社会治理中政府主导的困境与出路*

2018-02-10张有亮尚巧艳

佳木斯大学社会科学学报 2018年2期

张有亮，尚巧艳

(兰州理工大学法学院，甘肃兰州 730050)

改革开放以来，政府在经济建设中投入了大量资源，而对于社会建设则投入较少。党的十八届三中全会提出了要创新社会治理体制，改进社会治理方式，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。[1]社会治理体制改革要求的提出正是为了回应我国当下经济社会发展的不平衡，而作为社会治理的核心主体，政府又该如何主导社会治理。本文主要从政府主导的合法性来源、政府主导的现存困境及政府如何突破困境，找准定位，切实发挥在社会治理中的核心作用等几方面进行论述。

一、理论之源：政府何以能主导社会治理

(一)政府的权力来源论述

政府是人类社会发展的产物，在《政府论》中洛克认为政府的权力源自人们的契约，在进入政治属性的社会以前人类社会表现出原始自然属性，人人都拥有最基本的生命、自由和财产权，这些权利是一开始就有的，这是朴素的天赋人权。而以契约形式出现的政府正是为了更好的保护人们的这些基本权利。“每个人为了能够更好的保护个人的人身、自由和财产。人类放弃执行权转而由政府来行使这权力。”[2]政府存在的最根本的职能就是保护人们曾经处于自然状态下的权利。政府只是单纯的发挥工具性的价值，即维持一个基本的社会的公正秩序，从而能够保证人们在脱离自然状态的情况下在政治社会中自身的自然权利没有任何的减损，保护公民的自然权利是政府的目的，政府本身不是目的。而社会治理的重要作用在于维护社会的良好秩序，维护社会公众的基本权利。在这一功能上，政府与社会治理发挥着同样的效用。政府的成立是为了规避自然状态下的种种缺陷，即缺乏法律规范、也缺乏公正的执行者与裁判者同时没有公正的权力来保障判决得以执行。所以政府的责任便是维护社会的稳定运行，处理社会运行当中产生的矛盾，通过良好的社会管理从而达到维护公民权利的效果。

(二)马克思主义对政府权力的描述

“国家的一切权力属于劳动人民”是马克思主义当中的经典论述，在共产党的政治建设中也始终坚持这一原则。[3]公共权力来源于人民，人民是公共权力的主体，同时人民也是政府合法性的来源。政府在行使权力的过程中要对人民负责任，同时，这种被人民赋予的权力又是指向人民的，对人民进行支配，所以政府应该同时对这种支配行为负责。在此境遇下，权力主体支配权力客体，但权力为被支配者真正享有，权力在形式上支配被支配者，但本质上服务于被支配者，就是对权力对象承担责任，只有在此现实条件下，权力与责任才能保持一致。马克思和恩格斯在对空想社会主义及其他人类文明思想批判继承的基础上，因之巴黎公社的失败，在对前人理论的思考及对失败经验的总结中形成了“公仆理论”, 马克思和恩格斯认为无产阶级政府包括它的公职人员只是充当人民公仆的角色, 他们的责任就是为人民服务。“公仆理论”成为我国无产阶级政府建立的理论依据，同时中国共产党也始终践行着为人民服务。

(三)我国对于政府权力的规定

我国是人民民主专政的社会主义国家，本质是人民当家作主，我国《宪法》规定，国家“一切权力属于人民”。国家的权力来自于人民，而对社会的治理权能则赋予政府，政府集中了社会治理绝大多数资源，同时政府也集权力与责任于一体。政府坚持为人民服务的基本宗旨。政府主要承担政治、经济、文化、社会公共服务等五个领域的社会管理职能。而社会治理是对于社会管理方式的重大变革。社会治理要求对政府与社会、政府与市场的关系有一个新的科学的认识。十八届三中会《决定》要求指出社会治理要坚持系统治理，改变传统的政府大包大揽的形式，形成由政府主导、社会共同治理的局面；社会治理要有法制保障，要在法律的轨道上进行治理活动；社会治理要注意运用多种手段解决社会问题，注重社会治理的综合性；社会治理要从本源上解决最根本的问题，坚持源头治理[4]。龚维斌教授认为社会治理是社会管理的升级版，而进行社会管理是政府的主要职能。[5]政府进行社会管理是实现社会稳定有序的需要，社会大变动、大转型时期矛盾增多，加之我国社会建设相对滞后，社会的自我管理能力欠缺，社会风险加剧，对于掌握公权力及绝对优势社会资源的政府来说，在社会治理当中政府应该承担起主导之责。

