化工应急预案启动条件之探索

鲍传宝

1.引言

化工行业是危险源高度集中的行业，生产过程中的原料和产品多为易燃、易爆、有毒及有腐蚀性；化工生产多是高温、高压或深冷、真空；生产过程趋向连续化、集中化、自动化、大型化发展。化工生产各个环节的不安全因素较多，且相互影响，一旦突发事故，燃烧和爆炸非常快，成灾迅速，涉及范围广，危险性和危害性大。化工事故如果没有及时有效控制，事态将进一步扩大化，严重危及人们的生命财产安全，并且对空气、土壤、水体造成污染，引发严重的次生衍生灾害，因此化工事故应急处置必须及早、尽早处置，及时启动应急预案，这对于避免事态扩大、减少灾害带来的损失具有非常重要的意义。

2.未及时启动应急预案案例分析

2.1 青岛输油管道爆炸事件

近年来，由于未及时启动应急预案导致事态扩大成灾的化工事故案例不胜枚举，其中最典型的案例当属2013年11月22日发生在山东省青岛市的输油管道爆炸事件。

11月22日2时12分，潍坊输油处调度中心判断管道泄漏，2时25分，东黄输油管道紧急停泵停输，3时40分左右，确认管道泄漏点位于秦皇岛路与斋堂岛街交叉口处，部分原油沿着雨水管线进入胶州湾。

2时31分，开发区公安分局110指挥中心接警，3时10分，110指挥中心向开发区总值班室报告现场情况。7时49分，事故现场及处置情况报告青岛市政府总值班室。9时01分至06分，总值班室将泄漏事故基本情况分别通过短信报告市长及4位副市长。当日上午10点25分，黄岛区沿海河路和斋堂岛路交汇处发生爆燃，同时在入海口被油污染海面上发生爆燃，事故共造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失7.5亿元。

图1 青岛输油管道爆炸事件现场图

从国务院山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查组发布的事故调查报告中我们看到：这起事故从判断泄漏到爆炸的时间间隔为8小时之多；从确认泄漏点到爆炸的间隔为6小时45分，即使从青岛市领导接到信息算起到爆炸的间隔也有1小时20分。在如此长的时间内，青岛市各级政府未在第一时间启动政府应急响应，导致了严重的灾难后果。

2.2 青岛市政府未及时启动应急预案的原因分析

自2007年11月1日开始实施《中华人民共和国突发事件应对法》以来，各级政府和各类企业编制了应急预案。青政发〔2012〕57号《青岛市突发事件总体应急预案》（以下简称“2012青岛预案”）是2013年1月1日生效的青岛市政府应急预案。我们从这份应急预案中清楚地看到青岛市政府为什么没有及时启动应急预案的原因。

2.2.1 应急预案规定的预警信息无法及时发出

根据2012青岛预案第1.3.2规定：“对突发事件由高到低划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四个级别，例如较大突发事件(Ⅲ级)：指突然发生，事态较为复杂，对本市一定区域内的公共安全、政治稳定和社会经济秩序造成一定危害或威胁，已经或可能造成较大人员伤亡、较大财产损失或生态环境破坏，需要调度个别部门、区市力量和资源进行处置的事件”。而其第3.2.1规定了同等4个预警级别，例如“黄色等级（Ⅲ级）：预计将要发生较大（Ⅲ级）以上突发事件，事件已经临近，事态有扩大的趋势”。

从上述两条中可以看出：若要发布黄色等级（Ⅲ级）的预警，则必须是事件“已经造成”、“可能造成”严重的后果，这两个条件中一个是后果已经出现，另一个是预测会出现。对于后一个条件，如何在后果出现之前进行判断成为关键？若要准确地判断是否出现某种后果及严重程度级别，通常必须组建专业团队，掌握准确的数据信息，进行分析计算和判断，才能得出结论。而突发化工事故时，给出决策的时间非常短，掌握的事态情报不充分，不能及时得出结论，因此，根据2012青岛预案的条款不能及时发出预警信息。

2.2.2 启动应急预案的条件不清晰、不具体

2012青岛预案第4.3.2条对应急预案的启动条件规定为：“根据市政府领导同志指示或者实际需要，或应事发地区市人民政府的请求或市政府有关部门的建议，市政府应急管理办公室提出处置建议向市长、分管副市长报告，经批准后启动相关应急响应，必要时提请市突发事件应急领导小组审议决定。”从这里可看出，是否启动应急响应由“个人”指示，即个人主观判断、“单位”即一个团队的请求或建议，没有具体、清晰的启动条件标准，是否启动凭个人或团队的临场分析和判断。

从2012青岛预案可以看出，无论是发出预警信息，还是启动应急响应，在事发时均不能做到，所以，青岛市各级政府在这起事故中未及时启动应急预案的主要原因是2012青岛预案中的启动条件不清晰、不具体所导致。

