政府支持临海市农民专业合作社融资的探讨

徐波波

(中共临海市委党校，浙江 临海 317000)

从世界农业发展趋势来看，能否实现对农业资源的有效整合与统筹，并实现规模化生产和规范化经营，是中国发展现代农业的关键。农民专业合作社作为一种互助性经济组织，它总是处于农村与城市之间、农户与企业之间、农户与各级政府之间、企业与政府之间，乃至诸组织内部之间的动态链接状态，它在带领农民走向市场，帮助农民增收致富，实现我国农业规模化、专业化和一体化经营中发挥了重要的作用，真正称得上是联结小生产和大市场的桥梁。特别是当前农民专业合作社在全国的兴起与发展，在很大程度上为中国现代农业找到了一个发展方向。然而，由于农民专业合作社存在主体法律属性不明、规模小、抗风险能力弱、内部管理松散等诸多先天不足，直接造成大部分农民专业合作社在发展过程中面临资金缺乏而出现后继乏力等问题。可以说，融资难已成为各地农民专业合作社发展与扩大过程中亟待解决的问题。仔细考察当前我国农民专业合作社发展状况，仅仅通过农民专业合作社及农民自身来解决农民专业合作社的融资问题是不切实际的，而当前我国的经济实力与政府管理模式的转变使得政府在财政资金与政策方面进行主动介入则成为可能[1]。可见，从政府视角研究农民专业合作社融资问题具有重要意义。

回顾以往研究，对于农民专业合作社融资相关问题的研究已逐渐深入，已经为进一步研究农民专业合作社融资奠定了基础。然而，仔细考察当前社会各界对农民专业合作社融资问题的研究，不难发现还存在以下不足：一是在解决农民专业合作社融资方面，多数学者从内源性融资和外源性融资进行研究，具体到政府角度进行研究的较少，且多数研究集中在“应该怎么做”，缺乏实际可操作性；二是政府深化行政职能改革与农民专业合作社发展相互间关系极为复杂，需要结合具体农民专业合作社融资案例深化研究；三是对影响政府支持农民专业合作社融资的因素缺乏系统性分析，且忽略了不同地区政府扶持政策的差异性，带来对策研究泛化，微观基础缺乏等问题。因此，只有深刻理解与把握政府在支持农民专业合作社融资过程中所采取的各种政府行为所带来的影响程度以及所呈现出的融资规律，才能更好地解读出我国农民专业合作社融资的行为逻辑与重心，明确地方政府在破解农民专业合作社融资难问题中的角色定位与行动尺度，进而推动合作社与现代农业的进一步发展。

1 理论阐释

政府之所以介入与支持农民专业合作社融资，是有其理论依据的。政府支持农民专业合作社融资的理论基础主要有2个：一是社会主义合作经济理论，二是资本主义合作经济理论。前者包括了空想社会主义理论、经典马克思理论和毛泽东思想；后者则包括了新古典经济学理论和新制度经济学理论。通过对这些理论的梳理，可以从理论层面更加清晰地认识与理解政府支持农民专业合作社融资的原因与内在动力。

1.1 社会主义合作经济理论

从理论上讲，政府扶持农民专业合作社融资与发展是由农民合作经济理论所决定的。农民合作经济思想最早可追溯于16世纪初的早期空想社会主义理论。沙利·傅立叶(Charles Fourier)与罗伯特·欧文(Robert Owen)系统全面地提出了自己的合作经济思想与理论，其中欧文更是将自己的合作思想理论付诸实践，在美国创造“新和谐”公社，其人也有“合作经济之父”之称[2]。然而，在实践中，空想社会主义理论关于合作经济思想理论支持下的合作组织发展并不顺利，只有为数不多的几个公社发展较为成功，具有代表性的有英国“罗虚代尔先锋公社”。早期空想社会主义理论中农民合作经济的思想与理论为以后的合作理论提供了思想来源与前期理论准备。

