构建全民所有自然资源资产管理体制新格局

马永欢，吴初国，黄宝荣，苏利阳，林 慧，曹庭语

(1.自然资源部 信息中心，北京 100812；2.中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190； 3.自然资源部 国土资源战略研究重点实验室，北京 100812)

建立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的体制，是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。党的十八大以来，党中央、国务院不断加强生态文明建设，将自然资源资产管理体制改革提到重要议事日程。党的十九大明确指出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》，十三届全国人大一次会议批准组建自然资源部，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责提供了体制保障。健全全民所有自然资源资产管理体制，对于促进自然资源的保护，加快建设美丽中国，切实维护国家所有者的权益具有至关重要的现实意义。

一、我国自然资源资产管理的基本现状

(一)逐步形成了以有偿使用制度为核心的管理体制

新中国成立以来，我国自然资源资产管理体制大致经历了三个发展阶段。国家在行使自然资源资产所有权的同时，逐步呈现出所有权与使用权相分离及自然资源资产有偿使用的格局。20世纪50年代—70年代末，处于自然资源资产管理体制缺失阶段。国家全面直接行使自然资源资产所有权，禁止自然资源流通，政府通过行政划拨的方式负责资源配置，资源被无偿使用。20世纪70年代末—90年代初，处于自然资源资产管理体制的探索阶段。虽然国家在制度层面提出了所有权与使用权相分离，创设了探矿权、采矿权、林权、土地承包经营权等，但自然资源资产却被无偿地授予开发者和利用者。20世纪90年代中期至今，处于自然资源资产管理体制逐步形成阶段。在自然资源资产所有权与使用权相分离的基础上，实行自然资源资产的有偿使用制度，奠定了自然资源资产产权制度的基础，形成了当前自然资源资产管理体制的雏形，但并未设立独立的自然资产管理机构[1]。

(二)自然资源管理部门行使资产管理的职责

目前，我国尚未设立单独的自然资源资产管理机构，自然资源管理部门承担着担资产管理和资源监管的双重职责，呈现相对集中、分类分级的特点。铀矿等重要的自然资源资产由中央政府代表国家行使所有权，一般的自然资源资产由地方政府代表国家行使所有权。例如，自然资源部门在履行用途管制的同时，负责土地、矿产等资产管理职能，在矿产资源资产管理方面负责行政许可，依法管理矿业权的审批登记发证和转让审批登记，征收资源收益[2]。总的来看，我国自然资源资产管理体制呈现横向适度分离，纵向相对独立的特点。但管理体制不完善等深层次的症结逐步显现，不断暴露出全民所有自然资源资产所有权人不到位、所有者权益不落实等问题。

二、我国自然资源资产管理面临的主要问题

(一)所有权人不到位，所有者权益不落实

1.所有者的地位模糊弱化，产权主体被虚置

我国《宪法》《物权法》等现行法律规定了自然资源属于国家所有(法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外)，由国务院代表国家行使所有权，但国家作为全民所有自然资源所有者的地位模糊弱化，产权主体不够明确，各种产权关系缺乏明确的界定。在实际操作过程中，由于事实上存在的委托代理制和分级管理，各级政府行政管理部门行使所有者代表的职能，国有自然资源资产往往被地方、部门、社团或个人实际占有[3]。自然资源所有权边界不够清晰[4]，全民所有与集体所有、全民所有中央政府直接行使所有权与全民所有地方政府代理行使所有权的边界模糊，致使国有自然资源产权主体被虚置。

2.所有者权益维护不够严格，造成资产收益流失

自然资源资产所有权人不到位造成所有者权益不细化、不落实。国有自然资源资产所有者的权益保护不严格，被固化为部门和地区利益。市场化出让程度较低，资产收益不断流向某些地区、部门和集体，甚至是个人的口袋，造成国有自然资源资产大量流失。矿产资源国家所有体现不充分。国有建设用地尚未充分体现全民所有权益，国有农用地和未利用地所有权管理制度缺失，资源权益不细化、难以落实。在土地资源领域，新增建设用地的土地有偿使用费，仅有30%上缴中央财政，70%留给地方人民政府。一些地方以划拨方式取得国有农用地和未利用地的使用权，实际却成为土地所有权行使主体，享有土地所有权人拥有的占有、使用、收益和处分等各项权利，即基本上是“谁占有、谁处置、谁收益”，国家作为法定所有者代表并未享有相应收益。一些国有农场、林场、草场的土地，所有权人虽然是国家，但实际上是却沦为地方和企业自管自用，以事实拥有者的身份占据着利益。

