深圳城市更新政策在地铁建设征拆中的应用研究

文/ 胡朝东 深圳市地铁集团有限公司 广东深圳 518026

随着城市化发展、经济增长和人口增加，深圳对舒适准点快速的轨道交通有着急切的需求。深圳已建成通车的城市轨道线路285公里，在建的城市轨道线路近300公里，远期建设的城市轨道线路近600公里。地铁建设不可避免涉及到征地拆迁，但是经济越发展倒逼轨道交通建设的同时，征地拆迁的工作难度也越来越大。2009年，深圳发布了《深圳市城市更新办法》，城市更新几年来的实践为盘活存量土地、消除违法建筑、促进城市升级发挥了重要作用，地铁建设征地拆迁如果结合深圳城市更新政策，有可能为地铁建设征地拆迁提供新思路新路径。

1、深圳城市更新

1.1 定义

根据《深圳市城市更新办法》，城市更新是指对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等），为完善城市基础设施或公共服务设施、消除安全隐患、改变土地利用低效粗放现状、调整土地用途和建筑功能以符合社会经济发展要求等，而进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。本文研究的城市更新为拆除重建类。

1.2 基本要求

城市更新的目的是城市改造升级和改善人居环境，非大拆大建。深圳城市更新的基本条件是：

1.为落实基础设施、公共服务设施或城市公共利益项目；2.建成年限久、房屋质量差、安全隐患多；3.严重影响城市规划设施。对用地权属的基本要求为：拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于60%。

城市更新的运作模式是“政府引导，市场运作”，政府制定政策规范更新行为，企业作为主体申请立项和实施。城市更新是发挥社会作为主体力量，通过市场化手段改造城市的开发建设行为。通过多年的实践，深圳城市更新政策建立了比较完善的体系，从法规、管理、操作指引、技术标准几个层次，分别制定了办法和措施，已经可以较好的指导和规范城市更新的实施。

2、地铁建设征地拆迁

2.1 解读

“征”即征收房屋和土地，“拆”即拆除地面建筑物和构筑物。地铁建设征地拆迁的目的是为满足地铁线路、车站、车辆基地等设施的建设需要，或为确保地铁建设运营安全及建筑物自身安全，所以，在地铁规划设计和征拆方案确定后，涉及的房屋和土地征收带有强制性。地铁建设征地拆迁的实施主体是政府部门或参公管理的事业单位，属于土地整备的范畴。

2.2 难点

随着深圳城市发展和经济增长，商品房新房成交均价近一年维持在5.5万元/平方米，房屋价格较高。由于房屋价格区域不均衡，商品房新房实际成交价格的跨度在3～15万元之间。按照《深圳市房屋征收和补偿实施办法（试行）》，征收非住宅房屋原则实行货币补偿，征收住宅房屋可以选择货币补偿、产权调换、货币补偿与产权调换相结合三种方式，货币补偿的价格由房地产评估机构评估确定。

从房屋征收和补偿的实践来看，存在几个方面的矛盾：一是被征收人多数要求产权调换，但政府掌握的住宅资源有限难以提供合适住宅用于产权调换；二是被征收人货币补偿要求高于补偿标准，按照“办法”，货币补偿价格评估确定，评估在考虑土地剩余年限、房屋折旧等因素后，评估价格往往会低于相同地段的房产购置价格。利益协商的矛盾，使得房屋和土地征收工作在深圳实施的难度较大。

3、深圳城市更新政策与地铁建设征地拆迁的契合

3.1 城市更新土地贡献可以实现地铁建设征拆的目标

城市更新的实施过程，也是社会主体和政府利益分配的过程，社会主体通过城市更新获取利益，同时也需要贡献一定比例的土地、配建保障性住房、配建创新型产业用房、配建与自身规模相适应的公共配套设施等。城市更新拆除重建土地面积的20%需无偿移交政府，优先用于建设城市基础设施、公共服务设施、城市公共利益项目。

3.2 城市更新运用得当可以兼顾各方关切

城市更新是以市场运作为导向的模式，与地铁建设征地拆迁的被征收人在利益平衡方面更容易调和。通过城市更新的市场化手段贡献土地实现地铁建设征地拆迁的工作目标，可以降低政府工作难度和减少行政资源投入。从地铁建设单位的角度，友好协商完成征地拆迁，顺利接收场地开展工程施工，减轻施工现场维稳压力，自然乐见其成。可见，城市更新政策在地铁建设征地拆迁中运用得当将是一个多赢的路径。

3.3 实现站城一体化的TOD开发

深圳地铁提出“建地铁就是建城市”的理念，其内涵为利用地铁建设的契机同步完善城市基础设施、提升城市功能和改变城市面貌。土地和房屋征收在征收后纳入土地储备，在征收阶段没有开发建设主体，难以实现地铁建设与地块开发建设统筹规划，地铁的交通导向功能和地块开发的业态布局难以有机结合。而城市更新会有明确的开发建设主体，在贡献土地满足地铁建设征地拆迁需求的同时，会同步进行规划研究和设计，与地铁建设同步对接，实现站城一体化的TOD开发。

4、城市更新与地铁建设征地拆迁相结合的实施路径

4.1 工作策划

地铁建设前期设计工作的基本流程为工程可行性研究—总体设计—初步设计—施工图设计—征地拆迁图，在提出征地拆迁图时，施工图设计也已完成，进场施工的时间需求会非常迫切。以土地整备方式进行的土地和房屋征收也需拆迁动员和利益协商，征地拆迁工作也常常滞后延误场地交付的时间节点，如果提前启动征地拆迁又依据不足。