二、现实之难：政府主导面临多维困境

社会生活的复杂性决定了社会的发展绝不会按照既定的理性架构向前推进，在构建政府主导型社会治理体制的过程中，有多重因素阻碍政府主导地位的建立。由于政府本身定位的不明确导致政府权力边界定位模糊、社会治理共治机制不健全、政府在公共精神的引领与塑造上还不够充分。

(一)权力边界模糊政府主导进路受阻

政府拥有公共权力是有效推动社会治理的核心力量，从社会管理向社会治理的转型过程中，要求政府转变传统的管理体制，使自身职能作出转变，政府由管制者的角色向服务者的角色进行转变，政府的这种转向是社会经济发展的要求。但是当前我国政府在职能转变的过程中由于缺乏相应的法律规范的规制，政府权力职能边界未有明确的规定，同时由于一贯以来政府本位的陈旧理念的阻滞，导致我国社会治理动力不足，现有的体制机制没办法应对社会转型期涌现的诸多社会问题。

法律规制上的模糊，我国虽然在2010年就已经建成比较完备的法律体系，但历史的惯性作用导致我国的政府难以转变大包大揽的管理模式。从“管理”走向“治理”，本质上是政府出让权力的过程。政府与社会之间要想实现权力资源的合理配置就必须从法律上对政府和社会各自的权力和责任进行界定，从而为双方的合作共治打造良好的制度环境。[6]应从内外两个方面对政府权力进行规制。首先，从外部层面来说，随着我国法律体系的不断完善，政府权力的外部边界也在逐渐向规范化发展，目前法律体系中对政府权力进行规制的法律主要有：《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等，这些法律重点对政府行政行为的程序做出了更为细化的规定，而《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律的出台，则是专门为了救济行政相对人的合法权益，依法行政在我过变得越来越规范具体。但法律毕竟具有机械性与滞后性，它并不能在最大程度上划定权力的边界，只能无限接近完美。法律的粗陋导致政府权力划分不精细，行政权力的运行当中仍然存在着程序规则法治化程度不高的问题，这就造成了权责不清、扯皮推诿与争权夺利以及由此而形成的行政不作为或乱作为现象的大量存在。[7]其次，从内部层面来说，我国目前又存在着行政权力内部运行较为混乱的问题。行政权力的内部运行在《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律中规定较少，同时行政法规和规章也很少涉及。行政权力所依赖的内部运行规则大多由政府自行制定并在实际操作中约定俗成，这些行政规则存在诸多缺陷，主要是缺乏严格的立法程序、科学的制度设计以及必要的责任追究，以上因素导致行政权力运行的规范性无法确保。无论从哪个层面来说，我国政府权力边界的法律规制上都不尽如人意。由于政府与社会在权力运行方式上的差别，所以权力应该在政府与社会之间进行合理分配，只有权力资源得到合理分配，社会才能各行其道，如果政府内外权力边界不清，无论从政府自身还是与社会其他治理主体的配合上都会紊乱，政府主导社会治理也就很难实现。