(二)中央与地方的财权事权不够对等，影响了自然资源资产保护

分税制改革以来，中央政府与地方政府之间的事权财权不匹配的现象较为突出[5]。据统计，2015年，全国一般公共预算总收入中，中央与地方的占比分别为45.5%和54.5%，而同期中央与地方财政支出占比分别为14.54%和85.46%，地方政府拿着一半左右的财政收入，却承担着绝大部分的财政事权。中央与地方对于自然资源资产的事权和财政支出责任划分不够合理，影响了地方政府对自然资源资产保护的积极性。央地事权财权不匹配，中央审批事项多，事中事后监督管理不到位[6]；自然资源资产收益分配在各级政府之间不合理，资源所在地政府往往要承担更多事权。对于全民所有重要的自然资源资产保护，中央承担的财政支出责任过低，地方政府承担的财政支出责任过大，与自身财权不匹配，为了获取资产收益，生态保护往往为资源开发让路，经济活动不断占用生态属性较强的天然湿地、海域滩涂等生态空间。对于重要生态功能区的国有公益林，地方承担了较大比重的管护费用，中央财政划拨的管护费过低。据统计，福建省国有公益林的管护费中，地方财政支出为17元/亩，中央财政支出仅为5元/亩。《中华人民共和国自然保护区条例》规定，“我国自然保护区所需经费，由保护区所在地的县级以上地方人民政府安排，国家仅对国家级自然保护区给予适当的资金补助”。受经济利益驱使，个别自然资源资产的实际控制人片面追求自然资源资产的经济价值，忽视其生态价值和社会价值，自然保护区内矿产开采、地产开发等商业行为时有发生，造成了严重的生态破坏。

(三)重审批轻监管，造成资产监督管理不到位

自然资源资产开发利用的前期审批程序设计相对复杂、严谨，但一旦进入开发利用环节，部门之间缺少统筹协调，许多监管不到位、难落地，甚至存在以批代监管的现象，容易产生少批多用，合同约定履行不严格等问题。以划拨形式配置的公益性土地，在某些地区存在变更用途的现象；以出让形式配置的土地，存在供而不用等闲置问题。矿业权出让后的监管不到位，存在越层越界开采等违法活动；矿产资源开发过程中对矿山复垦的合同约定不履行，造成“资源拿走污染留下、财富拿走贫困留下”等问题。海域使用权重审批轻监管的现象较为突出，海洋行政主管部门往往没有对海域使用权配置后的情况进行必要的跟踪管理，导致少批多用或改变填海用途等现行的发生。

三、国外自然资源资产管理的典型经验

(一)以维护国家利益为基础，加强自然资源资产的收益管理

国际上，澳大利亚等国家把自然资源资产纳入政府资产进行统一管理[7]。政府为确保法律和财务管理的规范与统一，制定一些相关的财务管理规则，对各类自然资源资产的收益作出指导性规定。自然资源管理部门负责征收资产收益并上交财政。美国内政部在矿产资源管理局以外单独设立自然资源收益办公室负责对矿产和原油开采征税。在自然资源资产收益的收支模式和管理上，主要有“收支两条线”和“收支一体”两种模式。“收支两条线”是国际通行的做法，该模式由资源管理部门负责征收自然资源资产收益，并全额上缴财政管理部门，自然资源资产管理的公共性开支则由财政管理部门拨付，用于自然资源资产管护。资产征收与支出相分离，提高了资金使用效益，有效防止了贪污腐败。在“收支一体”模式下，自然资源资产收益和公共性支出全部由资源管理部门负责[8]。

