸引人才、筹集资金、招募志愿者、开展活动带来了困难和阻力。如同市场机制不是万能的，受制于其自身的局限性，会出现市场失灵；政府的理性也不是无限的，政府规制的作用也有局限，会出现政府失灵；作为独立于政府与市场之外的第三部门，ENGO在其发展过程中也可能遭遇“志愿失灵”。美国学者萨拉蒙基于美国NGO发展的历史，首先提出了“志愿失灵”这一概念，并将其具体情形概括为四个方面：一是能力的不充分。NGO往往无法获得足够充分和可依赖的资源以提供普遍而均等的公共服务。二是特殊性。NGO及其捐助者永远只是社会公众中的一小部分，其公共服务的受惠对象也只能是一小部分群体，在NGO活动中，服务缺口和资源浪费始终并存。三是组织结构的父权性。NGO中掌握最多资源者对于组织的运作与决策具有最大的影响力,他们并不总是根据组织的宗旨和社会的需要使用资源。四是业余性。NGO长期依赖未受过正式专业训练的志愿者来从事服务，且对其成员无法提供具竞争力的薪资，难以吸引专业人员的参与[6]。

结合我国ENGO发展的现状与趋势，我们将ENGO在参与环境治理中遇到的问题与障碍总结为如下几个方面。

1.公民社会发育不全，ENGO成长的社会资源不足

虽然市场经济的主体地位早已在我国确立，但是我国的市场经济体制是自上而下建立起来的政府主导型的社会主义市场经济，与西方社会自下而上建立的成熟、完善的市场经济仍有较大的差别。由此带来的后果之一便是市民社会的发育状况不同，与西方国家发达的市民社会相比较，我国的市民社会尚处于发展、形成过程中，公民意识已然觉醒，但远未达致支撑起独立于第一部门（市场）和第二部门（政府）之外的第三部门的程度。因此，我国现阶段的ENGO总体上吸纳社会资源的能力不足，对公众吸引力不够。据中华环保联合会的调查，我国76.1%的ENGO没有固定的经费来源，仅有45.5%的国际ENGO驻大陆机构、32.9%的政府部门发起成立的ENGO拥有相对固定经费来源，而民间自发组织和学生环保社团中拥有固定经费来源的仅为20%左右[3]。没有足够的活动经费，我国ENGO在人才、社会动员与组织能力、政策制定与监督执行的经验等方面均受到较大的制约，存在着诸多不足，自身参与环境治理的能力受限，对于环境公共事务的治理往往心有余而力不足。

2.政府职能转变不彻底，对ENGO的支持力度不够

首先，很多政府部门对ENGO的积极作用仍然没有正确的认识，存在“怕添乱、惹麻烦”以及重管理轻发展、重监管轻扶持的思想，缺乏积极主动促进ENGO发展的热情，为ENGO参与环境治理提供的途径、渠道和机制、条件都十分有限。其次，从管理制度上看，我国政府对ENGO的管理还是过于严苛，不利于ENGO组织的开放式发展。以设立ENGO的注册登记制度为例，我国现行《社会团体登记管理条例》规定，民间组织应当有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员，个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个，并先经其业务主管单位审查同意，方可在民政部门注册登记。且不论会员数量要求相较于《公司法》对设立有限责任公司等营利组织高出天际，即便符合成员资格要求，要想取得注册，还必须经业务主管部门同意，即通常所称的必须“挂靠”在环保行政主管部门。这实际上是双重审查：第一重是环保部门的审查，审查合格，同意“挂靠”；第二重是民政部门的审查，审查通过，才可注册登记。在这一过程中，环保部门会出于自身部门利益的考虑，通常只会同意那些“听话的乖孩子”，但是，对于“能干但不一定听话的好孩子”则往往不能接受。民政部门对环保事务了解有限，往往只能进行形式审查，为了规避风险，这种形式审查又往往会拘泥于形式而忽略了实质。总体而言，无论是环保部门还是民政部门在审查时优先考虑的都是降低政治风险和规避责任，而ENGO的发展则被置于次要的位置上。经过这双重审查，能够获准注册登记的ENGO少之又少，大部分只能选择在单位内部注册（如学生环保社团在学校登记），或者在工商部门注册为民办企业，或者干脆不办理任何登记注册手续。这样的监管方式和结果显然不利于ENGO的发展，也不利于环境公共事务的治理。再次，从经费上看，政府财政支持力度远远不够。在世界各国，志愿捐款通常只占NGO开支的很小一部分，而政府资助却占了较大的比例，如在荷兰，第三部门近90%的开支是靠政府拨款；在瑞典，第三部门近2/3的经费来自政府[7]。可见，发达国家NGO的发达是与政府不遗余力的经费支持分不开的。而我国NGO，包括ENGO发展不充分，与政府财政经费支持不到位也紧密相关。有学者调研发现，除了人民团体和极少数政府重点支持的NGO之外，绝大多数NGO没有渠道获得来自政府的公共资金；同时，由于公益事业的税收优惠制度落实不力，绝大多数NGO得不到相应的税收减免待遇。