社会主义合作经济理论真正取得巨大成功是在20世纪，主要以马克思与恩格斯为代表。马克思认为，将农民吸引革命的最好办法是国家政府利用自己的国家身份强势推进国家的私有制过渡到集体(合作)所有制，以到达改善农民生活水平的目的[3]。恩格斯进一步完善了马克思的合作经济思想，明确指出国家政府应当利用合作社吸引农民，再通过对合作社的规制引导农民自愿向社会主义过渡[4]。列宁则更为明确地指出，无产阶级夺取政权后促进农民参与社会主义国家建设的最好组织形式是合作社，为此社会主义国家应当在财政税收层面全面扶持合作社的创建与发展[5]。毛泽东认为，合作社是改变中国农村分散落后的个体经营格局与实现集体化的唯一道路。刘少奇明确指出，合作社应当作为一种经济制度而存在，要在流通环节将农民组织起来，同时国家要通过法律形式保护合作社的合法权益[6]。显然，从社会主义合作经济理论来看，政府扶持农民专业合作社的融资是理所当然的。

1.2 资本主义合作经济理论

继空想社会主义理论之后，相继形成三大农民合作经济研究的流派，分别是生产合作派(以路易·布朗为代表)、销售合作派(以威廉·金为代表)和信用合作派(以弗里德希·莱费森)。事实上，深入阐释并真正意义上解释了政府支持农民合作经济的理论则是诞生于20世纪的新古典经济学理论与新制度经济学。新古典经济学认为，合作组织的产生是为克服市场失灵而做出的制度安排,政府对它的扶持具有天然的倾向性，政府与合作社的关系存在着天然的联系[7]。当然，由于农民集体行为的存在与必然性，通过政府的扶持将扩展合作组织的生存边界[8]。

以20世纪70年代为分界点，新制度经济学对合作社的经济分析研究主要经历了两个阶段。20世纪70年代以前，新制度经济学对合作社的研究重点在于理论与方法，70年代之后则重点研究如何运用理论解决实际问题。总体来说，新制度经济学家主要从交易费用、委托代理、制度变迁、产权及集体行动逻辑等方面对合作经济组织进行研究，承认合作社的产生与存在的合理性，但也认为合作经济组织的制度安排将会产生更大的偷懒与低效率，“搭便车”行为将更加盛行。为此，他们认为政府的扶持与介入必不可少。通过政府的强制性变迁与合作经济主体的自发创新结合，是破解制度安排失效与“搭便车”问题的重要途径[9]。不难发现，新制度经济对政府支持农民专业合作社融资持肯定态度。

2 实证分析

2.1 调查对象及方法

本研究以临海市为对象进行调查分析。临海市地处浙江省中部沿海，是国家级历史文化名城、国务院确定的首批沿海开放城市之一、全国无公害农产品生产示范基地、全国股份合作制经济发祥地之一、省首批农民专业合作社规范化建设示范县(市)。其中，临海市的“丰收小额贷款卡”、浙江省首家农村资金互助社、全国首例农民著名商标质押贷款、首次在融资担保体系中凭借合作社规范化评级并实行梯级利率等实践在全省乃至全国都有较大的影响。截至2016年12月底，临海市经工商部门批准的农民专业合作社达2 137家，当年销售收入超过100万元的有507家，注册商标368家，商标数386个，入社社员3.78万户，实现销售收入20.974 9亿元，占农业总产值的45.37%。

问卷调查选择了临海市19个镇(街道)各6家农民专业合作社，共计114家农民专业合作社。114家合作社样本选取情况：种植合作社62家，养殖合作社25家，农机合作社15家，其他类合作社12家；农民生产大户领办型专业合作社42家，龙头企业组织型专业合作社17家，村组织与村干部组织领导型专业合作社32家，农技组织带动型专业合作社13家，其他类型专业合作社10家；合作社社员<10户的有4家，>10～20 户的有10家，>20～50 户的有20家，>50～100户的有32家，>100～200户的有46家，>200户的有2家。实地调查于2016年6月25日至8月29日进行。为使调查数据更具有真实性与可靠性，本次调查的农民专业合作社具体受访人都被选定为社内文化程度高且经验丰富的管理人员，其中合作社社长共有84人，理事24人，社员4人，其他2人；具有高中文化共有64人，大专及以上的有35人，初中及以下的有15人。共发放问卷114份，回收114份，有效调查问卷114份，抽样率为5.3%，问卷有效回收率100%。

2.2 现状与特点

2.2.1 融资需求旺盛，高级阶段的合作社融资需求尤为强烈

被调查者表示，如果能够解决资金问题，合作社将会有更大的发展。在114家农民专业合作社中，仅有1家表示目前无资金压力，其他113家农民专业合作社都对融资存在不同程度的需求。