观念认知上的模糊，观念上的分野主要是政府自身职能定位不准及社会依赖型思维的传统惯性。社会的变革与发展总是伴随着思想观念的剔除与突破，社会转型期实现社会的有效治理，维护社会稳定，保护公民的权益，首先要解放思想，树立全新的治理观念。从政府自身来说，我国自建国以来政府对社会管理与经济发展进行统一管理，逐渐形成了政府本位与官本位的思维模式，政府将大量的精力用来维稳或者对社会进行控制而非服务。从社会公众来说，同西方相比我国至今没有发展成熟的公民社会，虽然社会公众的权利意识主体意识在逐渐增强，但是还远没有发展到独自承担社会治理责任的程度。而由于自身发展的欠缺加之长期在政府统管下的社会运作，人们没有将更多的精力投入到社会的管理当中，认为管理社会是政府的事，自身只要遵纪守法就行。但是随着社会经济的发展和社会结构的转型，更多的社会问题政府已无力应对，社会力量相比政府可以将更多的触角伸向社会，了解社会公众的利益诉求，了解社会矛盾的根源，随着互联网的发展，社会组织或者公众在社会信息的反应与收集处理上速度要远远优于政府，同时社会机构之间进行信息共享也要比政府同社会之间的沟通更加顺畅，各种机构之间的限制较少。所以无论是作为社会治理的主导力量还是作为社会治理的主要参与者，政府与社会公众都应该首先在观念上解放自己。政府简政放权，积极转变自身职能，进行职能优化，将管不好管不了的事交给社会去做，做到依法依规行使自己的职权。社会组织及公众应该摒弃传统的单纯依赖政府的理念，跳出思维定式，树立权责意识，接好社会治理的接力棒。在维护自身权利的同时承担起治理社会的责任。

(二)共治机制不成熟政府主导缺乏保障

李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出，“推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。[8]社会治理主体应该逐渐向多元化的方向发展，但我国目前的治理结构依然是以政府为核心主体。政府的性质决定了其并不能对资源进行最有效的分配。同时政府容易走向“无限”与“全能”。[9]伴随着社会生活的复杂化，公民主体意识也在不断提升，面对复杂的社会生活政府的治理能力已经远远无法满足社会的要求，所以会出现治理失灵的局面，这在客观上激化了政府与社会之间的矛盾。面对这样的局面中央政府也在求变求新，试图使公权力作出让步或者是退却，将更多的治理权力让渡给社会。但我国目前还未能形成比较独立的非政府社会治理主体。这在客观上阻碍了政府权力边界划定与职能转变。社会治理当中政府主导作用的发挥需要其他主体的协助。如果只靠政府的作用，政府则会无力解决社会当中长期存在的问题或者疲于应对社会突发事件。政府简政放权的过程中要有接收权力的主体，而我国当前社会治理的现实是社会组织发展不成熟，市场主体在经济当中的作用没有得到充分的发挥，社会公众参与度不高，政府在主导治理的过程中缺少强有力的合作伙伴。

社会组织不成熟。在现代社会社会组织逐渐发展壮大并在社会中发挥着不可忽视的作用，社会组织存在的本质就是为了使得社会更加稳定和谐，社会组织以社会治理作为其存在的合法性依据。社会组织是政府与公民之间的中介，而其在社会管理转向社会治理的过程中也在逐渐受到重视。但我国社会组织由于发展较晚，政府还不能够充分认识到社会组织的价值与力量，对其发展不够重视限制较多，我国社会组织主要依附于行政部门，没有形成自身的独立地位，更多的体现出工具性的一面。目前社会组织的工作人员多数为兼职，组织内部职责不明确。我国社会组织发展缓慢主要是由两方面的因素造成的：一是社会组织的成立实行登记许可制，同时接受业务主管部门和登记部门的管理。二是政府力量介入较多，长期以来对政府的依附性较强。一部分社会组织建设的初衷是为了满足政府的需要，负责人也多是政府委派；而且社会组织在运行过程中大多数业务也由政府包办。这些因素均是我国社会组织发育不良并且无法完全独立的根本原因。