3.ENGO的自身治理不畅，外部监管不足，面临信任危机

首先，分析ENGO的产权结构不难发现，它是一种不同于私人产权、集体产权和国有产权之外的公益产权，其特征是产权主体分离、所有者缺位、使用权受限、无自由转让权、受益主体虚拟化，与之相关的利害关系者则多达七类，包括捐赠人、受赠人、受益权人、实际受益人、捐赠人所在地的政府和社会公众、受益人所在地的政府和社会公众以及组织内部员工[2]。如此复杂的产权结构和利益关系，若要达成完备的内部治理殊为不易。目前，我国的ENGO无论是在对政府的独立性，还是自身必要的信息公开与接受社会监督的力度上都难以服众。ENGO在性质上为非营利组织，但任何组织和团体都有自己的立场和利益，这是不可改变的，ENGO可以作为政府和企业的监督者，但监督者也需要被监督，否则，ENGO也完全有可能背离自己的目标和宗旨，或者沦为政府部门的传声筒和提线木偶，或者被污染型企业所俘获，采取生态环境保护相悖的行动。不解决这个问题，ENGO参与环境治理的质量和效果就难以保证，其社会公信力也难以树立。

二、参与困境的破解——协商民主的引入

（一）协商民主与生态文明之契合

据政治学的学者考证，“协商民主”一词是由美国学者约瑟夫·毕塞特较早提出的，但是真正赋予其动力的是伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩。随后更多的学者将其作为一种使决策具有合法性的机制[8]。对于我国法学界而言，真正关注协商民主在很大程度上得益于罗尔斯和哈贝马斯两位学者的深入阐述，尤其是后者，被认为“对协商民主论述最深刻”[9]。在我国，协商民主的主流定义为：自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的真实共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式[10]。无论是对政治学还是法学而言，协商民主契合了现代公共行政多元性、复杂性、风险性、预防性、全球性的发展趋势。

在世界各国意识到环境、生态对人类社会发展的意义之后，生态环境保护逐渐被各国家所重视。德国在提出了警察国家、社会国家之后，又提出了“环境国家”，即以保护环境为主要任务的国家[11]。日本1959年之后伴随着高速的经济增长带来的环境问题而进入新的历史阶段——“环境时期”，人们逐渐意识到环境权的重要性。在我国，执政的中国共产党第十八次全国代表大会报告站在全局和战略的高度，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局。有学者认为，人类文明发展的最高形态就是生态文明，而生态治理的路径就是协商民主。生态文明建设需要协商民主，也成就了环境保护领域各种形式的协商民主实践。

（二）协商民主与环保公众参与之互动

诚如学者所言，环境治理作为最早开展公众参与实践的领域，有关公众参与的程序和保障规定散见于相关文件中，加上网络媒体的传播和推广，其法制化程度也相对完善，早已成为协商民主制度化实践的实验田[12]。环保领域公众参与实践至少从三个方面为协商民主的制度化提供了先行实验的经验。一是根据不同的适用领域适用不同的协商民主实施机制。二是建立多元化的协商民主形式。《环境保护公众参与办法》第六至十八条具体规定了问卷调查、座谈会、专家论证会、听证、舆论监督和社会监督、受理和处理举报、支持公益诉讼、项目资助、购买服务等多种公众参与或者促成公众参与的具体方式。这些规定是在对过往环境保护公众参与经验进行总结的基础上作出的，这些方式是经过实践检验而行之有效的，对其他领域开展协商民主具有显著的借鉴意义。三是丰富协商民主的主体。环境事务的一大特点是必须直面“广度的利益冲突和决策权衡”和“高度的科技背景与决策风险”[13]。以环境影响评价为例，被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表，而如何确定则应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素合理选择。

