建设落实大学章程与推进高校治理体系治理能力现代化

谭 寒

（天津美术学院，天津300141）

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九大报告在多个部分均进一步明确了这一目标。将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于实现建设社会主义现代化强国的宏伟目标具有重大而深远的现实意义和理论意义。教育领域改革是全面深化改革的重要组成部分，推进教育治理体系治理能力现代化是全面深化改革的根本要求，作为教育领域重要组成部分的高校要建立健全科学有效的现代化教育治理体系，不断提高并形成适应新时代需求的高水平教育治理能力。教育治理的现代化，既包括教育制度体系的现代化，也包括制度执行能力的现代化。大学章程规定了大学的组织及运转程序，成为大学治理的基础。建设与落实大学章程是深化高校改革的重要内容，是推进学校治理体系治理能力现代化的重要途径，是推进高校“双一流”建设和内涵式发展的重要制度保障。高校要加强大学章程建设与落实，加快形成以大学章程为统领的治理体系，建立现代大学制度，推进科学治校、依法治校，不断提高办学治校能力。

一、强化大学章程建设与落实是高等教育发展的必然要求

《中华人民共和国教育法》（以下简称 《教育法》）规定了设立学校及其他教育机构必须具备的四项基本条件，其中第一条为 “有组织机构和章程”。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）规定申请设立高等学校应当向审批机关提交四项材料，其中即包括“章程”，该法还规定了高等学校章程应当规定的十个事项和章程修改核准要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《纲要》）指出，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。《高等学校章程制定暂行办法》提出，为完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展，依据教育法、高等教育法及其他有关规定，制定本办法。2014年国家教育体制改革领导小组办公室印发的 《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》强调，要健全以章程为统领规范行使办学自主权的制度体系。

不管是《教育法》《高等教育法》等法律，还是《纲要》等规划文件，均突出了大学章程在大学治理中的重要地位，加强大学章程的建设和落实，是顺应和落实国家法律和政策的重要举措。大学章程是现代大学制度的重要载体，通过大学章程进行治理是高校依法治校、科学发展的重要要求。高校应当以大学章程为统领，建立健全内部管理制度体系，推进全面从严治党和办学治校各项工作。

二、充分发挥大学章程在完善高校治理体系中的核心作用

改革开放40年来，我国在落实高校办学自主权方面做了许多工作，也取得了不少成绩，但如何进一步加强和改善政府对高校的宏观管理仍需研究。

自2011年教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》以来，教育部和各省（区、市）教育行政主管部门大力推动大学章程建设，以2013年11月中国人民大学等6所高校章程经教育部核准发布实施为发端，各地高等学校在2015年年底前基本上实现了“一校一章程”的局面，这标志着我国大学章程建设取得了突破性进展，标志着我国推进高校依章程自主办学进入了新阶段，中国高校正式迈入“宪章时代”。

大学章程是高校发展、建设与治理的“宪法”，是实现高校自主办学的重要基础，是处理高校与政府、学校与社会及学校内部关系的基本准则，是高等教育可持续健康发展的制度性保障，大学章程的制定和实施体现着依法治教、依法治校的精神。纵观中外教育史，大学治理从源头就是依据大学章程进行治理。大学章程的制定和实施，标志着高校从单向的管理向多利益相关主体参与治理的转变。大学章程是高校内部治理在制度性规范层面的最高表达形式，在内容方面，大学章程明确了高校发展定位与办学方向、办学层次、教育形式、内部治理结构、组织框架、学术组织、师生权利与义务、财务管理和社会关系等；就其地位与价值而言，大学章程是大学治理的根本性大法，其对涉及大学治理的各个重大、根本性事项均作出原则规定，指引着大学的前进方向，影响着大学的发展命脉，是大学治理的“根本法”和大学内部规范体系中的“最高法”，是大学内部的“宪章性”制度文件。

大学治理不同于大学管理，大学治理倚重多元利益主体的互动、协调，传统的大学管理则是强调单方权力主体的行政意志灌输。大学治理是大学管理于现代高等教育发展之革新，体现了高等学校内部治理的民主和学术自由之风。

十九大报告指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。报告还对高等教育发展提出了明确目标，即：加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。要建设教育强国，推进“双一流”建设，必须通过教育治理体系治理能力现代化来实现。

三、加强章程建设与落实，切实推动高校治理体系治理能力现代化

大学在自主办学地位的确立中，存在着两种关系：一是大学自治权的外部关系，需要厘清大学和政府，以及大学与其他社会组织之间的权利与义务关系，明确大学自治的空间和大学自治权的范围；二是大学内部各利益主体或组织之间的关系。

大学的法人地位和管理体制主要由 《教育法》《高等教育法》和中共中央办公厅《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等法律法规规定来确定，大学章程则是承上启下，提出更为具体的基本规范与约束性条款。

大学章程要明确界定大学的治理结构，主要包括决策机构、行政机构、学术机构等，包括机构间的运作程序，各机构及其岗位的职责义务等。[1]《高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”2014年中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，进一步明确了党委和校长的职权、党委与行政议事决策制度、协调运行机制等，是目前指导高校内部治理结构的最新指导性文件。2016年召开的全国高校思想政治工作会议强调，要进一步加强党对高校的领导。

1.建立科学合理的内部治理结构

“大学内部治理实质上就是政治权力、行政权力、学术权力及民主权力的分配和协调问题。”[2]合理的大学治理结构就是约定各利益相关者之间的关系框架以实现大学目标的一套制度安排。首要的就是要界定好“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的实现机制，建立科学的大学治理体系，不断提高治理能力。