公众参与不充分。公众的参与不充分主要表现在参与意识与参与能力两方面。由于我国公民社会发展缓慢，公众没有从内心里建立起对社会治理各方面事务负责的意识。公众的参与需要外部力量的强力推动，公民的参与也只是在个体权益受到实质性侵害前提下才被迫进行维权，这种利益诉求的方式只是当前我国社会治理不健全状态下的个案，并不能以此培养起社会公众的普遍参与意识，公民意识本质上并没有真正觉醒。受到封建传统政治意识形态的影响，我国公民普遍存在着臣民意识、清官思想、权威崇拜、与世无争的文化基因，在政治生活中普遍顺从和依赖，公众在社会治理中缺乏参与的主动性。由于传统思想的影响，公民认为管理国家事务是政府的事，将自身定位为被管理的被动角色。公民参与意识的淡薄同时限制了国家治理现代化的进程。我国公众普遍对自身的效能感评价过低，这种自我评价严重影响了公众的参与意识。在这样的认知下公民普遍认为自己的参与并不会对政府部门的决策产生多大的影响。同时公众也没有过多的金钱和精力去参与社会治理，这种参与并不会给自身带来多大的收益，从而对政表现出漠不关心。除此以外，我国部分公众习惯了“搭便车”，在对利益诉求的维护上不是通过自身的积极主动参与，而是企图通过别人的参与来使自己获利，这是公民惰性在参当中的凸显。同时我国公民整体素质参差不齐，参与能力较低。这都是我们需要逐渐加强的方面。另外，由于我国政治生态系统还不够完善导致公民参与的公共习惯缺乏培养的环境。部分居民对参与社会治理的相关制度、程序和规则并不是很了解，不规范参与现象大量存在。[10]

社会治理共治机制的不完备会导致政府在社会治理当中唱独角戏，政府主导作用的发挥不仅需要政府管理体制上的完善而且需要社会力量的积极参与与支持。社会组织参与治理能够弥合社会的松散状态，公众的参与能够有效提高我国社会的民主化程度，政府的主导在社会治理是一个松绑的过程，只有良好共治机制的建立才能够有效承接政府松绑后释放的权力。

(三)公共精神缺乏政府主导凝聚力不足

什么是“公共精神”？《简明牛津词典》(1990年版)对“公共精神”的解释为：“具有一种公共意识”和“一种参与共同体行动的意愿。”袁祖社教授认为，“公共精神是指社会成员认可人们在共同生活中所形成的准则和规范并在生活当中进行遵守和执行。”[11]刘鑫淼认为：“公共精神产生于人类的公共生活、以公共性作为价值皈依的、位于人类心里深处的基本道德和政治秩序观念、态度和行为取向。在外在形式上人们对公共生活表现出积极的融入和体验，他们能够在政治社群中获得更多的归属感，在公共生活中遵守善的本质并积极践行。”[12]学者李萍指出，公共精神是指“在社会生活中人们不是一味自私，而是能够积极的为别人考虑，并始终关心公共利益。并在公共生活领域对这样的信念进行践行。”[13]

在中国传统政治文化的塑造下，我国当前仍然缺乏真正意义的公共精神。传统的公私观念当中“崇公抑私”，崇拜公共利益，抑制对于私益的追求，或者为了维护公共利益而漠视私益。封建宗法制下，人们的社会交往更多的围绕宗族进行，社会交往相对封闭，战乱年代则阻却了一切的对外交往，宗族形成了一个相对封闭的小社会，儒家家国同构下的交往局限于熟人社会。这种以宗法为根基的社会交往模式很难建立起范围广博的公共精神。随着我国经济的发展，现代化的步伐逐渐加快，我国逐渐由计划经济体制转变为市场经济体制，物质生活极大丰富，伴随着经济的飞跃个人主义也成为当下占主流的价值观念，人类的自私本性决定了人类在经济活动中追求利益的最大化，但反面来说正是人类这种逐利本性推动了人类文明的发展与进步。但是在社会治理当中，社会公益决定了参与各方必须投入时间，金钱或者更大的精力来促成公共事务的有序发展，这与个人只追求自身利益的初衷相悖，不合作便产生了。公共精神是社会有效治理的灵魂，在社会具备公平正义的外在条件时，公共精神的存在成为促成合作，达成共识的必备要素，没有公平正义的社会，社会秩序会从外部瓦解，一个没有公共精神的社会，社会则从内部开始涣散。公共精神的欠缺使得社会治理缺乏向心力，不利于社会公共利益的实现与公共秩序的维护，更不利于政府主导作用的发挥。