根据美国学者约翰·克莱顿·托马斯的研究，公共参与的难题在于：第一，影响力在公共管理者和公众之间的比例分配；第二，公共管理者对公共决策过程参与人员的选择；第三，公众参与形式的选择；第四，如何在特定的情况下或者在日常工作中，在与公民的接触中管理公众参与。上述难题如果不能妥善地解决，公共参与将会给我们带来实质性的成本，甚至引发从公众讥讽到公共决策的完全瘫痪的风险[14]。协商民主理论为我们解决上述难题提供了亟需的理论上的指导：首先，协商民主承认多元利益，认为民主的实现离不开利益相关者的有序参与，民主的尺度可以通过公众参与的普遍性和广泛性来衡量。这就从根本上解决了由政府（公共管理者）“决定”公众参与分享多大份额的 “影响力”问题。其次，协商民主既有决策机构的正式协商，也有公共领域的非正式协商，而且这两种协商还相互渗透、相互交融。再次，协商民主的制度化体系是多层次的，以此便可与丰富的协商内容完美匹配。最后，ENGO参与环境治理是实现民主的重要方式之一，相较于代议民主而言，它是一种直接民主。直接民主既可能使民主更为直接地实现，但同时也可能引发意见分歧，久议不决，甚至分化对立，各自为战。协商民主的协商机制正是预防和解决上述问题的最佳机制。因此，环境保护公众参与过程中无论有多少不同的声音，它都能包容；无论有多少不同的利益主张，它都能调和。

（三）协商民主与环境非政府组织之关联

ENGO具有反映公众利益诉求、提高公民参与等功能优势，在诉求表达、舆情引导、协商促进、公益服务等方面承担着重要角色。而在当下中国，普通民众的环保观念正在逐步形成，维权意识也在不断成长，但总体而言，仍处于较低的水平，且不同区域、不同群体环保认知水平参差不齐，面对具体问题时，只关心眼前利益，缺乏长远眼光；只盯住局部利益，缺乏大局观；即便公众有足够的认知水平、参与能力和意愿，行政当局亦鼎力支持，分散的、原子化的个体也很难在与利益集团的博弈中取得优势。公众个体参与“代表环境利益时的组织能力不足与表达环境价值时存在漏洞”的弊端可通过ENGO予以弥补[15]。ENGO发挥此种功用的最佳平台和载体莫过于协商民主。在协商民主机制中，ENGO既可以在政府与公众之间架起沟通的桥梁，又可以凭借自身的专业优势独立发声，表达自己保护环境的诉求和策略。ENGO等其他主体参与到环境保护中，互相制衡，使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动，打破了以往解决环境问题的传统思路，从而推动环境规制从“管理”到“治理”的转型[1]。

三、协商民主视野下非政府组织参与环境治理的实施机制

我国社会各个领域都有开展协商民主的广泛实践，环境保护领域亦不遑多让。虽然在广泛的行政实践中出现了诸如治安承包责任制、工商行政指导、反垄断执法和解等各种类型的带有协商因素的现象，但是，如前所述，环保公众参与是开展协商民主实践最早最活跃的领域，协商在环境保护领域中所发挥的作用无疑是最为突出的。以下，文章就试图从实践中去总结和发掘如何在协商民主的理论基础上完善ENGO参与环境治理的实施机制。