表1表明，需求金额<10万元的占14.9%，10万～25万元的占26.3%，>25万～50万元的占30.7%，>50万～100万元占22.8%，>100万元的占4.4%。

表1 临海市农民专业合作社融资需求的情况

从合作社发展阶段来看，初级阶段农民专业合作社从事的业务多为社内成员代购代销、提供技术与信息服务等，一般上没有自己的实体经济，也没有对农产品进行加工以增加附加值，为此，初级阶段农民专业合作社融资需求不大。而作为高级阶段的农民专业合作社，由于具有自己的实体经济且服务多元化与系列化，在扩张发展中对融资需求特别大。表1中，在融资需求>50万的31家农民专业合作社中，有30家都为高级阶段的农民专业合作社。可见，高级阶段的农民专业合作社对资金的需求比初级阶段农民专业合作社更大且迫切。

2.2.2 外源融资广泛，内源融资能力较弱

在对114家农民专业合作社融资渠道的调查中，农商银行被农民专业合作社列为首选融资渠道的有58家，占调查总数的50.9%，接着是当地的民间借贷、邮政储蓄银行、农业银行、小额贷款公司、村镇银行，分别占19.3%、14.9%、7.9%、4.4%和2.6%。但是，从当前农民专业合作社发展实际资金来源构成上分析，合作社社员的缴纳股金是合作社发展资金的主要来源，其次分别是正规金融机构、民间借贷、合作社盈利、政策补贴等，内源性融资占72.5%。

临海市农民专业合作社的内源融资普遍偏低。一是社员缴纳股金偏低。缴纳股金和会费是合作社社员投资合作社的主要方式，从参与社员是否缴纳股金的调查结果来看，有81.6%参与社员缴纳了股金。从表2看出，在参与缴纳股金的社员中，<1 000元者占32.3%，>1 000～5 000元者占22.6%，>5 000～10 000元者占19.4%，>10 000～50 000者占13.9%，>50 000者占11.8%。从调查结果来看，股金数量缴纳有多有少，大部分集中在<1 000元。二是合作社留存收益少。作为企业内源融资的重要渠道，留存收益是从企业历年利润中提取，或者是留存于企业的内部积累。成本相对较低的内源融资，本该成为临海市农民专业合作社融资的主要渠道，但是由于大部分农民专业合作社规模较小，自有资金少，效益低，自身积累不足，留存受益很难提高。

表2 临海市农民专业合作社社员缴纳股金分布的情况

2.2.3 融资用途广，融资规模较小且期限短

在对114家农民专业合作社融资用途的调查中发现，用于购买农业生产资料的有31家，占调查总数的27.2%；用于作为流动资金的有30家，占26.3%；用于购置设备的有22家，占19.3%；用于技术改造的有19家，占16.7%；用于扩大经营规模的有12家，占10.5%。总而言之，合作社融资所获得资金最主要用于投入固定资产与资金周转两方面。尽管合作社的融资需求较大，但是实际中所获得的融资额度与规模较小。如表3所示，无法获得贷款的有59家，占调查总数的51.8%；≤10万元有19家，占调查总数的16.7%；>10万～25万元的有22家，占调查总数的19.3%；>25万～50万元的有8家，占调查总数的7.0%；>50万～100万元的有3家，占调查总数的2.6%；>100万元的有3家，占调查总数的2.6%。

表3 临海市农民专业合作社融资规模的情况

在向正规金融机构融资成功的55家专业合作社当中，融资期限在<6个月的有17家，占总数的30.9%；融资期限在6个月至1年的有29家，占总数的52.8%；融资期限>1年的有9家，占总数的16.3%，平均融资期限为12.5个月，农民专业合作社在融资过程中普遍为短期融资。

