民办高职院校多元共同治理机制研究

民办高职院校的多元共同治理是建立现代大学制度的重要内容，2017年新版 《民办教育促进法》的颁布实施，为民办高职教育的发展指明了方向，民办高职教育分类管理理论和实践探索有了法律支撑。如何实现民办高职院校的健康持续发展，建立多元共同治理机制，保障民办高职教育的公益性属性，就成了一项重要研究课题。本文主要通过分析民办高职院校的治理现状，寻找民办高职院校内部治理机制和外部治理机制的问题，从外部治理层面尤其是政府加强立法、转变职能、发挥民办高职教育中介组织功能和内部治理层面包括规范理（董）事会运行程序、实行双层治理、增强内部民主等方面创新多元共同治理机制，精准扶持民办高职院校走内涵式发展道路，加快建立符合我国国情的民办高职院校现代大学制度。

一、民办高职院校的治理现状

由于特定的社会背景和民办教育自身的发展局限，民办教育的社会认同度一直很低，而且缺乏一定的独立精神。随着“治理”概念的引入，政府通过引入多元治理主体等规范对民办高职院校的管理，例如：加强了民办高职院校中党的组织建设、提高了民办高职院校的准入门槛、加强了教学诊改与评价、规范了财产财务管理等。但是，目前我国民办高职院校内、外部治理机制层面仍然存在一些问题。

（一）外部治理机制层面的问题

1.缺乏相应的法律法规尤其是操作层面的配套政策法规。民办高职院校治理的法律环境不完善，突出表现在法律法规的配套政策体系不完善和法律法规的冲突解决机制缺失两个方面。2017年颁布的《民办教育促进法》相较于之前有了巨大的进步，明确了营利性民办高职院校和非营利民办高职院校的区分，也强调政府应该支持非营利民办高职院校的发展，但是，法律的落地需要一定的过程，目前还缺少与2017年新版《民办教育促进法》相应的配套政策法规，虽然中央号召各地积极探索，但是到目前，还没有看到比较成熟的、可操作的地方配套法规和政策。

2.政府公共政策不均衡。特别是民办高职院校财政资助政策缺失、平等待遇政策不到位和招生政策歧视[1]；民办高职院校单纯依靠学生学费作为办学经费来提高教师待遇和办学水平、改善办学条件等变得越来越紧张。

3.政府对民办高职院校的定位存在问题[2]。由于传统因素的影响，我国部分政府部门在民办高职院校发展中的定位还不是十分明确，加之缺少相关的配套法规，这就使政府在民办高职院校发展中存在“越位”或者“缺位”的现象，束缚了民办高职院校的发展，同时也挤占了民办高职院校中介组织的活动空间。我国政府在民办高职院校发展扶持中仍然存在评价标准不统一、政策制定随意性强、缺少科学性和民主性、监督不到位等突出问题[3]。长期以来，民办高职院校都是作为对公办高职院校的补充而存在的，将民办高职院校和公办高职院校区别对待。这完全违背了新发展理念主题之一的协调理念，也与善治的治理的理念相违背。政府应为民办高职院校的发展提供宽松的外部治理环境，支持民办高职院校找准自身优势、精准发力，对公办高职院校形成竞争优势[4]。公办高职院校和民办高职院校共同为社会提供公共产品、共享发展成果。

4.民办高职教育中介组织功能缺失。虽然中央号召各地建立类似“民办教育中介组织”的各类机构，但是这些机构由于财务资金严重依赖政府、管理行政化、功能单一化等问题，并没有发挥其应有的咨询、协调、评估、监督、考核等服务功能。主要表现在以下三个方面：第一，管理体制“行政化”。我国民办高职教育中介组织大多是在政府的主导下成立，直接接受政府的行政领导，缺乏自治性，运转资金依赖政府的财政拨款，根本没有获得“中立地位”[5]。政府应该积极培育为民办高职院校服务的中介组织，如教育咨询组织、学校设置审议组织、毕业生就业指导机构、考试服务机构、办学评估机构、专业设置咨询机构、民办高职院校退出代理机构、教授自治协会等等。第二，运行机制“机械化”。我国大多数民办高职教育中介组织奉命办事或干脆只挂牌不办事。这类组织仍然实行的是效率低下的 “科层制”，组织领导也大多是政府退休或者临退休官员，内部管理粗放、低效，科学化水平低；对外业务简单，缺乏专业化水准，大多数组织要靠政府的财政拨款来维持运作，财务运转很难独立。第三，功能“单一化”。我国民办高职教育中介组织的主要功能是为民办高职教育和政府服务，但没有发挥权力制衡作用。由于我国民办高职教育中介组织不能与政府、市场形成“三足鼎立”，对政府的依赖性、从属性强，难以发挥对政府和市场的制衡作用，功能相对比较单一。

