新时代基层社会管理法治化建设之浅论

陈佩君



新时代基层社会管理法治化建设之浅论

陈佩君

（中共漳州市芗城区委党校，福建 漳州 363000）

党的十九大开启了我国全面依法治国的新篇章，新时代法治政府建设的落脚点在基层，基层的社会管理在体制建设、组织队伍建设、化解群众矛盾纠纷和创新管理方法等方面对法治化建设有现实需求。薄弱点是基层社会管理组织在开展工作时自觉运用法治意识和能力还不高、组织群众参与公共事务管理不够深入、遇到行政诉讼应诉能力不强。目前推进基层社会管理法治化的着力点应放在，充分发挥好基层党组织的作用、全面提升基层干部法治为民意识和依法行政能力，健全完善多元调解矛盾纠纷的法治工作机制等方面。

新时代；基层；社会管理；法治化；建设

引言

我国的基层社会管理组织，划分为社区和村民居委会，是基层群众的自治组织。[1]基层社会管理是以乡镇、街道、村(社区)为地域范围，以地方政府和社会组织对社会系统的各个组成部分、社会生活的不同领域和社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。[2]

一、新时代基层社会管理法治化建设背景、意义和现实需求

（一）建设背景

习近平同志新时代中国特色社会主义思想中深化依法治国是一项基本方略。新时代法治国家建设是全局各方面，最关键在于法治政府建设。而法治政府工作的落脚点和难点在基层，推进基层社会管理治理法治化，是依法治国方略在基层的具体实践，基层社会管理建设好坏也直接关系到法治中国建设的成效。[3]

（二）研究意义

基层社区(村)是大多数群众生活的基本依托，传统社会管理方式已不能适应我国经济和社会不断发展与变革的要求管理体制、队伍建设、解决矛盾纠纷、社会管理创新等方面需要加强法治化建设。基层社会管理法治建设的成效，对新时代社会和谐稳定发展，社会治理体系和治理能力现代化，实现全面决胜小康社会，具有十分重要的意义。[4]

（三）现实需求

1.社区(村)管理体制建设的法治化需求。无论是城市的社区还是农村的村委会，在当今日新月异的国际形势和国内改革开放向纵深发展的新的历史条件下，都面临人口更加复杂化、利益多样化等诸多新问题。十九大报告在加强和创新社会治理方面，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，基层社会管理的法治化建设在新形势下要有效回应人民群众在民主、法治、安全、环境等方面日益增长的需求，因此建设一个可以让公众广泛参与和自治的新型社区（村），需要在管理制度上和法治化建设上加以完善，最终建成政府行政职能与社会自治功能无缝对接的基层社会管理模式。

2.基层社会管理组织队伍建设的法治化需求。社区(村)工作者是基层社会管理工作的直接承担者，肩负着社区(村)管理、服务等责任。基层社会管理各项工作是否依法依规开展，是法治化建设的具体过程体现。我国目前的基层管理队伍组织建设还不完善，从事社区和村委工作人员的职业要求在知识化、专业化、职业化等方面还没有专门立法。在新时代全面推进法治政府建设背景下，目前的队伍还不能很好地适应新时代法治工作需要。因此，在基层社会管理组织工作队伍建设上，不仅需要从法律方面对其职业身份、职责、权利、义务等方面加以规范，[5]更需要对现有的工作队伍进行法治政府建设的教育培训，提高其依法行政意识。同时，法治政府建设理念教育也不能忽略群众宣传这个环节，需要政府多部门联合，经常性开展各个专项普法宣传、警示教育活动，才能提高全体公民法律素养，为新时代全面推进法治政府建设奠定基础。

3.群众矛盾纠纷解决的法治化需求。随着改革开放向纵深推进，群众的社会利益诉求更加多样化、复杂化，这些矛盾更多地集中在基层。如何在第一时间及时化解基层群众的矛盾纠纷，需要把解决民间纠纷、财产权益纠纷、社会纠纷等纳入法治化管理轨道。应以民主化、法治化的管理原则促进基层社区（村）的建设和管理，才能实现矛盾解决在第一时间的管理目标，更好地维护社会稳定，保障社会主义各项社会事业的顺利发展。

4.基层社会管理创新的法治化需求。随着我国改革开放不断深入所带来的深刻社会变革，传统社会管理方式落后，治理能力不够全面，已不能适应社会的发展。除了依靠基层组织日常的自治章程、乡规民约等实行自我管理外，还需要创新新时代的基层社会管理模式。基层社会管理创新法治化建设是保障群众合法权益的需要，以改善政府服务促管理升级，可以让更多的群众享受改革发展的成果。基层社会管理法治化建设也是保障管理创新本身的需要，依照宪法精神、法律规定和地方有关规章制度规范管理的主体、程序、依据等，基层社会管理行为也就得到法律的保障。理制度的法治化，也是社会管理中向违法行为采取强制行政手段的必要保障。