（1）进一步加强党对高校工作的集中统一领导

习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调：“我们的高校是党领导下的高校，是中国特色社会主义高校。高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、保落实。”[3]公办高校首先要体现国家意志，首要的就是全面加强党对高校的领导。高校党委首先要制定和完善《大学章程》《加强和改善党对高校工作的领导实施意见》《关于坚持和完善党委领导下的校长负责制实施细则》和学校党委、行政议事规则以及“三重一大”集体决策制度等事关学校发展顶层设计的规范制度，进一步明确高校党委的主体责任，要在党委议事规则中明确议题范围、会议纪律等。其中，要进一步明确校党委书记作为学校管党治党和办学治校第一责任人的职责权限，明示职责清单，明确并细化党委书记和校长的沟通协调机制，通过学校党委集体领导的形式强化党对高校的集中统一领导。

（2）依法支持校长独立行使职权

校长在学校党委领导下组织实施党委有关决议并向党委报告决议执行情况，全面负责教学、科研、行政管理工作，履行法定代表人职责，学校党委特别是校党委书记要依法支持校长独立行使法定的职权。校长要正确处理校长负责与党委集体领导的关系，要善于在学校党委的集中统一领导下发挥学术和行政管理的专长，将自身对学校发展战略的主张通过合适的途径变成学校师生的共同理想和党委的集体决策，同时在集体研究下不断得到完善和凝聚更多的共识。

（3）保障学术委员会相对独立行使职权

学术委员会制度是实现教授治学的重要途径，学校党委要加强统一领导，对学术权力与行政权力作出清晰的划分，重点加强学术委员自身建设，明确其主要职责和议事规则，充分发挥教授在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等方面的重要作用。

（4）完善校内民主管理和监督机制

教职工代表大会制度是实现民主管理的主要途径，是高校治理结构的重要组成部分。学校专业技术职务聘任、绩效工资改革等与教职工切身利益相关的制度、事务，必须由教职工代表大会审议通过；涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论。完善学生参与学校发展决策机制，努力实现学生的主体地位。

2.建立完善的教育制度体系

坚持正确办学方向和教育法律规定的基本制度，持续推进以大学章程为统领的制度建设，围绕大学章程持续进行学校规章制度 “废、改、立”工作，进行内部控制度建设，形成科学有效的制度体系，确保学校治理有方、管理到位、风清气正。

（1）抓好党章党规等制度落实

认真抓好党章、《廉洁自律准则》《纪律处分条例》和《党内监督条例（试行）》等党章党规党纪的执行，落实党风廉政建设责任制，严格执行中央八项规定，进一步统一思想认识，树立底线思维。严格落实“三会一课”、主题党日、民主生活会和组织生活会、谈心谈话、民主评议党员等基本制度。

（2）建立健全高校各项规章制度

以大学章程为统领，全面梳理和修订学校各项规章制度，出台教学、科研、国际交流、人事、财务、审计等工作领域的制度汇编单行本，编印学校规章制度汇编，积极构建科学合理的大学制度体系。同时，积极完善大学章程，加大大学章程落实的力度，抓好各项规章制度的执行。

3.提高高校教育治理能力

教育治理能力，是国家教育制度执行能力的集中体现。“治理能力直接决定治理效果，教育治理能力的现代化直接决定教育现代化的进程。 ”[4]

（1）落实全面从严治党主体责任

以落实责任为抓手，书记牵头抓总、班子成员齐抓共管，一级抓一级、一级带一级，层层传导压力，通过签订责任书和加强督促检查等方式，使基层党建由“软任务”变为“硬指标”。持续深化“五好党支部”创建工作。结合高校自身特点，发挥专业优势，深化“党建+”品牌创建活动，积极开展创最佳党日活动，切实增强基层党建工作的吸引力、感染力，重点是通过党建促进中心工作开展，促进学校的改革发展与稳定。

（2）强化高校党委办学治校主体责任

高校要强化学校党委办学治校主体责任，持续深化教育综合改革，以办好人民满意的高等教育为目标，围绕一流学科建设、本科教学工作、绩效工资制度改革等重点工作，认真查找在发展理念、发展思路、工作作风、担当作为上存在的问题，积极破除阻碍教育事业改革发展的体制机制障碍，着力补短板、强基础、建机制，提高学校办学治校水平。重点加快一流学科和专业建设，以提高人才培养质量为核心，不断促进学校内涵式发展。

（3）建设高素质专业化干部队伍

按照新时期好干部标准，做好干部的选拔和培养工作，特别注重选拔优秀年轻干部，建设结构合理的干部梯队。充分用好党校、网络等平台，做好处级干部、党支部书记、全体党员和党外知识分子等群体培训工作，在做好政治理论培训的同时，注重培养专业能力和专业精神，提高攻坚克难、化解矛盾、驾驭复杂局面的能力和水平。

（4）加强信息公开和校务公开

健全学校信息公开制度，完善信息公开目录，细化信息公开事项，落实信息公开重点。推进学校重大决策、重大事项、重要制度等校务公开，畅通监督渠道，保障师生员工和社会各界对学校办学的知情权、参与权和监督权。

高校要以建设和落实大学章程为契机和重要抓手，加强以大学章程为统领的制度体系建设，建立科学合理的内部治理结构，坚持和完善中国特色现代大学制度，努力实现高校治理体系和治理能力现代化。