（二）内部治理层面的问题

1.董事会的运行程序不规范，人员构成来源单一，不能代表各个利益主体的利益。《民办教育促进法》规定了学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，但是没有规定具体的人数分配。实践中投资者、创办者及其近亲属占有多数席位，具有绝对的话语权，没有发挥董事会应有的作用，教师和教科研工作者占三分之一席位的规定，更多的成为虚设[6]；学校理事会或者董事会由5人以上组成的数额规定偏小，不能很好地吸收政府部门和社会贤达参与，容易形成“一长制”或“一言堂”[7]。

2.学校财力支持乏力。2017年新版《民办教育促进法》规定了民办学校变更或终止的条款，但是政策上并没有与之相配套的操作性规定，更没有规定个别投资人单独退出的操作机制，也就不能吸引社会资本或者市场资本投入民办高职教育；民办高职教育的社会认可度不高，理（董）事会运行程序不规范，社会信用体系不健全，导致民办高职院校获得的政府资助和社会捐赠数额非常小。民办高职院校只能通过扩大招生收取学费来滚动发展，资金来源极为单一，一旦招生出现问题，民办高职院校的办学资金就难以为继。

3.以校长为首的校务委员会难以形成对“家族式”董事会的制约与平衡。校长往往只是顺从董事会的决议，负责执行和实施而已[8]；《民办教育促进法》规定民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，校长负责学校的教育教学和行政管理工作，但是，并没有规定民办高职院校董事会和校长的权责划分，家族式管理模式的董事长往往干涉或者直接取代校长处理部分事务，校长的权力难以制约董事会的决议。

4.监事会空缺[9]。绝大多数的民办高职院校压根没有监事会，有的民办高职院校即使设立了监事会，其功能也存在缺位。

5.内部民主参与程度较低。在现有民办高职院校的内部管理体制下，民办高职院校的教师基本不享有民办高职院校的民主管理权[10]；民办高职院校内部的教代会、工会也只是“附庸风雅”而已，难以发挥内部的平衡和制约作用。

二、创新民办高职院校多元共同治理机制

（一）外部治理机制层面

1.加大立法工作，明确政府在民办高职院校发展中的定位。在现实民办高职教育领域，政府不应该把管理者、办学者、评估者、监测者等多重身份集于一身，限制了民办高职院校的发展。同时政府对民办高职院校的“支持”不仅仅是口头上保障其办学自主权，还要为其自主决策提供法制、公平的环境。民办高职院校的举办者和管理人员都明白，在他们学校的发展中，有一个强有力的帮手是非常重要的，关键之处就在于，政府如何将管制和支持分开，加强治理，减少管制。当前应该切实转变政府工作职能，通过立法明确政府在民办高职院校发展中的定位，加强对民办高职院校的多元共同治理，明确政府责任和底线，减少不合理的行政管制，为民办高职院校的发展创造宽松的外部治理环境。同时创新工作方法，协调各种资源支持民办高职院校的发展，推进民办高职院校的国际化发展，让民办高职院校共享社会经济发展成果，扭转政府和公众对民办高职院校的歧视性看法。