二、基层社会管理存在的问题分析

（一）公众参与不足。这些年我国的社会主义法治建设虽然越来越重视群众参与，听群众意见，但存在对公众参与不够重视的现象。如听证会或座谈会多数流于形式，有的听证会限制条件很多，参与群众和媒体不能自由表达。或者法治信息公告不及时不全部，公众因掌握信息不充分而无法在听证会上就实质问题质询和辩论，也是听证会效果不佳的原因之一。从目前群众参与情况看，存在着公众的参与意识普遍还较淡薄，参与积极性不高、参与态度应付等问题。[6]

（二）依法行政难点与局限。法治政府建设在我国社会主义建设中算是新的管理理念和方式，现实工作中，地方依法行政与新时代法治国家建设的要求和公众的期望还有差距。体现在这几年行政人员的法治意识虽然有了提高，但具体依法行政上还没有完全落实到位，虽然中央下达了很多相关政令和文件，但一些地方和行政单位，却将依法行政文件以文件传达文件的形式落实，在具体实施过程中停留在人治的老观念上。国家在法治政府管理的立法建设上还有待加速配套完整，这几年虽然颁布、更新了很多行政法规，但有些法治政府建设日常工作常用的，未建立的还有很多如公众有序参与听证程序立法、专家参与决策立法、执法程序立法、执法解释立法等的法律依据还比较原则和模糊，缺乏具体、细化的规范。

（三）应诉能力有待提高。行政诉讼是行政执法过程中不可避免的问题。法治政府是指依法治理和依法运行的政府，一些行政机关还是存在“官本位”观念，注意力集中在行政权力和管理上的观念还未调整到新时代法治政府建设意识上。忽略了服务、法治、监督及法律面前人人平等的现代行政意识。在行政诉讼过程还存在“民告官不见官”的法官审判工作难题。部分行政机关负责人出庭，因为法律知识掌握不够，缺乏法庭辩论经验技巧，“出庭不出声”的庭审现象不少。行政机关整体在应诉能力、应诉意识、应诉表现上还需加强。[7]

（四）终审上访事件不少。我国的司法体制和诉讼活动还存在一些弊端，随着改革开放进入新的发展阶段，社会经济发展结构的转变所带来的深刻社会转型，必然导致社会利益诉求更多元、矛盾问题更加复杂，群众对司法独立、公平公正的要求。但司法不独立、不公正现象依然存在有些上访者在矛盾纠纷出现后出于诉讼成本、对司法公信力不信任等因素考虑，不愿寻求司法途径解决，而是更愿意采取上访的途径。有些信访者在两审终审之后，不信司法仍愿选择信访方式。信访件最终解决是依靠行政手段调解，还是回到人治管理老路上。

三、推进基层社会管理法治化建设的对策建议

（一）充分发挥基层党组织作用。党的十九大报告强调要在全面推进依法治国中加强法治政府建设。基层社会管理法治化建设的能力，对国家法治治理体系和治理能力现代化有着直接影响。一是要全面发挥基层党组织的法治领航作用。基层党组织是党全部工作和战斗力的基础，推进基层社会管理法治化建设只有依靠党组织这个战斗堡垒，也才能真正把基层社会管理法治化落在实处。二是要发挥好基层党组织智能作用。把思想教育、桥梁纽带、先锋楷模、带动提升的作用做好做细，为各级各部门的有关政策法规及时落实到基层一线提高坚强的保障。三是要增强基层党组织的法治服务功能。新时代法治政府建设必然和必须是以人民为中心的服务型政府。基层党组织应创新服务形式，把为群众提供法律咨询、司法程序、律师介绍等法律服务形式法治化，使之成为常规工作。

（二）提升队伍管理工作中自觉运用法治为民能力。新时代法治政府建设最重要最基本的要求是依法行政。基层干部能否依法执政、依法办事，在很大程度上代表了基层政府的依法治理水平。一是组织部门要建立机制，把遵守法律、依法办事纳入考察识人标准，构建合适的领导干部考法、用法的制度，以考促学，促进广大领导干部形成自觉学法的良好氛围。二是基层领导干部要真正把依法办事作为行为准则。把依法科学决策、依法行政管理的意识，自觉落实到平时工作并形成行动自觉。三是要加强基层专业法治队伍建设。从机制上保障基层法治队伍稳定问题，建立机制督促司法机关派出机构建设，落实好"一村(居)一名法律顾问"基层法律援助等多种形式的法律下基层工作，有效补充基层法治人才队伍。