（一）嘉兴模式及其启示

《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》是联合国环境规划署就不同国家走向可持续发展道路的不同经验、模式和途径进行研究形成的重要报告。该报告专门提到了嘉兴模式对公众参与环境保护的重要意义。嘉兴模式始于浙江省嘉兴市，在该模式内，ENGO为地方政府的环境决策提供支持，为公众参与环境治理的渠道与机制提供了成功的示范。有学者将嘉兴模式概括为“一会三团一中心”。“三团”是指市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团。市民检查团主要参与环保“飞行监测”、监督环保信用不良企业整改以及“摘帽”验收工作，其成员通过《嘉兴日报》公开招聘；专家服务团为企业提供环保技术支撑，其成员多为环境保护某一子领域的专家；生态文明宣讲团主要是到机关、企事业单位、社区、学校等开展生态环保主题宣讲，其成员多半来自市民检查团或者专家服务团，包括大专院校环保相关专业教师、ENGO代表、具有一定环保和法律知识的工程师、律师等。“一会”则指各级环保联合会（分会），由各地环保行政主管部门负责人兼任联合会负责人，组建项目环境影响评价专家库，实行产业协会和环境学会参与环境管理改革试点，下设十二个地区（专业）委员会，推进各类ENGO的行业自律和自治，使之成为公众参与环境保护的大舞台。“一中心”指环境维权中心，中心最初由环保联合会（分会）设立环境维权部，以律师事务所为主体，组织市民代表依法开展环境公益诉讼活动，后活动范围不断扩展，包括开展环境权益知识的宣传教育活动，开展环保法律法规和政策的咨询服务，代理各类环境诉讼案件，代理非诉讼环境法律事务[12]。

早在1998年联合国《奥胡斯公约》，就对包括ENGO在内的“公众”参与环境保护作出了明确的规定。过去，我们一直着力于学习欧美等发达国家的环境保护公众参与经验，但是西方的环保公众参与有其独特的历史背景和社会条件，如果不加消化吸收，盲目引进，难免南橘北枳。嘉兴模式的可贵之处正在于，它是在中国本土生成的环境保护公众参与模式，与西方的公众参与既有共同之处，也有着显著的区别，正如嘉兴市环保联合会副会长万加华所言，嘉兴模式是在政府支持下进而推动公众充分参与环境治理的一条路[16]。它显然不同于西方社会那种自下而上生成的环保公众参与，更为重要的是本土生长出来的嘉兴模式更为适合我国国情和环境保护现状，更接地气，也更具有典型示范和推广应用的价值与意义。中国传统文化历来都有“以和为贵”的理念，发展到现代“和谐社会”已成为国家治理追求的重要目标之一，也正是在这样的背景下，协商民主被写入执政党的报告，这种性质的文化为协商民主及其指导下的ENGO参与环境治理提供了良好的精神资源和文化环境。

（二）ENGO与政府协商合作的环境治理

从长远来看，环境治理的标准只会越来越高，要求只会越来越严，相应地政府的环境治理任务就会越来越重。但是，无论是西方发达国家，还是我国，以政府为唯一治理主体、以命令-控制为主要治理手段的环境治理都不同程度地遭遇到执行赤字等严峻的问题，表明现有的治理方式已不能对日益复杂的环境事务作出有效的回应。在传统的环境治理模式下，政府垄断了一切公共性质的环境事务，其他社会主体基本没有参与环境治理的空间和机会。嘉兴模式的成功之处便在于，尽管政府依然是环境治理的主导，但是随着政府环境治理过程的不断开放，市场和公众的力量得到了前所未有的作用空间，其所具有的能力也得到了来自政府的前所未有的重视，ENGO与企业、公民、大众传媒乃至国际组织都成为环境治理的主体，共同构建了“大环保模式”[12]。然而，这仅仅是第一步，ENGO参与环境治理的空间还非常广阔，参与的路径还需不断扩展，参与的效力也需不断提升，最终可能形成一种理想的局面是包括政府、ENGO等多方主体的多元共治或者合作治理。以下，文章仅从协商民主的视角就环境保护领域ENGO与政府之间合作治理的具体实现机制从协商主体、过程、结果等方面作一框架性的勾勒。