3.应急预案的启动条件

只有应急预案的启动条件做到清晰和具体，才能在突发事件时及时启动应急预案；否则即使启动了应急预案，也是随意的启动，缺乏科学性，不同人有不同的决策。当前，许多的应急预案的启动条件往往是“预测”发生达到某种级别的灾难后果。实际上，突发事件的灾难后果与开展应急处置行动的效果有关，它在灾害过程中不断出现，未显现前无法预测。因此，应当立足于以在突发灾害事故时可以看到的“此时此刻的现状”作为启动应急预案的条件依据，而不应当去“预测”出现灾难后果。

“此时此刻的现状”是指事发时危险源的性质、所处的环境与场所、周边社会人群等状况。例如，一辆装载40吨汽油的危险化学品运输车在人员密集的商场前道路发生碰撞，出现汽油大量泄漏。“此时此刻的现状”就是汽油大量泄漏，严重威胁大量人员生命和财产安全。根据这种状况不能预测出现何种灾难后果，但却可以根据这种现状启动当地政府应急预案，开展设置警戒区，疏散人员等应急处置行动。

应急预案的启动条件还与导致启动应急预案的突发事件类型有关。不同类型的突发事件确定应急预案启动条件的方式不同。通常这类突发事件一般有：

（1）单个事件直接成灾，能够造成严重后果；

（2）单个事件引发，但处置不当，事态扩大成灾；

（3）多个事件叠加导致事态扩大成灾。

3.1 直接成灾的单个事件的启动条件

这类突发事件常为水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害等自然灾害；工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件的事故灾难；恐怖袭击事件、民族宗教事件、涉外突发事件和群体性事件等社会安全事件等。这类事件的后果特征是：

（1）灾难后果已经呈现，或者即将呈现；

（2）人们多次遇到和处置过，早已认识到灾难后果的严重性。

此类突发事件应急预案的启动条件可以通过风险分析，判断发展趋势，直接找出成灾的条件，通过不完全列举法一一列出，并且在此后的实践中不断发现新的条件而补充完善。

3.2 处置失误，事态扩大成灾的单个事件启动条件

尽管从表面上看这类突发事件的危险性不大，但是一旦处置不当，导致事态扩大，则危害性会很大。这类事件在历史上可能未出现先例，或者已经出现过先例，但由于没有引起人们足够的重视，因而对其危害性认识不足。2013年发生的青岛市输油管道泄漏后爆炸就是典型的案例。这类事件的后果特征是：

（1）危险或威胁已经存在，后果尚未出现；

（2）处置得当，后果微乎其微；处置失当，后果成灾。

通常，突发事故后了解情况查明状况，召集相关专业人员对事态发展趋势进行研判，进行分析计算和判断，对事故风险程度和危险性进行评估，这个过程必须有一定的时间才能得出结果，但是，化工突发事件后往往必须立即决策，没有充足的时间去这样做。典型的案例是在2003年12月23日21时55分发生的重庆市开县特大井喷事故中担任公司总工程师、安全和井控总监、应急指挥中心主任的吴华由于“不能权衡损益风险，决策当机立断”，延误了点火时机导致事态扩大而被追究刑事责任。

制订化工应急预案时本着未雨绸缪、防患于未然的理念召集相关专家开展化工事故的灾难情景设想，对灾害事故的发展趋势进行研判，对事故风险程度和危险性进行评估，分析判断出现哪些条件时必须启动应急预案，然后对这些条件一一汇总，形成应急预案的启动条件。

3.3 叠加导致事态扩大成灾的多个事件启动条件

尽管这类单一事件的危险性不大，或能够采取措施防范成灾，但是同时叠加其它事件，则会导致大的灾难，或突破事前采取的防范措施而扩大成灾。日本出现过这方面典型的案例。日本长期研究防范地震和海啸，取得了有目共睹的成果，但对于地震和海啸同时对核电站设备设施影响的研究和预防存在严重不足。2011年3月12日出现的地震和海啸，导致日本福岛第一核电站的外电网全部瘫痪，自身应急柴油发电机也未能正常启动。由于主电源和备用电源供应均遭海啸袭击损毁，堆芯失去强迫冷却手段，致使部分燃料棒露出水面无法得到足够冷却而熔化，最终引起严重放射性物质泄漏灾难。

对于这类突发事故应急预案的启动条件的制订取决于对灾害事故的研究水平，与人们的思维是否保守，是否敢于设想同时出现多个灾害有关，因此，应根据社会经济发展水平，在新形势下研究新的事故灾害情形，敢于大胆设想、研究多个事件同时发生的可能性，科学地进行灾难情景设想或模拟实验，对危险源状况、所处位置及环境、人员或财产聚集程度进行综合分析计算，对灾难造成后果的影响整体考虑，逐一挑出应急预案的启动条件。

4.结语

编制应急预案应立足于以在突发化工事故时可以看到的“此时此刻的现状”，并根据不同类型的突发事件特征来制订清晰、具体的启动条件，能够保证突发化工事故时立即决策是否启动应急预案，将事故消灭萌芽状态，可以避免灾害事态扩大；在确定化工应急预案的启动条件后不断完善，今后出现类似山东省青岛市的输油管道泄漏事件时就可以避免未启动应急预案的情形。

[1].江智慧 突发事件下应急预案启动时刻问题模型研究 重庆重庆大学 2010年3月。