2.转变职能，精准支持民办高职院校的发展。第一，创新财政扶持政策。民办高职院校的收费完全让市场进行调节，应当认识到，民办高职教育不是义务教育也不是公办教育，应放开收费政策，充分地让市场进行自主调节，这样可以促进民办高职院校增加收入、办出特色，还可以加快不合格甚至落后民办高职院校的退出。第二，协调公办高职院校和民办高职院校的招生区别对待政策。目前各省的高考志愿填报指南上，都把民办高职院校进行了单独标识，加之社会对民办高职院校的负面看法没有彻底改变，增加了民办高职院校的招生困难。政府加大对民办高职院校的招生扶持或倾斜，就不应该对民办高职院校招生加以区别对待。同时，政府指导民办高职院校通过自主单独招生、订单培养、校企合作、现代学徒制等方式适应社会需求。第三，民办高职院校教职工应该享有与公办高职院校教职工同样的人事和社保制度。中央政府应该出台规定，鼓励各级地方政府探索创新民办高职教育的人事制度，实行高职教师在民办与公办高职院校之间定期轮换制度。例如，立项为省级示范校建设单位的公办高职院校必须辐射带动3所民办高职院校的发展，选派一部分管理人员和优秀教师到对口扶持的民办高职院校工作或任教。民办高职院校的教师，享有与公办高职院校教师相同的社保政策和政府对社保的补助福利。实行民办高职院校的教师培训国家兜底计划，减少民办高职院校的财务负担。第四，就业扶持。通过联合招生、人才共育、订单培养、人员互派等方式，提升民办高职院校毕业生就业质量，逐步引导公众在一定程度内接受民办高职院校直至真正认可民办高职院校。

3.发挥民办高职教育中介组织功能，增强中介调节机制。民办高职教育资源的配置方式在由政府主导型向市场主导型转变的过程中，必然要求发展民办高职教育的中介组织，真正发挥中介组织的功能。这不仅可以解决“政府失灵”和“市场失灵”的问题[11]，还有利于政府教育政策的贯彻落实，民办高职院校有效执行政府下达的工作任务，从而有效缓解政府与民办高职院校举办者之间的矛盾。政府应培育为民办高职院校服务的中介组织，积极宣传新发展理念，利用中介组织调节高职教育供求关系，减少行政干预或管制，增强中介调节机制[12]。政府应该出台政策，鼓励民办高职中介组织探索科学的运行机制和管理体制，鼓励民办高职中介组织主动适应市场，减少对政府的财政依赖，提供科学实用、物美价廉的公共产品，主动参与政府有关民办高职院校政策制定。总之，在目前的实际条件下，民办高职中介组织仍然离不开政府的扶持和资助，当然也不能对政府形成实质的第三方制约，但是政府在出台政策时，可以利用民办高职中介组织联系民办高职院校更加紧密的优势，主动咨询民办高职中介组织的建议，缓解政府与民办高职院校在某些政策层面上的矛盾。

（二）内部治理层面

1.充分发挥党组织负责人和督导专员作用。民办高职教育是党的教育事业的一部分，坚持党的领导是中国特色社会主义办学方向的必然要求。虽然法律规定理（董）事会是民办高职院校的决策机构，但是，民办高职院校党委的政治核心作用和监督保证作用必须得到充分的发挥，保证民办高职院校的社会主义办学方向，调动发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，支持校长依法治校，抓好民办高职院校的党建工作，支持理（董）事会依法决策，保障民办高职院校投资者的个人合法权益不受侵害，支持民办高职院校的教代会、工会、学术委员会等依法活动。党委和督导专员要监督民办高职院校贯彻执行国家有关法律、法规和政策，引导、监督和规范民办高职院校的办学方向、办学目标、教学行为和教育质量，党委主要成员要参加民办高职院校发展规划、人事安排、资产管理、基础建设和招生等重大事项的研究。督导专员要列席民办高职院校监事会的表决会议，代表政府发表意见并投票表决，保证“理（董）事会和监事会的双层治理”机制得到有效落实。要加强对民办高职院校办学机制、发展方向和管理模式等研究，不断促进民办高职院校管理体制和办学机制的健全和完善。