2.3 对政府角色的态度

2.3.1 对政府融资角色的态度：寄予厚望但不确定

从图1看出，受访114家农民专业合作社，在对“政府在破解农民专业合作社融资难问题中是否充分发挥‘引导者’作用”的回答中，表示满意有50人，占总数的43.9%；表示不满意有43人，占总数的37.7%；表示一般与不知道有21人，占总数的18.4%。在对“政府在破解农民专业合作社融资难问题中是否充分发挥‘服务者’作用”的回答中，认为满意有53人，占总数的46.5%；表示不满意的有39人，占总数的34.2%；表示一般与不知道的有22人，点总数的19.3%。在对“政府在破解农民专业合作社融资难问题中是否充分发挥‘协调者’作用”的回答中，表示满意有44人，占总数的38.6%；表示不满意的有46人，占总数的40.4%；表示一般与不知道的有24人，点总数的21.1%。可见，当前临海市政府在破解农民专业合作社融资难问题并没有充分发挥“服务者”“引导者”“协调者”的作用，政府的服务与引导作用还有很大的提升空间。

图1 被调查者对地方政府融资角色的态度

2.3.2 对政府法制保障的态度：满意而不实际

在农民专业合作社发展过程中，完善的法制保障是农民专业合作社做大做强的重要保障。就当前实践中涉及最多的法制保障内容而言，主要包括创建农民专业合作社的法制保障、扩大与做强农民专业合作社的法制保障、创建与发展资金互助组织的法制保障等。在调查结果(图2)中，受访者在对“当前临海市政府支持创建农民专业合作社的法制保障是否满意”回答中，表示满意有58人，占总数的50.9%；表示不满意的有34人，占总数的29.8%；表示一般与不知道的有22人，点总数的19.3%。对于“当前临海市政府支持扩大与做强农民专业合作社的法制保障是否满意”回答中，表示满意有55人，占总数的48.2%；表示不满意的有32人，占总数的28.1%；表示一般与不知道的有27人，点总数的23.7%。对于“当前临海市政府支持创建与发展资金互助组织的法制保障是否满意”回答中，表示满意有65人，占总数的57.0%；表示不满意的有40人，占总数的35.1%；表示一般与不知道的有9人，点总数的7.9%。从整体上看，临海市农民专业合作社对于政府法制保障的支持还是比较认可的，特别是对资金互助社法制保障的支持更为肯定。但总的来说，临海市政府在制定与落实农民专业合作社相关法律保障方面还有待加强。

2.3.3 对政府相关配套扶持措施态度：欢迎而不普惠

农民专业合作社的发展与扩张离不开政府相关配套政策与措施的扶持。在实践中，相关配套政策与措施主要涉及信贷融资、税费减免、用电用地、农资供应、信息服务等内容。在调查结果(图3)中，受访者在对“当前临海市政府在信贷融资政策与执行是否满意”回答中，表示满意有62人，占总数的54.4%；表示不满意的有43人，占总数的37.7%。在对“当前临海市政府在税费减免政策与执行是否满意”回答中，表示满意有40人，占总数的35.1%；表示不满意的有53人，占总数的46.5%。在对“当前临海市政府在用电用地政策与执行是否满意”回答中，表示满意有51人，占总数的44.7%；表示不满意的有50人，占总数的43.9%。在对“当前临海市政府在农资供应政策与执行是否满意”回答中，表示满意有61人，占总数的53.5%；表示不满意的有40人，占总数的35.1%。在对“当前临海市政府在信息服务政策与执行是否满意”回答中，表示满意有70人，占总数的61.4%；表示不满意的有34人，占总数的29.8%。结合实际调研不难发现，政府并非没有提供相关配套扶持政策与措施支持农民专业合作社发展，而是在实践操作中落实与执行不到位。究其原因，主要有体制不顺、责任不明、规范性程序不明晰及实际可操作性弱等。

图3 被调查者对地方政府相关配套扶持措施的态度

2.3.4 对政府介入行为的态度：渴望而不满意

在当前的国家体制下，农民专业合作社对于政府的依赖性较强。同时，在实际中，地方政府的工作中仍有相当大部分是参与对农民专业合作社的扶持与管理，政府介入农民专业合作社的创建与管理已是司空见惯。从图4看出，受访者对于“当地政府扶持政策是否有介入农民专业合作社经营与管理”回答中，认为有介入的有45人，占总数的39.5%；认为没有的有59人，占总数的51.8%；认为不知道的有10人，点总数的8.8%。对于“当地政府扶持政策与介入行为对于合作社的发展利弊哪个多些”回答中，认为利大于弊的有85人，占总数的74.6%；认为弊大于利的有21人，占总数的18.4%；认为不知道的有8人，点总数的7.0%(图5)。结合实际调研，发现政府过度介入农民专业合作社将会导致该合作社更多依赖于政府，进而导致合作社在发展中将自身的发展形式、内容及经营方向趋同于政策要求，而这种行为一方面将会导致合作社在发展路径与经营方向及内容受限于政府偏好，另一方面将直接导致合作社的发展逐渐脱离于市场，不利于合作社长远发展。