1.协商主体：环境非政府组织地位的确立

已有研究对于NGO的主体地位，要么避而不谈，要么将其主体性置于“公众”这一大主体之内予以模糊化。但“公众参与”这一概念的内涵本身不论在理论还是实践层面都较为模糊，更为合理的做法是将NGO作为独立的、可参与治理的多元主体之一[17]。ENGO不仅自身参与协商和共治，更重要的是它能够发挥社会 “粘合剂”“润滑剂”“减震阀”等多重功能，吸纳社会各阶层、各群体和公民个人参与到环境治理之中，从而为协商民主的实现奠定前提与基础。协商民主的协商不是封闭的体系，而是开放的系统，它的参与主体范围并不固定，也没有边界，凡是与相关环境公共事务有利害关系的主体都是潜在的协商主体。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，国家与社会治理需要为社会全程参与重大决策创造条件，并构建程序合理、环节完整、内容全面的协商民主体制，拓展各类主体参与民主协商的渠道。这就意味着中央已经明确了NGO的民主参与主体身份，从而从政策层面为ENGO参与环境治理打开了绿色通道。我们所要做的是从意识上树立ENGO的多元共治主体地位，从体制机制上为ENGO参与环境治理创造良好的条件，从行动上大力支持和配合ENGO的各项公益活动。

2.协商过程：环境非政府组织参与的方式

协商不仅是单纯的信息交流，更是复杂的利益衡量，环境多元共治的实质是法治和功能的治理。现代环境规制面向规制过程的要求，需要ENGO参与环境治理。ENGO参与环境治理不仅关注规制活动的结果，更注重规制活动的过程。政府与ENGO合作治理过程中的协商不是僵化和程式性的，而是弹性和富于变化性的，其以环境治理为战略方向，采用各种手段，寻找各种资源为达成目标而服务。环境治理不同于传统环境规制的保守，作为一种新型的事物，其较少地受到传统规则与制度体系的约束，能够较为灵活地因应现实环境问题的变化，从而做出有效的调控，这正是现代社会所需要的。协商主体与协商过程也是紧密联系的：一方面，基于现有制度化参与渠道的拓展和深化，以及参与效度的不断提升，ENGO可依据其参与路径的法治化和参与结果的有效性进一步强化其作为环境治理主体的合法性[17]；另一方面，ENGO参与环境治理的主体合法性必将进一步促进其自身的发展和进步，推动其协商民主和决策参与能力的提升，在此基础上推动参与方式的进一步丰富和参与领域的进一步拓展。就目前而言，ENGO对环境治理的参与总体而言还处于一个较低的水平之上，类似嘉兴模式所体现出的那种参与程度和参与效果的还凤毛麟角。为了进一步促进ENGO的参与，强化其与政府之间的合作治理，除座谈会、专家论证会、听证会等常规的参与方式之外，文章认为应着重开发以下几个方面的参与途径和方式：

一是政府向ENGO购买公共服务。对此，《环境保护公众参与办法》第十八条已有明确的规定。很多地方政府也出台过相关的规范性文件或者配套政策，如杭州市人民政府办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买公共服务的范围、承接主体、方式与程序、资金安排及支付和绩效管理等作了较为全面和细致的规定，其虽然不是专门针对环境保护公共服务事项，但环保事务显然是包括在其中的，可以参照执行。可见，政府购买ENGO提供的环境公共服务在法律和制度层面已不存在不可逾越的障碍，真正的问题来自于实践中的操作，掣肘的因素有两方面。一方面是政府部门及其工作人员能不能解放思想，能不能做到能放则放，主动放手，积极支持；另一方面则是ENGO自身能否加强管理，加快发展，提能增效，不负重托。因此，首先，还是要加强政府自身的改革，继续坚持简政放权、服务为本的大方向，政府可以放权给社会组织的能放尽放，由社会组织提供的环境公共服务和解决的事项尽量都交由社会组织承担，凡是社会组织有积极性、适合承担的公共服务事项或者政府规制失灵、需要社会组织解决的环境公共问题，都可以通过委托、承包、采购等各种方式交由ENGO来实施。其次，要创造条件培育、发展、壮大ENGO，提升ENGO提供公共产品和公共服务的能力与水平。ENGO与其他非营利组织一样，缺少营利性企业所具有个人利益激励机制（所有者缺位）、提高效率的竞争机制（受益者没有选择机会）以及评价机制 （没有企业利润这个显示最终业绩的客观标准）。为此，唯有加强ENGO业绩信息的透明度（disclosure）、分析（analysis）、发布（dissemination）ENGO的工作业绩，对不遵守以上规定的ENGO进行惩罚[18]，方能加强对ENGO的管理，促进ENGO修炼好内功，在资金、人才、社会动员与组织能力、政策制定与监督执行的效率等方面全面提升，实质性提高自身参与环境治理的能力，在政府开放相关的参与平台和渠道时，能够乘势而上，顺势而为，充分彰显第三部门相对于第一部门和第二部门的独特价值。