（三）健全完善多元调解矛盾纠纷法治工作机制

一要构建以法治为核心的多元化矛盾解决机制。建立更加畅通的民意吸纳和保障利益诉求制度化的表达机制，切实保障好基层群众关心的知情权、咨询权、监督权。在农村要结合村民习惯，依托村里老年人协会等在村民心目中威望较高的民间组织，及时把一些矛盾性、苗头性问题妥善化解在第一时间。二要完善源头治理机制。把问题出现后再开始处置的被动应付维稳，变为积极排查发现矛盾把问题化解在第一时间的主动作为，把预防化解社会矛盾主动权牢牢掌握在基层社会管理组织的手上。三要创新和完善社会管理各类组织的协调运作的机制。继续完善专业法治人员配置，提供好后勤保障机制，充分发挥好人民调解中心组织听证对话、指导重大纠纷的调节、处置等综合功能。

（四）加强基层干部依法行政能力建设。在新时代加快建设法治政府的背景要求下，基层干部依法行政的能力是一项重点任务。一是推进学习型单位建设。发挥好领导带头学法示范作用，并形成长效学习机制，有效提升基层领导干部自觉运用法治思维和法治方式开展基层社会管理工作意识。二是善于提炼总结经验做法。把在基层社会管理中经常运用的有效做法及时上升到工作规范和法律制度，有关上级政府应及时组织学习、推广和应用。三是要切实加强完善好决策机制。在制定涉及群众面广的政策措施及出台具体实施计划时，就政策是否合法合规，组织群众广泛进行论证，有关部门要加强论证会督查。同时加强政府专家团队建设，在项目实施过程中，积极邀请专家团队建言献策。[8]四是落实做好重大决策风险评估。根据不同决策类型，运用好收集意见和开展社会稳定风险分析与评估可采取的主要形式。可公开征求意见的要在原来网站、报刊、问卷等基本形式上宽创新群众参与方式。部分公开类型的决策除了做好征求人大、政协、维稳办、基层政府、内部领导干部职工的意见外，还应加强征询专家论证或委托专业的中介机构进行第三方独立评估。对依法不得在事前公开的大型决策，在确保保密的前提下，也应加强重视采取相应的风险评估形式，就合法、合理、安全、可行性等方面开展评估。从制度上保障政府决策更科学、更可行、更有针对性。

四、结语

基层社会管理法治化建设，是新时代推进依法治国的必然要求。是推进建设中国特色社会主义法治国家的重要微观基础，是一个需要长期探索的过程，需要结合社会各层级的力量，有效配置社会资源，协调各方面利益，同心协力共同推进，才能最终构成和谐发展的基层社会系统。

[1] 苏丽.基层社会管理创新法治化问题研究[J].合作经济与科技,2014:183-184.

[2] 王桂海.加强社会管理创新需要法制化保障[J].领导之友,2011(8):18-19.

[3] 张华民.理念与路径:我国社会管理法治化探析[J].湖北社会科学,2013(6):157-161.

[4] 姜明安.论新时代中国特色法治政府建设[J].北京大学学报(哲学社会科学版),018(1):5-13.

[5] 孙彩红.试论社会管理创新和公民参与的作用及实现[J].兰州学刊,2011(6):37-41

[6] 曹平.关于建设法治中国公众参与问题的初步思考[EB/OL].http://news.163.com/14/1211/07/AD5REQB700014Q4P.html, 2014年12月11日.

[7] 王研. 告官不见官？如何补齐官员行政应诉能力“短板”[J].半月谈,2016(15):26-27.

[8] 刘佳义.推进基层治理法治化[N].光明日报,2014-12-08(01).

（责任编辑：黄文丽）

Humble Opinion of Law-Based Grass-Roots Social Management Construction In The New Era

CHEN Pei-jun

(Xiangcheng Branch institute of Zhangzhou Party Institute of CPC, Zhangzhou, Fujian, 363000, China)

The 19th National Congress of the Communist Party of China will lead China enter a new era. It is necessary and meaningful to take comprehensive steps to advance legalization of grass-roots management in some ways, such as institution building, team construction, the way to resolve contradictions among the masses, innovation of society management and so on. The weaknesses are as follows: There was a lack of awareness and ability of consciously using the rule of law consciousness for grass-roots social management organizations. Organizing the masses to enter the public affairs management doesn’t go far enough. There is also a lack of capability to responding to prosecutions in Administrative Litigation. We have actively advanced law-based governance: Making grass-root party organization work at full capacity. Improving the awareness of serving the people and the administration according to law. Perfecting the law mechanism of the diversified way to resolve contradictions.

new era; grass-roots; social management; the rule of law; construction

2018－07－14

陈佩君（1979—），女，福建漳州人，中学一级，本科，研究方向：法治政府建设。

1673-1417（2018）03-0093-04

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2018.03.0020

D920

A