图4 被调查者对地方政府介入合作社经营与管理的态度

图5 被调查者对地方政府介入合作社的利弊评价

3 对策建议

3.1 明确政府角色，发挥政府引导、服务与协调的作用

在当前的国家体制下，集权化模式在地方政府管理模式中仍占主导地位。为此，地方政府在破解农民专业合作社融资过程中，首要的任务是要摆正自身的位置，积极转变政府管理模式，逐步向社会化与民主化模式转变，积极寻求与引入社会公共力量参与破解农民专业合作社融资难问题。

做好“引导员”角色。地方政府要避免使用行政强制手段去干预或影响农民专业合作社的内部事务，要利用政策与制度安排来引导合作社积累融资所需要的条件与资本，促进合作社向规范化与规模化方向发展。

做好“服务员”的角色。政府对于农民专业合作社的服务主要是运用自身在技术、信息与人才等方面的资源优势，通过对农户的专业知识与专业技能等方面的培训来提高其生产力，利用政府的信息渠道与资源优势帮助合作社进行产品推广，进而促进合作社发展。

做好“协调者”角色。农民专业合作社在发展过程中必然会遇到一些社内社外的矛盾，为此地方政府应当充分发挥中间人的作用，积极协调好合作社与合作社、合作社与社员农户、合作社与政府，以及合作社与其他经济社会组织之间的矛盾，促进合作社的健康发展。

3.2 完善法律法规，改善农民专业合作社融资生态环境

完善相关法律法规，进一步明确农民专业合作社法人类型，在体现农民专业合作社互助合作性质的同时，明确合作社法人市场主体地位，为金融机构能更加有效地对其进行引导、扶持和服务奠定基础。

制定联合社相关法律。农民专业合作社发展起来后，横向联合和纵向一体化是必然趋势。应明确联合社的法人地位视同农民专业合作社法人，明确联合社与成员社的关系，在业务范围上可以允许联社的业务范围拓展到金融服务。

制定出台合作社行政监督的法律条款。政府要重点对获得与享受政府财政、税收与金融服务优惠政策的合作社进行监督，加强对重点项目与示范项目的持续追踪，进而不断强化与充分发挥合作社的示范引领作用，同时也能有效提高政府扶持资金利用的效率。

深入研究关于互助社资金试点的监管办法，明确互助社的身份问题，加大监管审批力度，强化互助资金理事会、监事会成员的培训，尝试扩资或组建联合型的农村资金互助社，使互助社组织形成更广泛的联合与合作。

完善农民专业合作社专项扶助资金使用办法。制定出台《临海市财政支持农民专业合作社专项资金实施方案》，具体内容要涉及农业产业发展、农业务类项目补助、农业品牌建设、合作社规范化建设与技改、农业示范基地建设、农业科技创新、农产品质量认证、农民素质提升等方面。

3.3 搭建交流平台，充分发挥政府在银社沟通中的作用

银行与农民专业合作社能够进行及时有效的沟通，是银社合作的前提，政府应当在加强银社沟通中扮演重要角色。可委托调查机构或者自行组织人员，每隔一段时间对辖区内的农民专业合作社进行调查摸底，着重分析该地域内农业政策的落实情况，农产品的优势所在以及销售预期，分析该地域内农民专业合作社的地域分布、主要行业、特色经营、盈利情况、规模分类以及发展前景，统计合作社对于金融产品需求的规模与层次，及时形成调查报告为金融机构提供参考意见，有利于金融机构制定匹配性强的金融服务方案与金融新产品。

政府牵头建立联席会议制度，定期组织金融机构、相关职能部门和合作社代表开展座谈、会议，进行研讨、分析银社合作过程中显现出来的重难点问题，为加强金融机构和农民专业合作社之间的沟通发展提供制度上的保障。

政府要鼓励金融机构积极主动深入农村开展调查研究，深入了解农民专业合作社的发展规律和金融需求，建立符合农民专业合作社特点的信贷机制与业务流程，制定可操作、可行性强的实施细则，使得金融服务功能得到切实的提升。

