浅议我国土地用途管制的现实困境

文／姜皓

（本文作者单位为山东省海阳市国土资源局，山东海阳，265600）

土地用途可以分为农业用地、建设用地和未利用土地，农业用地是指直接用于农业生产的土地包含了耕地、林地、草地、农田水利工程建设用地、养殖水面等。而建设用地则是指建设建筑物或者构筑物所使用的土地，包含了城乡住宅、公共设施建设用地，矿业开发用地，水利交通设施建设用地，旅游业用地，军事设施建设用地。未利用土地指农业用地和建设用地以外的土地。土地用途管制制度的提出确立了以土地用途为核心的新型土地管理制度。但从现阶段土地用途管制的执行和实施情况来看，其中还存在不少难题，需要我们及时采取措施将其解决。

1、土地用途管制制度的现实困境

1.1 土地利用规划无法体现出土地用途管制的作用

土地利用总体规划是土地用途管制的基础和重要依据，从现行的五级土地利用总体规划体系来看，各个部门对土地规划的职能分工不明确，内容相似，同质化十分严重。各级部门土地利用规划重点不突出，缺少高级规划、前瞻性规划，基层土地利用规划深度较差，总体规划的可操作性较差。

1.2 土地利用规划编制缺乏动态性

我们应该看到最近几年各个地区的土地利用规划在不断进行完善和修改，但这其中的修改既包含了人为因素擅自无序的修改，也包含了符合社会经济发展内外部环境变化的内在规律性的修改。但不管是哪种修改方式，都需要对其进行规范，尤其是前者。在上一轮土地规划实施期间比较重视土地规划编制规则和技术要求，忽视了对土地规划修改规范的规定，如何处理好土地规划利用刚性和柔性之间关系是现阶段我们需要重点解决的问题。

1.3 土地用途管制单一侧重对农用土地向着建设用地转变的管制

现阶段，土地用途管制缺乏对土地利用效率和效益的约束，这就给土地用途管制留下了很大的漏洞。土地使用者虽然按照规划用使用土地，但是使用者可以随意改变建筑物的密度，容积率，建筑物结构等土地使用条件，从而获取更高的经济利益。土地使用者还可以通过囤地等手段获取土地的增值收益，从而造成大量建设用地闲置现象的发生。

2、改革完善土地用途管制制度的对策分析

2.1 充分发挥土地利用规划在土地用途管制中的调控和主导作用

要进一步提高土地利用规划编制的科学性和合理性，要重视土地利用规划编制的动态性要求。为了进一步落实好土地用途管制制度，土地利用规划编制和规划的实施主要抓住对土地总量的控制，对各种用地进行科学布局和合理控制，要做到定量、定位、定性、定序，这四个方面问题解决之后，土地用途管制就能想着具体化落实，规划的整体操作也就能够大大增强。

2.2 进一步深化土地审批制度改革

要实行最严格的土地审批制度，进一步深化制度改革，简化审批手续，积极探索土地管理新机制。在对用途审批过程中要严格按照法定的程序确定用地的权限和程序，严格落实好利用规划，根据总体规划确定每年土地利用计划，不符合规划的禁止批准使用，在对规划进行修改过程中一定要严格按照法定程序进行修改[1]。对于建设用地面积和布局确定需要规划进行调整的，在保证耕地总量保持动态平衡的前提下，对于原来确定的建设面积可以进行适当的调整，确保地区经济建设和社会发展对建设用地需求，但是整个修改过程必须依照法定程序开展。

此外，还要进一步简化土地审批手续，提高土地审批效率，对于城镇建设要提供比较及时和全面的用地保障，可以适当考虑改变土地利用计划指标，按照年度下达的做法执行计划，经过审批通过之后，地方可以结合自身实际情况，按照年度统筹安排具体的使用数量和使用时间。

2.3 确保各类土地规划有所侧重，实现统筹协调

省市县乡村五级规划应该有所侧重，突出各自重点，省级土地规划要从宏观方面出发，强化土地规划利用的战略性和政策性，确定本省土地利用地总体目标、指标和任务，市县级土地利用规划要强调空间性和结构性，对土地的利用结构进行科学调整布局，要重点明确城镇中心区域和城镇建设用地的范围[2]。乡镇土地利用总体规划要确保规划的针对性和操作性，重点将土地用途管制落实到实处，同时结合村级实际情况积极编制村级土地利用总体规划，积极鼓励土地利用总体规划向着精细化方向发展。

2.4 严格执行和不断完善土地使用标准

严格执行各类土地使用标准。对国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》、《工业项目建设用地控制指标》，等控制指标，房地产用地宗地规模、容积率控制等各类土地使用标准，坚决贯彻执行。对依法实行招标拍卖挂牌出让的工业和经营性用地等，将土地使用标准的相关控制要求纳入出让方案和出让公告，写入出让合同并严格执行。凡纳入禁止用地项目目录，不符合限制用地项目目录规定条件，投资强度、容积率、建筑系数、行政办公生活服务设施用地所占比重、绿地率不符合工业项目控制指标要求，工程建设项目用地总面积或各功能分区用地面积突破用地指标控制上限，宗地面积和容积率不符合住宅供地条件的各类建设用地，不予办理用地手续[3]。对国家尚未颁布土地使用标准的，依据本地区资源条件、项目类型及建设要求，制订土地使用标准，进而办理建设用地手续。

参考文献：

[1]陈晓芳.用途管制下的土地指标交易法律构造[J].北京大学学报(哲学社会科学版).2016(03)

[2]许迎春,刘琦,文贯中.我国土地用途管制制度的反思与重构[J].城市发展研究.2015(07)

[3]余亮亮,蔡银莺.国土空间规划管制与区域经济协调发展研究——一个分析框架.自然资源学报.2017 (08)