新自贸试验区制度创新问题研究

2018-02-08周吉星李晓红

中国集体经济 2017年29期

周吉星+李晓红

摘要：自由贸易试验区是我国改革开放的先行地，上海、广东、天津、福建自由贸易试验区发展迅速，并取得了大量制度创新方面的成果。在党中央、国务院决定全面深化改革的宏观背景下，2017年国内相继成立7个新自由贸易试验区，借鉴之前自贸试验区的发展经验，继续以制度创新为推动自贸区发展的核心，与国际先进标准保持一致，试点格局因地制宜并合理定位，形成服务于地方经济发展的特色经济高地。文章从供给侧改革角度出发，以新制度经济学理论作为分析框架，研究了我国自贸试验区在制度供给与需求方面存在的问题，并提出了相应的可行性改善建议和对策措施。

关键词：自贸试验区；制度创新；时滞问题

一、引言

作为我国经济发展的前沿高地，上海、广东、天津、福建自贸试验区的发展打破常规的发展思维模式，积极进行制度创新，并取得了较大的进展。广东和上海等经济改革前沿地带创新成果丰硕，多项创新成果的经验正推广向全国更大范围。提高供给体系质量和效率是供给侧改革的重中之重，供给侧改革是要提高全要素生产效率，并解决供需错配和结构失衡等经济发展过程中的主要矛盾。供给侧结构性改革的关键是解除供给方面的约束，提供有效供给，让微观活力迸发，使落后、僵化的生产关系适应不断变化的生产力。自贸试验区本身是一个政策制度试错的先行先试地，因此，我们应更注重自贸试验区政策和制度的精准性创新和设计，不断提高宏观制度政策的有效性和灵活性，通过制度创新调节扭曲的要素资源配置机制，释放更大的经济活力。

二、我国自贸试验区发展现状

我国传统促进区域经济快速发展的思路是注重规模经济，从体量上使制造业规模化发展，进而促进区域或地方经济的快速发展，进而借助沿海的产业经济发展优势，向内陆进行产业辐射和递阶式转移。传统注重规模经济发展的做法在一定程度上促进了区域和地方经济的快速发展，但是造成了东部、中部和西部经济发展的不均衡。为了实现“中国梦”和达成全面建成小康社会的阶段性目标，新的经济发展蓝图更为注重全国各大区域经济发展的协调与推进，“一带一路”全新发展规划的执行，中国经济将摆脱单一的商品出口经济，进而向新型的资本输出经济升级换代，将产能大规模输出到“一带一路”经济发展圈内的其他国家，在带动国内地方资源开发与经济增长的同时，也加速了圈内各国的快速发展。新的经济发展战略更注重环境与资源的保护，“长江经济带”发展战略和“京津冀一体化”经济战略着眼于未来，充分发挥国内各经济协作单位的联动作用，促进了经济与生态的协调发展。

改变资源开发与利用的传统经济模式，加快微观领域的制度创新。上海自贸区不断拓展制度创新空间，广东自贸区不断建立健全关税制度，天津自贸区积极融入京津冀协同发展的宏观战略，而福建自贸区为大陆与台湾搭建了进一步经贸合作和加深友谊的桥梁。

（一）外贸提质增效步伐加快

广东自由贸易区通关效率大幅提高，平均提高一半以上，天津自贸区大幅降低报关成本，节约70%的成本，福建自由贸易区大幅提高申报成功率，企业货物的申报时间变短，从4个小时降低到10分钟之内。

（二）经济拉动力不断增强

在过去的一年，上海自贸区创造了全上海市四分之一的GDP；天津自贸试验区三个片区创造了全市11%左右的GDP；南沙自贸片区带动广州市外贸快速前进，上升了2.9个百分点；福州、厦门等地的自贸片区拉动福建省出口增长0.86个百分点。

（三）制度创新优势明显

挂牌以来，天津自贸试验区已经完成128项制度创新，福建落实了160项创新举措，广东也形成了160项制度创新经验。而这些关于金融、贸易、投资、行政等方面几百项创新措施的背后，是政府改革的决心。

（四）行政效率显著提高

天津自由贸易区三大片区优化行政审批机构，减少行政审批事项，减少审批人员，大幅提质增效。有效承接241项市级审批事项和相关服务事项，审批效率却大幅提高75%左右。福建自贸区平潭片区减少了200多项社会投资项目审批申请材料，项目审批时限大幅压缩，从之前的平均1年压缩到少于100个工作日。广东自贸区也大力推动简政放权，向3个片区下放第一批60项省一级管理权限。

伴随着简政放权，去年上海自贸试验区新设企业数1.8万家；天津自贸试验区新设企业超过1.4万家；广东自贸试验区新设企业超过5.6万家；福建自贸试验区截至3月底新设企业超过2.6万家。