3.4 优化金融产品，丰富农民专业合作社融资服务方式

农村金融机构的创新对于农民专业合作社融资来说无疑像一剂“强心针”，政府要积极鼓励农村金融机构根据实际情况不断创新产品，改善服务，不断探索支持农民专业合作社融资的新途径。针对农民专业合作社抵押物不足的难题，农村金融机构需要创新思路，按照我国有关政策的要求，不断扩大抵押担保的范围，拓展农民专业合作社抵押物的范围，在开展农村宅基地、土地承包权质押、林权、商标权等新型贷款产品基础上，进一步探索仓库质押、订单、应收账款等形式的抵押。

对于农民专业合作社合理的资金需求，金融机构应不断促进服务效率的提高，比如改善授信授权的方式，建立有效管理基础上的信贷免责机制，强化信贷激励的机制，简化贷款手续，提高基层金融机构授信审批的权限。

对于农村经济发展的新情况新形式对金融服务和金融产品产生的新变换，金融机构也需要及时调整发展方向，不断推出适合当下的金融服务、产品。目前情况下，有些农民专业合作社如浙江省忘不了农民专业合作社，已经进入了发展的高阶期，金融机构需要及时开发与其需求相对应的业务项目，例如电话银行、网上银行等，并且可以提供POS机，ATM机等现代支付工具，最重要的是引导其经营理念尽快适应市场的变化，向着现代企业转变，帮助农民专业合作社向着更强的方向发展。

3.5 创新金融机构，拓宽农民专业合作社融资服务渠道

就国外政府对合作社融资问题解决的成功经验来看，成立服务农民专业合作社融资的专门机构是非常有效的。农民专业合作社的管理涉及多个政府职能部门，大部分的服务管理职能由当地政府市农办来承担，但是税务局、工商局、供销社等有关部门也会参与到管理之中，多头管理导致的一些问题也成了影响农民专业合作社发展的因素之一，因此成立农民专业合作社融资服务机构就显得尤为必要。密云县已建立的“合作社服务中心”能够及时协助解决合作社发展遇到的问题，落实合作社优惠扶持的政策，并且为合作社提供融资服务，指导和监督合作社财务工作及推进合作社规范运行，对于解决当地农民专业合作社融资问题相当有益。农民专业合作社融资服务机构的职责应该体现在三个方面：1)作为农民专业合作社的利益代表，致力于提高农民专业合作社的政治和经济地位；2)统筹政府对农民专业合作社扶持资金的使用；3)明确以为政府承担相关工作和服务农民专业合作社发展为目标，致力成为政府与农民专业合作社直接联系的纽带，最终实现农民专业合作社、政府以及中介服务机构“三方共赢”的目的。

3.6 探索信贷模式，优化农民专业合作社融资信用环境

“信用临海”的全面构建造就了“丰收小额贷款卡”的成功。要从根源上改善农民专业合作社的融资环境，不断深化信用评价体系的建设，其中一项重要内容是要创新农民专业合作社信贷管理模式。其内涵在于将农户与农民专业合作社的信用数据档案与信用评估结果纳入农村金融机构信贷营销、审批、风险控制等相关环节，通过奖惩分明来不断提高信贷效率。根据农户与农民专业合作社信用评估结果来选择不同的授信模式。具体而言，就是根据信用评估结果，在授信额度、审批权限、服务种类、适用利率、推荐评优、抵质押物等方面实行差别政策，对信用良好的农户与农民专业合作社给予优惠与便捷，而对于信用不好的农户与农民专业合作社则进行相应的限制。

创新产品营销手段。基于农户与农民专业合作社的信用情况，有针对性地开发相应的新业务，配以相应的风险控制与产品营销手段，不断探求金融产品流动性、效益性与安全性的最佳平衡点。

提升信贷管理的智能化、标准化和流程化水平。加大信贷管理信息技术的支撑和保障力度，在完善农户与农民专业合作社信用档案和信用评估电子化基础上，建议探索组建“农户电子授信中心”，利用信息技术所带来的标准化与流程化，自动核定农户与农民专业合作社的信贷额度，以实现“随用随贷”“周转使用”，从而降低信贷成本与提高信贷效率。

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