新形势下基准地价更新存在的问题及对策研究——以十堰市为例

文/王颖 湖北永业行评估咨询有限公司 湖北武汉 430065

1、现行基准地价成果运用中存在的问题

“十三五”时期以来，土地收益分配机制、征地制度、集体经营性建设用地入市、土地市场供给侧结构性改革、城乡土地市场一体化等任务对地价管理提出了新的要求，《国土资源部办公厅关于实施〈城镇土地分等定级规程〉和〈城镇土地估价规程〉有关问题的通知》（国土资厅发〔2015〕12号）中要求“市、县国土资源主管部门应严格按照规程，开展基准地价制订、更新和公布工作，基准地价每3年应全面更新一次。”十堰市现行基准地价估价期日为2012年6月30日，距今已达5年之久。近年来，十堰市城市面貌日新月异，现行的基准地价已不能适应城市建设需求，存在的问题主要分为以下几个方面。

1.1 基准地价内涵中设定土地开发程度与十堰市实际情况不相符

基准地价内涵中土地开发程度代表的是区域平均开发利用程度。十堰市现行基准地价土地开发程度是分级别确定的。其中住宅用地一级、二级区域土地开发程度为“七通一平”（通路、通电、通上水、通下水、通气、通热、通讯和场地平整）、住宅用地三级区域土地开发程度为“六通一平”(通路、通电、通上水、通下水、通热、通讯和场地平整)；依据实际调查，十堰市基准地价住宅用地一级、二级区域土地开发程度主要是通路、通电、通上水、通下水、通气、通讯和场地平整，并未达到通热条件；只有十堰东风汽车有限公司厂区及配套宿舍片区有通热设备，且该区域位于基准地价末级区域。十堰市住宅用地三级区域基本达到通天然气的标准（简称“通气”），但是现行基准地价土地开发程度中并未体现通气标准。商业用地土地开发程度设定也存在同样的问题。即十堰市现行基准地价内涵-分级别的土地开发程度与土地利用实际情况不相符。

1.2 现行基准地价中个别因素容积率修正系数有待完善

一方面十堰市现行基准地价个别因素容积率修正系数中并未区分级别制定容积率修正系数。实际上相同的容积率情况下，因级别（区位）的差异，价格也会有较大的差异。各级别的容积率修正系数也应予以体现。

另一方面，十堰市现行基准地价个别因素容积率修正系数均匀变化，与实际地价变化情况不相符。容积率通过影响土地利用效率从而影响地价。一般而言，宗地面积一定的情况下，容积率越高，建筑面积越大，土地利用效率越高，地价越高。不同容积率区间对地价的影响不尽相同，其中某一容积率范围内，容积率的变化会引起地价大幅变化，而某个容积率范围内，地价涨幅比较平稳。容积率修正是最重要的个别修正因素之一，十堰市现行基准地价成果中，地价随容积率变化均匀变化，无法反应地价对容积率变化的敏感性；同时修正幅度过小直接影响估价结果的合理性，不便于日常宗地评估工作的开展。

1.3 现行基准地价已经不能客观反映土地市场和房地产市场价格水平，且地价衔接不平衡

据统计，现阶段各用途、各级别现实地价水平是现行基准地价的1-2倍，且中心城区与城郊接壤区域、开发区不同区域地价水平差异较大，现行基准地价已经不能客观反映土地市场和房地产市场价格水平。如商业用地基准地价级别图中，公园路沿线、人民北路沿线、江苏路—北京北路—柳林路沿线均划分为一级，实际上十堰市最繁华的商圈是五堰、六堰商圈，人民北路沿线商业繁华度较高，房屋售价及租金也较高，却未划为商业一级区域；而实际上公园路、北京北路的商业氛围、商铺价格及租金水平远不及五堰、六堰商圈、人民北路沿线区域，商业一级区域的划分不符合十堰市房地产市场状况。

1.4 现行基准地价体系无法满足地价精细化管理的需要

一方面，本轮基准地价级别划分较为粗略，部分级别面积超过130平方公里，且级别的界线未严格按照宗地界线、道路、河流或者其他地物为界，过粗的地价级别无法满足微观地价管理的需要；另一方面，随着土地有偿使用范围的扩大，新兴土地用途的出现，现行基准地价用途有待进一步细化，亟待补充办公、基础设施用地等用地类型，以及地下空间（停车）、商业楼层等立体化修正系数。