(二)以公共利益为前提，实现资产管理与生态保护的同步发展

生态保护优先是发达国家自然资源资产管理的基本理念。自然资源资产的私有化带来了环境问题的激化[9]。美国等发达国家率先实现了自然资源管理与生态保护融合发展，资产管理与生态保护同步进行。20世纪70年代末，随着国际环境保护运动的发展，发达国家逐步强化自然资源资产的管理，在保留部分自然资源资产为政府所有的同时，加强对私有自然资源资产的管制，即在私人所有权的基础上附加了生态保护和用途管制等方面的限制。例如，英国国家林业委员会既负责国有林采伐的行政审批，又负责对私有林采伐颁发许可证，确保森林生态系统的健康发展。

(三)以信息化为手段，支撑自然资源资产管理

加快大数据发展是自然资源管理创新的关键。大数据发展至今，带来的不仅是技术的变革，还深刻地改变了自然资源资产的管理模式。发达国家利用现代云计算和大数据等应用技术[10]，为政府提供包括自然资产资产调查、产权登记、行政许可、收益管理等在内的多元化服务，促进了资源行业与信息化的深度融合，驱动政府决策向着更灵活、更市场化、更科学化的方向发展。另外，国外自然资源资产调查注重监测台站建设，为自然资源资产评估及其科学决策积累了长期数据[11]。

四、全民所有自然资源资产管理体制新格局的构建

统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，应深刻领会党的十九大精神，全面贯彻落实中央生态文明体制改革总体部署，坚持资源公有、物权法定的原则，厘清全民所有自然资源资产所有则职责，以健全完善自然资源产权制度为基础，以统一行使与分级行使所有权改革为主线，以资产全程监管为保障，在中央与地方两个层面积极构建公平合理的责权利体系，着力解决所有权人不到位、所有者权益不落实的问题。依据党的十九大、十九届三中全会决定，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的体制，应夯实四大基础、构建三大体系和确立两大机制。

(一)夯实统一行使所有权的四大基础

1.以强化资产管理职能为基础，集中统一行使所有者职责

全面总结国家生态文明实验区、三江源国家公园和东北国有林区等国有自然资源资产管理体制改革试点经验，及时上升为全民所有自然资源资产管理体制改革的具体措施。以组建自然资源部为契机，完善内部机构设置，强化全民所有自然资源资产所有者职责的集中统一行使。①调查统计与资产核算：开展全民所有自然资源资产调查评价和统计核算，建立资产账户，编制资产负债表，掌握各类自然资源资产的基本特征、数量和质量、分布状况和权属，摸清全民所有自然资源资产的“家底”[12]。②资产登记与发证：对全民所有自然资源资产进行登记造册，核发证书，厘清自然资源资产产权边界和内容。③资产规划：以国土空间用途管制制度为基础，编制全民所有自然资源资产开发利用规划和自然保护地规划，编制和实施全民所有自然资源资产保护和生态修复规划。④市场配置：建立全民所有自然资源资产有偿使用制度，依法行政许可，制定市场交易规则，组织实施国有自然资源资产出让，建立限制性开发自然资源保护区域特许经营权制度，并组织实施和监督。⑤收益征缴：依法征收全民所有自然资源资产出让、出租等收益，依法征收国有土地变更用途和规划等土地收益，建立全民所有自然资源资产生态补偿机制。⑥资产处置：建立以有偿使用为核心的资产处置制度，使所有者和使用者的权益得到切实维护。⑦自然保护地管理：以国家公园为载体，推进各类自然保护地的清理规范和整合，统一履行国家公园等各类自然保护地的管理保护职责；承担重点国有林场、牧场、农场等实体全民所有自然资源资产出资人职责。