三、解决之道：政府主导地位以何稳固

政府主导作用的发挥关乎我国社会治理的成败，其他社会治理参与主体从自身性质上决定了其只能代表社会当中部分群众的利益，利益面的狭窄影响社会共同利益的实现。拥有公权力的政府从其性质上来说，就是为了实现最广大人民的根本利益，在社会治理当中能够不偏不倚，发挥更大的统筹整合作用。政府在社会治理当中主导地位的稳固首先需要解决的是自身的权力边界问题，其次要注重联合其他的社会力量，鼓励支持其他力量的发展，发挥其在社会治理当中的共治作用，最后，公共精神作为多元共治的价值基础，也要进行积极的培育。

(一)以法治为抓手厘清政府权力边界

马克思说过：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范”政府对于社会治理主导作用的发挥一定要有完善的制度保障，政府职能的发挥也要在法律这一普遍的规范下进行，政府进行社会治理要有法律的授权，法律的授权主要是通过立法来实现的，政府应奉行职权法定原则，实现社会治理的法治化。

建立立法先行的长效机制，政府权力边界的划分严格遵循法定要求，政府根据社会生活

传统的政府管理，长时期的行政执行过程中容易形成自身的封闭系统，由于内外监督机制的缺乏，政府容易怠于行政或者滥用职权，如果没有外部的改革动力，政府的行政模式或者社会管理模式容易在僵化中阻碍社会的进步。对于政府职能的改革则必须在完善的法治轨道上进行，以免造成混乱。政府的权力运行应在法律的轨道上进行，对于政府权力的规制主要明确政府能做什么，不能做什么。基于中国的现实国情可以判断，如果放任社会治理自由发展，那么健全的社会治理体系的形成将会非常缓慢和低效。而在其自我发展的过曾当中，因为没有外部力量的制衡，社会治理由可能会出现异化，起初为了将社会治理的更好的初衷也会演化成为利益集团纷纷抢夺社会资源的局面，任何一个集团都想占有更多地社会资源；以及出现很多社会状况是治理主体没有办法应对的；还有就是由于治理的边界不清导致越治越乱的结果。为了避免上面这些情况的出现，应该让政府具有以一定的权威。但这种权威不能过分干预其他社会治理主体的行为。并为其他主体的治理构建完善的平台、提供行政保障，更重要的是为其他的主体提供合理的指引和帮助。

(二)通力合作形成社会治理共治格局

政府如何在主导的前提下有效激发社会组织及其他社会力量的活力，带动公众参与社会治理成为当务之急，而有效互动机制的构建是解决的有效途径。随着经济的发展和社会的转型，社会结构变得更加复杂，建国初期由政府大包大揽的社会管理模式已经远远满足不了社会的发展需求。政府的职能转变一方面要求转变传统的管理机制，根据新情况新问题构建新的机制，另一方面要求政府简政放权，将更多的社会管理权能分配给其他的社会管理主体。由于我国社会组织发展迟缓，无法适应社会发展的需求，内在动力不足，就需要政府出面利用政府本身所掌握的资源与权能协助社会组织的发展与完善。政府应主要从以下方面入手：

首先，社会组织作为独立于政府的第三方部门，它主要组织人民群众进行自治，政府应给社会组织发展提供畅通的渠道，在法制运行的范畴内，尽量不去干涉社会组织的活动。其次，政府应该做好制度供给工作，进行科学的制度设计，提高机制的效能，为社会组织打造制度化与多样化的参与平台，使得社会组织充分发挥其社会治理的主体作用。所以，从法律上对政府和社会组织间的权力界定就很有必要。使双方能够在良好的制度环境下进行合作。在这一方面我们可借鉴西方国家的有关经验。西方国家的政府与社会组织之间更多采用协商的方式确立彼此之间的合作关系。英国早在1998年，政府和非政府组织就达成了“政府与志愿及社区组织合作框架协议”(COMPACT)，该协议有助于确定双方的权力和责任边界，同时有效的推动了政府与社会组织之间的合作。