二是鼓励、支持和引导ENGO参与环境公益诉讼。环境公益诉讼是指为了保护环境公益，以损害或可能损害环境公益的行为为对象，以制止损害环境公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的诉讼[19]。虽然环境公益诉讼是个案的，但是其影响却是深远的。环境治理的成功既需要面上的推进，也需要点上的突破，而环境公益诉讼则正是那个可以撬动整个环境治理体系的支点。具体而言，环境公益诉讼具有推动环境法规的执行，促使政府积极守法；促进环境法规的解释与适用，促成新的权利生成；通过对环境公共利益的维护改变现行的环境公共政策或者确立新的政策；借助法院裁判对未来社会变革起到引领作用等功能[20]。环境公益诉讼的过程其实很大程度上也是ENGO为了保护生态环境的目的与相关的利益主体进行协商的过程，很多环境公益诉讼案件最后通过调解或者和解等方式结案其实从侧面证明了这一点。《环境保护法》及相关司法解释已经明确赋予部分ENGO以提起环境公益诉讼的原告资格，具备条件的ENGO要充分利用环境公益诉讼的制度扩散效应，积极主动地提起或者支持提起环境公益诉讼，力求通过个案突破由点及面地推动相关环境治理方式的变革；尚不具备条件的，也要加快发展，尽快加入公益诉讼原告资格的队伍；大部分不能作为原告的ENGO也不应当置身事外，应该通过参与调查取证、给予人员和经费支持等方式参与进来。

三是建立“政府-ENGO-社区（村）”三位一体的合作体系[21]。在现代政体下，政府与非营利组织处于一个相互合作的空间，因此，合伙与合作而非冲突与竞争，是政府与非营利组织互动的法则[22]。萨拉蒙也认为，随着福利国家的盛行，政府行政权的扩张，非营利部门不仅不会因此而缩减，相反，其与政府的关系应是从所谓的“冲突”走向“合作”[23]。申言之，政府往往由于过度科层化而缺乏对社会需求的及时回应，而且人们对政府这个利维坦总是抱着怀疑的态度。相比之下，NGO比较有弹性，能够根据服务对象需求的不同提供相应的服务，能够在较小的范围内开展服务，能够激发服务提供者之间的竞争。正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补，政府出于对服务提供成本的考虑，与NGO之间建立起了合作关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成公共产品和公共服务提供的任务[24]。相应地，NGO的任务是找到一种同政府妥协的办法，在得到政府足够的法律和财政支持的同时又保持相当程度的独立性和自主权[25]。社区（村）是公众参与公共事务（集体事务）治理的最经常的场域，是任何一个公民在时空上最为亲近的平台，也是开展协商民主活动最为合适的载体之一。社区居委会（村委会）本身是我国的基层群众性自治组织，对社区（村）内的居（村）民最为熟悉，实现环境公共事务的治理离不开社区（村）等基层组织作用的发挥。而正如彼得·德鲁克曾经指出的，政府必须面对一个事实，即政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作[22]。此种状况正是ENGO登上舞台，发挥其在政府与公众之间的粘合剂与桥梁纽带作用的最佳时空。ENGO可以与社区 （村）合作，首先在社区（村）内开展环境公共事务的民主协商，解决社区（村）内的公共环境议题，在此过程中增强居（村）民的环保意识，培养其参与环境治理的能力；继而将社区（村）内的协商扩展至社区（村）与政府及其职能部门之间的协商，形成类似嘉兴模式中政府、企业、ENGO、大众传媒、个体公民乃至国际组织都成为环境治理的主体的“大环保模式”。如此，既能推动协商民主在环境保护领域的发展，也能为环境多元共治提供助力。