1.5 现行基准地价无法满足节约集约用地的宏观调控作用

随着节约集约用地上升为国家战略，地价成为节约集约利用调控的重要手段。但一方面现行容积率修正系数体系下，在容积率低于1时地价下降，与促进节约集约用地的精神相违背；另一方面缺乏产业用地修正系数也不能有效促进产业结构调整升级，未能充分发挥地价的基础性作用，为宏观调控服务。

2、基准地价更新工作的相关建议

2.1 扎实开展资料收集和外业调查工作，严格按照技术规程，科学制定基准地价

一是合理确定基准地价内涵。资料收集和外业调查是一项复杂的、严肃的、细致的工作，是整个基准地价更新工作的基础，资料是否全面、精确将直接影响十堰市本次基准地价成果是否符合十堰市土地利用实际情况。依据实地外业调查和收集到一手资料，掌握分用途分区域土地开发程度、土地利用水平（如平均容积率、建筑密度、建筑系数等），科学合理确定本来基准地价内涵。

二是科学编制分用途土地级别图，准确评估确定基准地价。针对现行基准地价衔接不平衡的问题。本轮基准地价更新工作中，项目组一是按照技术规程的要求初步完成土地定级与基准地价评估工作。二是实地走访校核各用途不同级别的基准地价边界，并运用级差收益法对初步划分的级别进行验证和调整，运用市场成交案例对基准地价成果进行验证；三是开展多层次的基准地价成果意见征询工作。首先是通过召开意见征询会的形式，在国土资源主管部门层面、十堰市政府层面、社会公众层面，公开征询意见；其次实地走访，入户调查，通过拜访当地的评估机构、开发区、工业园区、街道办事处等，并依据反馈意见及时修改完善，提高成果准确性。另外，我们还邀请湖北省相关高校专家对基准地价成果进行指导，提高成果质量。

2.2 定级充分考虑规划因子，使基准地价与城市发展方向相衔接

本次基准地价体系建立因素因子确定环节，充分考虑各类规划的影响，设置规划因子指标。此外，通过查阅《十堰市国民经济与社会发展“十三五”发展纲要》，《十堰市城市总体规划(2011-2030年)》”，《十堰市国家森林城市建设总体规划》、《十堰市高铁片区控制性详细规划》、《十堰市车城南路以北片区控制性详细规划》等，了解十堰市近期城市发展方向，使得本次基准地价更新成果与城市发展方向相衔接。

2.3 细化土地用途分类体系，与最新的城市规划地类相衔接

本次基准地价更新中，以促进土地集约利用为目的，构建细分用途修正、区域因素修正、个别因素修正等方面的修正体系。细分用途修正体系，将土地用途细分与最新的《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)和《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）相衔接，增加研发用地、科教用地、养老用地等新兴有偿使用地类。

2.4 细化容积率修正系数，设置产业、楼层修正系数，提高土地集约利用水平

基准地价是代表设定容积率水平下的地价，在进行宗地地价计算时需将基准地价修正到宗地实际容积率水平下的地价。为了高效的应用基准地价成果，需要建立细致、真实的容积率修正系数。容积率修正采用容积率越低、修正系数越大的分段函数修正方法。此外个别因素修正中增加商业楼层修正，更好促进土地集约利用。政策调控修正体系主要考虑为促进土地集约利用、产业结构升级及生态保护，设置地下空间修正系数，产业导向修正系数等。

2.5 基准地价成果要注重横向、纵向两方面衔接

一方面本轮基准地价更新成果要注重横向比较，做好与现行基准地价成果的衔接。基准地价水平值变化幅度建议与区域商品房价格变化情况、房地产开发投资变化情况、城镇居民人均可支配收入相协调。

另一方面本次基准地价更新成果要注重纵向比较，做好与同等别城市、相邻城市的地价成果的衔接。城市地价水平值的高低客观反映了城市间经济发展的水平和地位。因此基准地价更新成果确定过程中，要注重同等别城市、相邻城市的地价成果的衔接。十堰市中心城区（茅箭区、张湾区）城市土地等别为八等，相同地价内涵的地价水平值建议应高于鄂州市、荆门市、潜江市等（此三个城市土地等别为九等），再如相邻区域建议地价水平值不易差异太大，如茅箭区与丹江口市、房县接壤区域的基准地价水平要相协调。