（五）对外资吸引力增强

現在，自贸区已成为“外资集聚区”。据介绍，上海自贸区外企数量占比从挂牌初期的5%上升到20%；广东自贸区集中了全省超过一半的合同外资。

三、制度创新过程中面临的约束

（一）制度供给一方面临的约束

新制度的产生会面临一系列的条件约束，自贸试验区制度创新是前所未有的挑战，相关创新文件首先需根据当地政府部门各自的职能，当地政府部门提出相关的修改完善意见，制度变迁层级较多的地区事务会更复杂。然后国家审批的自由贸易区区管理部门将与省以及国家相关部委进行汇报，在此环节中，不同部委之间由于目标诉求和侧重点有所区别，并且国家部委与地方会从不同角度出发，容易产生分歧。省以及相关部委给出相关意见，在所有相关部门意见达成一致，最终经由国务院批准，并根据创新政策的特点建立健全原来的法律法规，新的制度才会面世。

（二）制度需求一方面临的约束

我国自由贸易试验区的制度创新符合中国特色经济发展思维，合理协调个人、企业等制度需求方与自由贸易区发展侧重点的关系，使两者的政策诉求目标求同存异，并相辅相成。对于中央派驻机构等为主的政府部门，自由贸易试验区的制度创新需要综合协调中央派驻机构等为主的政府部门和当地个人和企业之间的政策诉求，并能发挥自由贸易平台优势，满足不同机构的利益需求。

（三）时间需求方面面临的约束endprint

新制度的制定及产生具有较长的时间要求，首先相关决策者会依据国家的政策以及相关法律法规，综合制度供给方和制度需求方的政策目标诉求，并根据各地区的经济发展程度、资源禀赋和区域目标定位，最终产生几种可行性的方案，并经过层层筛选，得出最终解决方案。总而言之，自由贸易试验区制度创新在五个方面有时间需求。第一是认识到需要进行制度创新的时间，从个人以及企业和中央派驻机构等为主的政府部门等产生制度需求，并按照合法途径反映到自由贸易区管理部门的时间；第二是研究制定制度创新的时间，一般情况下，从新的制度安排中能够实现的利润越大，外部利润内部化的进程就会越快，需要的时间越短；第三是制度供给方之间沟通协调需要的时间，一项新的制度安排需要国务院相关部委的会签讨论并取得一致性通过后才能实施生效；第四是政策制度启动时间，当外部存在的利润越大时，启动时间就越短；第五是政策制度推动实施阶段的时间，自由贸易试验区的制度是新事物，国家既有法律不能完全满足自由贸易试验区的需求，在制度推动的阶段里，各项法律法规的完善也需要充足的时间。

四、自贸区制度创新的政策建议

供给侧结构性改革是国家战略层面的要求，是中国特色社会主义政治经济学的一项伟大创新。对于自贸试验区的政策制度创新，应着眼于国家经济发展大局，根据国家对地区的发展目标定位和地区的环境、资源禀赋等特有条件，充分利用好国家政策赋予的发展权利，一方面从制度供给方发力，简政放权，减少低效环节，创新机制，另一方面从制度需求方着手，加强需求管理，使供给适应需求的变化，才能更好地扩大制度政策的有效供给，提高政策供给的适应性和灵活性，具体可以从以下几方面推进：

一是加快权限下放步伐，制定政府责权清单。简政放权政策可以拓宽自贸区的改革空间，相关部门要积极实行国家出台的相关政策，加快转变政府职能，使政府減轻冗杂事务的干扰，专注于制定经济发展的公共服务，做好供给侧结构性改革的“减法”。

二是支持地方建立形成部市共建合作机制，加强部委对自贸区的顶层设计与指导。国家的“一带一路”发展战略涉及面广并与多个国家有着稳定的战略合作关系。各地区尤其是自由贸易试验区的发展都需要与不同国家经济和贸易之间的沟通和合作。建立形成部市共建合作机制，可以减少不必要的层级环节，充分优化管理机构管理方式，自贸区与部委的宏观发展战略和政策协调和落实的更加迅速。

三是加强与其他国家自贸区的交流与合作，复制推广国外自贸区改革创新经验。一些发达国家自由贸易试验区的创立已经经历了较长的时间，有着丰富的改革创新经验。根据我国的实际国情并借鉴国外自由贸易区改革创新的机制经验，推动建立常态化合作机制与平台，建立和深化与国际自贸区在“走出去”等领域合作机制，通过学习效应和制度创新的路径依存，使新自贸区创新制度产生规模效益，并走上一条良性的发展道路。

四是兼顾制度产生的相关方利益，实现结构性改革的双轮驱动。为切和我国发展实际，更好的推进供给侧结构性改革，自贸区管理机构既要遵循市场经济发展规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府宏观调控方面的积极作用，在制度供给和制度需求方面都要特别重视。

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