2.以编制分级行使清单为基础，合理划分中央与地方的权利边界

按照矿藏、水流、森林等自然资源在生态、经济和国防领域的重要程度，研究编制全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的自然资源资产清单和空间范围[13]。对军事等事关国家安全的国防用地，应由部队行使使用权，中央政府直接行使土地的所有权；新疆生产建设兵团的土地，是屯垦戍边、增进新疆民族团结和维护社会稳定的重要稀缺资产，应由中央政府直接行使所有权。对事关国民经济命脉、国家经济安全和社会稳定的油气、煤炭、铀矿、稀土等资源，对战略性新兴产业、全球尖精科技发展和参与全球竞争具有重要意义的锑等资源，应由中央政府直接行使。对于东北、内蒙古国有林区，是我国重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，应由中央政府直接行使所有权；对于两大林区内重要的野生动植物资源和微生物等自然资源资产，对于保育生物多样性具有不可替代的作用，应由中央政府直接行使所有权。对于长江、黄河等大江大河和黑龙江、鸭绿江等重要跨境河流，在国家经济社会发展具有重要的地位，应由中央政府直接行使所有权；大江大河大湖的用水权，依据地方经济、人口和社会发展等因素由中央进行统一分配。三江源国家公园以及东北虎豹、大熊猫等国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，对促进生态系统全面修复具有重要意义。调动地方政府主动保护自然资源资产的积极性，推动实现全民所有自然资源资产收益的全民共享。顺应“放管服”改革需要，下放一般自然资源资产审批权限，可由地方政府代理行使所有权，有利于解决信息不对称等方面的问题，也有利于提高工作效率。

3.以健全产权制度为基础，落实所有权人的权利

针对自然资源资产所有权人不到位、权益不落实、相关权利人的义务和保护责任不明确等问题，强化统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的整体设计，明确自然资源资产“归谁有”、“归谁管”和“归谁用”，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度[14-15]。加快划清不同权利主体之间的边界，特别是划清全民所有和集体所有之间的边界、全民所有不同层级政府行使所有权的边界、不同集体所有者之间的边界、不同类型自然资源的边界。创新自然资源全民所有权和使用权的实现形式，除生态功能重要的自然资源之外，可推动所有者和使用者相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和责任，使自然资源资产产权人在资源开发利用中实现权利和义务相统一，形成权利人保护和合理利用自然资源的内生机制。

4.以编制自然资源资产负债表为基础，全面掌控自然资源资产“家底”

自然资源资产负债表是全面掌控全民所有自然资源资产的重要工具。统一自然资源资产调查的技术标准，开展自然资源资产综合调查，为自然资源负债表的编制提供可靠“本底”。以《国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知》为依据，凝练呼伦贝尔、湖州和娄底等试点地区编制自然资源资产负债表的基本做法，总结可复制、能推广的典型经验。在土地资源、林木资源和水资源核算的基础上，探索编制矿产资源资产负债表，将自然资源资产的核算范围扩大到全部国有自然资源资产。完善自然资源资产核算的技术方法，强化自然资源、水利和林草等部门的数据共享，充分利用云计算、大数据等信息技术，建立全民所有自然资源资产核算平台，及时上传增减变化，实时掌控资产“家底”，为地方各级领导干部的离任审计提供决策参考。

(二)构建统一行使所有权的三大体系

1.以法治化为保障，完善自然资源资产法律政策体系

以健全自然资源资产产权制度为导向，全面梳理并消除现行各项自然资源管理法律规范之间存在的重叠和矛盾冲突，加强法律条款的对接与协调，加快推进现行法律法规的“废、改、立、释”进程。推动研究制订自然资源基本法，加快修订物权法、土地管理法及矿产资源法等专门法律，重点完善自然资源的产权法律体系、有偿使用法律体系、监督管理法律体系，形成以自然资源法为龙头，以单行法为主体，部门规章和地方性法规为配套，与生态文明体制改革相适应的自然资源资产管理法律体系。强化法律法规条款的健全与完善，将中央与地方分级行使所有权的自然资源资产以法律的形式予以规定，实现统一行使全民所有自然资源资产所有权的法治化、规范化。