2.适度扩大理（董）事会的规模，调整优化理（董）事会结构，规范理（董）事会的运作程序。新版《民办教育促进法》在2017年9月1日正式施行，但是遗憾的是，对于学校理事会或者董事会由五人以上组成的数额并未增加，这样的规模，不但容易造成事实上的家族式“家长制”，而且限制了理（董）事会获取外部资源的能力。民办高职院校的社会信用评估比较低，容易与诸多利益治理主体积累矛盾，也很难直接获得政府的财政拨款。因此，应该通过学校章程建设，扩大理（董）事会的规模，优化理（董）事会的内部治理结构，合理分配内部理（董）事和外部理（董）事比例，适当增加女性理（董）事的比例，减少高龄理（董）事的比例，这样的结构设置可以提高民办高职院校的筹资能力，解决民办高职院校资金来源过于单一的现状。规范理（董）事会的运作程序，采取多元共同治理的新机制。所谓的民办高职院校多元共同治理机制就是在利益相关者理论的指导下，民办高职院校的投资者、校长、教师、学生、家长、政府、合作企业和社会相关行业（如媒体）等利益相关者合理分配民办高职院校的控制权。这种治理机制既考虑了投资者的利益，也为学校的长远稳定发展奠定了基础，还可以吸收社会贤达、政府官员和专职教师等直接利益相关者进入理（董）事会，彼此相互制约、相互妥协，更好地保障各方的利益。

3.实行“理（董）事会和监事会的双层治理”，提高民办高职院校的社会信用，保证民办高职教育的公益性属性。民办高职院校多元共同治理机制内部治理的第二个核心内涵就是实行“理（董）事会和监事会的双层治理”。目前实行的是理（董）事会的单层治理，虽然对于理（董）事会人数限制作了规定，但是，理（董）事会成员结构来源单一，教职工代表的选任也没有详细的规定，往往造成了实践中的“家族化办学”。应该通过学校章程建设，明确理（董）事会的成员结构和来源，限制投资者或其近亲属进入理（董）事会的比例，成立监事会，吸纳政府或教育主管部门、教职工和社会媒体进入监事会，实行理（董）事会和监事会的双层治理。任何社会组织想要得到政府的支持，必须彰显自己的公益性属性，具有可靠的社会公信力[13]。民办高职院校施行多元共同治理机制，坚持教育的公益性品质，遵循教育和人才成长规律，以学生和教师为本，主动承担教学、科研、社会服务和创新等现代大学职责，输出公共职能，不仅能提升自身的社会公信力，还能要求得到政府的支持和资助，保证了民办高职院校的长久良好发展。

4.健全理（董）事会领导下的校长负责制，理顺理（董）事会与校长的关系，明确职责，保障校长科学有效地行使权力。民办高职院校多元共同治理机制不是对理（董）事会领导下的校长负责制的否定，而是对这一机制的创新发展。多元共同治理机制，仍然要坚持校长负责制，充分发挥校长这一特殊人力资源的价值。建立校长遴选制度，推进校长职业化，服从理事会的决策领导，认真执行理事会的决议和要求。同时，通过民办高职院校章程建设，明确校长的职责和校长独立行使行政管理权的权利，促进民办高职院校的健康持续发展。

5.完善民办高职院校章程建设，发挥学术委员会、教代会和工会的作用。民办高职院校的章程是民办高职院校内部治理的“法典”，是保证民办高职院校内部健康持续发展的重要依据。民办高职院校应该完善学校章程建设，明确规定学校学术委员会的构成、来源、权利和职责等，规定教代会的组织和教职工代表的遴选办法、监督实施等；按照国家工会组织法开展工会的建设、组织和工会活动的开展，保障教职工的正当合理权利和福利，调动广大教职工的积极性和创造性，创造一个有利于教职工持续成长的氛围，使广大教职工获得更多的满足感和荣誉感，解决民办高职院校人才流失的问题。

6.民办高职院校应强化人才培养特色，找准自身比较优势，做到“人无我有、人有我优”，从而使自身立于不败之地。民办高职院校要突破对公办高职院校和国外高等职业教育机构的复制或效仿，建立符合自身的特色办学定位，走内涵式发展道路，强化人才培养特色，做到“人有我优”甚至是“人优我特”。在办学模式、培养目标、专业定位、课程体系、教研科研等方面寻找办学特色，提高办学水平，探索新的发展机制，那么，民办高职院校将走出一条不可替代的、创新型的发展道路，从而赢得政府和社会的青睐，也就顺理成章地获取政府财政、政策等支持。