3.协商结果：环境非政府组织参与的责任承担

NGO发育充分的西方社会，学者早已发现NGO在公共物品的提供中存在 “志愿失灵”的现象。而我国NGO的“志愿失灵”也不可避免。赫兹琳杰认为，由于在非营利组织中缺少企业所具有的三种责任机制，所以其参与环境治理可能引发的风险甚至要高于私人部门，并提出在非营利组织的管理中引进DADS法，对不遵守以上规定的组织进行惩罚[18]。这些研究成果对于我们建立ENGO参与环境治理的责任机制具有一定的参考意义。结合我国的国情和现阶段ENGO发展的状况来看，我们重点要防范的是以下几个方面的问题。一是ENGO与政府的混同问题。在我国，大部分ENGO都或多或少地存在着“官方背景”，ENGO在资金、资源、发展空间等方面很大程度上依赖于政府对其的扶持，其独立性和公信力堪忧，很可能出现ENGO与地方政府（部门）互相勾结狼狈为奸以损害公众利益为代价各取所需的情况。二是ENGO的营利化即市场化或商业化倾向问题。市场化、商业化从短期来看，有助于解决ENGO活动资金不足的问题，但从长期看，则可能对其赖以生存的基础——独立于第一部门和第二部门的民主社会公平正义价值代表者和代言人角色造成侵蚀。三是ENGO的腐败行为问题。ENGO一旦参与公共治理，染指了公共权力，便存在腐败或者被污染企业俘获的风险，我们必须提前预防。对此，除了引进上述DADS法之外，我们还应注意充分发挥大众媒体的舆论监督作用和第三方独立机构的审计监督作用。

四、结 语

现代社会，政府、市场和公众作为三支结构性的力量而存在，形成一种“多中心环境管制结构”，而三者之间的合作与冲突也将重新塑造我国环境规制的结构与形态[26]。

在环境治理问题上，政府承担着不容推卸的责任和义务，在一定范围和一定阶段内，政府发挥环境治理的主导作用至关重要，但是，现代意义上的政府都是有限政府——有限理性的政府，超出了一定的范围和限度，政府的作用和功能会相应递减。如果一味依赖政府对环境问题大包大揽，不仅不能推进环境治理，反而会给环境治理造成困局。良好的环境是公共产品，享有良好的环境是所有公民的一项基本权利；相应的，保护和改善环境不仅仅是政府的责任，也是全体公民的义务，面对诸如跨界水污染和全国范围内的雾霾等环境公害，没有任何个人能置身事外。因此，环境治理从一开始就需要公众的参与，环境保护领域也成为协商民主实践的最肥沃的土壤。但是，单个个体的力量是十分有限的，只有个体与个体联合，形成强有力的组织，才能从根本上在公众参与和民主协商过程中发挥出应有的作用。 ENGO正是我们需要的组织，它们介于政府与公民之间，独立于政府和公民个体之外，为了追求组织设立的目标，达成其组织章程确定的宗旨，成为特定的环境公共利益和环境权利主体的代言人和捍卫者，一方面，比政府更贴近公众；另一方面，又较公众更了解政府，天然地具备促成政府与公众之间协商一致的独特身份与资源，其可以借助受委托代替政府提供环境公共产品和公共服务、代为提起环境公益诉讼、与社区（村）等基层群众自治组织合作等方式促成政府与企业、公民、社会组织民主协商的环境合作治理。但无论是已有的国家治理研究，还是ENGO的专题研究，ENGO作为环境治理主体资格合法性的路径建构问题均未予以充分讨论；ENGO没有得到充分发展，国家对ENGO的法律制度建设不够完善，ENGO也没有用尽现有的法律资源促进公众参与环境保护，公众参与环境保护的实效仍不明显。建立ENGO参与环境保护的协商民主机制，既能直接促进协商民主在我国的进一步实践与探索，又能促进NGO作为现代国家治理体系中多元主体之一极地位的确立，并间接促进公民社会的发育和健全。借助协商民主理论和机制，促进NGO更为广泛和深入地参与环境保护公共事务，提高其参与效力和效益的具体路径和方法，则是需要我们继续探讨的课题。