2.以市场化为手段，健全自然资源资产市场体系

健全完善统一规范的自然资源资产市场体系，推动将全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台。深化自然资源资产价格市场化改革，发挥市场在资产配置中的决定性作用，实现要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序。扩大有偿使用范围，全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，鼓励自然资源资产竞争性出让，减少和规范协议出让，支持探索出让、转让、出租、担保、入股等多样化的有偿使用方式。以市场化为导向完善自然资源资产出让价格形成机制，推进建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本和代际关系的价格形成机制，坚决遏制依靠垄断或占有的方式获取超额利润的现象，更好地实现自然资源资产的最优配置，更好地体现自然资源资产的经济价值和生态价值。全面实施自然资源资产市场准入负面清单制度，明确全民所有自然资源资产有偿使用准入条件、方式和程序，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。建立健全自然资源资产有偿使用信息公开和服务制度，确保国家所有者权益得到充分有效维护。

3.以事权与财权相对等为目标，健全责权利体系

按照责权利相统一的原则，实现自然资源资产保护事权与财政支出相对等，形成科学合理的责权利体系。坚持自然资源资产公有制，合理划分中央与地方的事权财权，做到权责明确，实现职权与责任的对等。对于自然资源资产的调查、评价、规划和保护等事权财权，该由中央政府承担的事权要上收，并承担相应的财政支出；该由地方政府承担的事权要下放，并承担相应的财政支出；该由中央政府与地方政府共同承担的事权，依据自然资源资产的受益范围和影响程度，区分中央与地方的事权及财政支出比重。下放自然资源资产处置权，使地方掌握必要的施政权限。通过责权利的统一，形成科学合理、权责清晰、财力协调、管理高效的全民所有自然资源资产责权利划分体系。

(三)重塑统一行使所有权的两大机制

1.以过程严管为导向，构建全流程的自然资源资产监管机制

按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，加强国家资产管理机构对自然资源资产的监管。依据全生命周期理论，从“入口”到“出口”构建过程严管的自然资源资产监管体制。加强自然资源资产配置环节的监管。资产管理机构应严格规范行政许可范围，优先配置涉及国计民生、国家重点领域、战略性新兴产业和国家安全等行业，防止资产流向“两高一低”等落后产能，维护资产所有者的权益。加强自然资源资产使用环节的监管。按照权利与义务相一致的要求，资产管理机构应采取定期检查与抽查相结合的方式，强化对资产使用权人履行合同约定和遵守市场交易规则的监管，使资产利用符合用途管制和生态保护等公共利益需要，落实资产使用权人的义务。加强自然资源资产收益环节的监管。按照实物管理与价值管理、资产管理与财务管理相结合的思路，严格监管全民所有自然资源资产的出让、出租和处置等资产收益，严禁隐瞒、截留和挪用，确保足额上缴公共财政，切实保护全民所有者的权益。加强自然资源资产处置环节的监管。按照先许可后处置、先资产评估后处置的思路，严格执行国有资产处置审批手续，监督资产处置要符合用途管制等公共利益需要。严格规范资产处置行为，在资产评估的基础上通过拍卖、招投标等公开进场交易方式处置，对暗箱操作等行为，要严格追究当事人的法律责任。此外，应加强资产管理与资源监管的衔接，使二者相互衔接、相互配合、相互监督，实现信息共享，确保管理目标的统一。

2.以维护全民所有者利益为核心，完善资产收益征缴与利益分配机制

建立全民所有自然资源资产收益共享机制，实现事权与财政支出相对等，提高政府宏观调控能力。规范自然资源资产收益征缴管理[16]。中央自然资源资产管理机构制定资产征收标准规范、政策法规、分配方案、分配比例和激励措施。地方资产管理部门负责全额征收自然资源资产收益，并上交国库，保障国家权益不流失，实现全民所有者的合法权益。优化资产收益分配管理，优化支出结构。自然资源资产的收益分配既应体现资产的全民所有，也应体现资产分布的特殊性，重点向资源产地倾斜。对于自然资源资产收益的初次分配，应将一定比例的分成留给市县人民级政府，调动资产收益征收的积极性，切实保障全额征缴。在此基础上，进行资产收益的再次分配，在使地方有相应的财政支出用于自然资源资产调查、评价、规划和保护的基础上，将剩余收益用于征地安置等公共事业支出等方面的支出。