在推动公众参与社会治理方面，主要应该从两个方面入手，首先是观念上，而转变理念也应该从两个层面进行。第一个层面，政府应该改变过去传统的管理思维，认为公众只是被动的被管理对象，公众没有能力进行社会管理，或者公众的参与使得原本的社会秩序更加混乱。所以，政府应该引导社会公众形成正确的参与意识，促使公众积极主动的参与到社会的治理与建设当中。第二个层面，就是要从主观上转变公众自身的传统观念。公众应该具有社会治理主人翁意识，明确自身所拥有的对社会进行治理的权力。社会公众主体意识的建立将大力推动社会治理公治机制的形成。同时培养公众参与社会治理的必要的民主素养。[14]社会治理的最终目标就是维护社会公众的利益。但要实现这个目标，公众需要具备较高的民主素养。我国公民目前的现状是民主法治意识普遍缺乏。没有形成现代社会治理所要求的公益精神，所有这些因素都导致从社会管理向社会治理的转型变得困难重重，同时也对我国社会治理创新、对国家治理体系和治理能力的现代化造成巨大障碍。

只要具备了社会治理的共治格局，社会治理当中政府主导才有根基，如果没有构建起完善的社会治理格局，政府将无法开展工作，也无法得到其他社会力量的介入与帮助，在目前政府越来越无法应对复杂社会问题的状况下，共治局面的出现将对政府的主导起到很大的帮扶作用。

(三)注重培育公共精神

在共治机制完善的基础上，积极培养社会治理主体的公共精神也是重要的一维。而公共精神额培养是一个长期的过程。党和政府要积极发挥好在多元治理格局下的主导作用，牢牢把握政治方向、注意进行舆论引导，在全社会传递公共精神。[15]对于公共精神的培养，不能只喊口号，要切实进行落实，将工作做到实处。完善社会治理法律体系，为社会治理主体提供公正昌明的社会环境，同时建立起相应的激励机制，使得各主体在参与社会治理的过程中能够感受到自身利益与社会共同利益都得到了较好的维护。政府主导与多元共治结合的社会治理模式我国在社会主义建设中逐渐摸索出的适合中国的治理模式，具有中国特色。但任何模式随着实践的发展和问题的不断涌现都要进行不断的改良。所以我们应该我国社会发展的基本规律，找到适合的社会治理道路，使得各方主体的力量都能得到最大的发挥，释放出社会主义的创造力和优越性。

中国的社会治理可以借鉴国外经验，但我国浓厚的传统文化根基决定了我们主要依靠自我开辟、自我摸索的方式进行。像邓小平同志所说的“摸着石头过河”。中国的现代化不仅仅是工业的发展、物质的极大丰富，更需要制度上的发展，制度的发展离不开对传统文化的吸收与融合。发展中国家为了更快地实现经济的发展和物质的丰富，可能在发展的过程中对包括法治精神和公共精神在内的现代公民所需要的文化建设忽视较多。宏观上，政府对于公共精神的发展要有一定的规划；微观上，政府应该倡导公民在面对各种各样的利益问题时具备理性与包容的态度，妥善处理利益问题，不要使利益矛盾激化。公众在面对群体性事业时注意运用法律手段维护自己的利益顾全大局。在处理各种矛盾问题的基础上培育公民的法治意识，在内部心理结构正面的干预和外部的规制上促使公民形成积极的行为方式。

总之，政府主导作用的发挥是社会治理创新的关键，社会治理的创新发展关系国家治理体系和治理能力的现代化步伐。在社会治理实践中我们要注重政府权能的法律规制，同时积极发挥其他社会主体作用，注重公共精神的培养，从软件与硬件上形成社会治理的科学平台，有利于社会治理工作的开展。

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