城市更新有提早谋划的优势，在地铁建设的总体设计阶段甚至提前到工程可行性研究阶段，可以对地铁建设征地拆迁范围和难度进行评估，预定城市更新的实施方案，并与各政府主管部门沟通形成初步意见。利用城市更新市场化运作的优势，在选择实施主体后即可以提前开展与地铁建设征地拆迁范围内的权利人开展更新补偿的协商工作。

4.2 实施主体选择

通过城市更新服务地铁建设征地拆迁，需要城市更新的实施主体提前介入才能将工作落到实处。一般情况，城市更新实施主体是市场行为，但为地铁建设征地拆迁服务的城市更新与地铁建设密切相关，单纯的市场行为难以有效满足地铁建设的计划性和统筹性，需要政府介入予以引导。实施主体有以下几种选择：被征拆人、政府部门、地铁公司、第三方企业、以上两方或多方组成的联合体。

（1）被征拆人作为实施主体。在同一个征拆区域有多个被征拆人难以统筹，或者被征拆人自身不具有城市更新的技术能力和资金实力的情况下，被征拆人不适于作为实施主体。同时，被拆迁人自身开发建设能力不足也无益于地铁建设和城市建设有机结合的TOD开发。

（2）政府部门作为实施主体。政府部门作为实施主体有悖城市更新“政府引导，市场运作”的指导思想。

（3）地铁公司作为实施主体。有利于工作整体协调推进，又可以通过项目开发获取收益反哺地铁建设，使地铁公司从单纯的地铁建设者升级为城市配套服务企业。

（4）第三方企业作为实施主体。第三方企业一般是房地产开发企业，发挥房地产开发企业在开发经验、技术实力、灵活机制、资金筹措等方面的优势，快速高效的推动城市更新。但是，第三方企业是以营利为目的的，地铁建设的公益性与城市更新的逐利冲动容易产生矛盾。

（5）以上两方或多方组成的联合体。地铁公司作为实施主体之一与第三方企业或其他方组成联合体作为实施主体，在这种组合形式下，地铁公司以股东身份参与城市更新的项目决策，可以调节地铁建设和城市更新的利益冲突，并且在地铁规划设计、工程建设等方面与地块城市更新能较好地统筹协调，真正实现地铁建设和城市建设同步设计、同步施工预留，有利于站城一体TOD开发建设。

4.3 实施方案的原则

实施方案的核心问题是需要按照时间节点完成地铁建设征拆范围建构筑物的拆除和交付施工场地。采用城市更新的方式，实施主体需要与被征收人在计划的时间内协商一致，但是单一的市场化协商行为具有较大不确定性，需要在实施方案上做好策略安排。

实施方案要做到“以土地整备促更新谈判”和“两手准备”。地铁建设的征地拆迁倾向于采用城市更新的方式，并意味着不做好土地整备兜底的准备，所以，政府主导的土地整备应当正常按程序启动工作，给被征收人提供政府征收补偿和城市更新的选择。正常情况下，由于城市更新的补偿标准高于政府征收补偿标准，被征收人从经济利益考虑应当会选择城市更新，但不排除例外。如果出现僵持无法协商，则以征收的强制措施保障地铁建设的顺利实施。

以土地整备促更新谈判的方式，也需要为被征收人做好拆迁宣传、法律顾问服务、生产生活保障等服务工作，使工作流程透明规范。

4.4 车站和车辆基地

地铁线路及其车站是线性工程，单个车站涉及的拆迁规模和土地占用不会太大，城市更新贡献的土地面积一般可以满足车站建设占地要求，而且车站是地铁人流的集散点，围绕地铁车站开展城市更新是实现TOD开发的重要形式。

车辆基地则不同，车辆基地包含地铁车辆段和地铁停车场，有几个特点：一是占地面积大，占地面积从10多万到30多万不等，城市更新基本难以贡献如此巨大的土地面积；二是上盖物业容积率不高，深圳地铁有多个车辆段上盖物业的项目实践，从已实施的车辆段上盖物业开发强度来看，积率在2.0左右，一般情况下都达不到城市更新拆迁赔付面积要求；三是建设周期长，从车辆基地建设到上盖物业建设，建设周期理论上至少6年，由于地铁建设和上盖物业建设的接口多且协调复杂，实际建设周期更长，以深圳地铁为例，建设周期从9年到12年不等，过渡期安置费用高经济效益低；四是车辆基地不一定具备上盖物业开发条件，车辆基地属于交通设施，受上位规划的刚性约束较少，而上盖物业属于房地产开发，受上位规划的刚性约束多，所以车辆基地不一定都具备上盖物业开发条件。从以上几点分析，采用城市更新解决车辆基地的拆迁问题均可能存在一方面或多方面不可行。

城市更新在地铁建设征拆中主要应用于车站站点，不适合应用于车辆基地。

4.5 建立协调机制

城市更新与地铁建设征拆相结合，一方面可以解决地铁建设征拆需求，另一方面也可以实现地铁建设和城市建设有机结合的站城一体化开发。要实现站城一体化的TOD开发涉及规划统筹、设计配合及接口条件、施工预留、工程费用分摊、产权界面、规划审批配合等多方面的具体问题，需要建立一个常态化的协调机制才能有序的推进工作。

结语：

将城市更新政策应用到地铁建设拆迁已经引起深圳政府拆迁主管部门的关注，也开始了一定的尝试。如深圳某区枢纽建设的征地拆迁就采用了城市更新的方式，将“政府统筹”和“市场运作”结合起来，在枢纽建设征地拆迁范围内的城市更新谈判由“政府统筹”，之外的城市更新谈判交由“市场运作”。随着城市建设的发展，城市基础设施和公益性项目的征地拆迁也将不再囿于传统的土地整备方式，利用城市更新已健全的法规体系，将政府统筹和市场运作结合起来，将是破解土地整备难题的一个重要方向。

参考文献：

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