日本空间规划法的变化与借鉴

文 | 黄宏源 袁涛 周伟

开展空间规划编制是发达国家的共同经验，也是我国改革规划体制，促进生态文明制度建设，提高国家空间治理能力的重要方面。与西欧和北美不同，日本在文化上与我国具有更多的相似性，分析日本空间规划法的变化规律，可以为我国空间规划立法提供参考。

空间规划法的演变

日本是亚洲最早开展空间规划的国家，早在1940年就通过了《国土规划编制纲要》。1946年提出《复兴国土规划纲要》，并在此基础上于1950年颁布了《国土综合开发法》，在促进日本社会经济可持续发展中发挥重要作用。进入21世纪，《国土综合开发法》被修改为《国家空间规划法》。

《国土综合开发法》（1950年～2005年）。日本1950年颁布的《国土综合开发法》，立足于国土自然条件，从经济、社会、文化政策的综合角度，进行国土综合利用、开发、保护，以达到产业的合理配置和社会福利水平的提高，是国家和地方公共团体实施的综合性、基础性规划。规划包括国家、都道府县、市町村和特定地区等4个类型。

依据《国土综合开发法》，日本在1962年以前主要是编制特定地域（首都圈、东北、九州等）综合开发规划。1962年以后，针对社会经济形势的变化，先后编制了5次各具特色的“全国综合开发规划”（简称“全综”）。其中，“一全综”(1962年～1969年)和“二全综”(1969年～1977年)在经济高速增长背景下分别采用据点开发方式和大项目开发方式，旨在实现国民经济倍增计划，以及促进均衡发展和创造多样化环境。“三全综”(1977年～1987年)在经济低增长和环境问题突出背景下，倡导定居圈开发方式，旨在改善居住综合环境。“四全综”(1987年～1998年)在全球化和信息化背景下采用交通网络开放方式，旨在构建多极分散型国土开发构架。“五全综”(1998年～2008年)在泡沫经济瓦解和价值多样化背景下，主题改为“21世纪伟大的国土蓝图——促进区域自立及创造美丽国土”，提出社区营造战略，倡导参与和合作开发，形成多轴国土结构，属于过渡期的规划。

《国家空间规划法》（2005年至今）。2000年日本进行大部制改革，国土厅业务并入国土交通省国土规划局。2005年颁布《国家空间规划法》，取代了过去的《国土综合开发法》。新法的目的是“通过编制国家空间战略并采用其他手段，结合国土利用规划法的相关措施，服务于社会和经济目标，使国民在当前和未来达到生活富裕和心里安宁”。基本理念包括适应人口、产业在内的社会与经济结构变迁、发展地区特点的自生能力、改善科技水平以提升国际竞争力、确保国民生活安全、保护环境并对全球环境作出贡献。在《国家空间规划法》背景下，国家尊重地方政府的自主决策，同时地方政府应能够自觉处理好国家与地方的关系。

根据《国家空间规划法》，2008年日本内阁通过了首次国家空间规划，提出与东亚无缝链接、形成可持续国土、弹性和韧性国土、美丽国土、依靠新公众促进区域发展等5个规划目标。2015年开始编制第二次国家空间规划，提出建设安全富裕国家、提升经济活力、强化国际作用等规划目标。

日本空间规划法变化特点

日本两次空间规划法都是针对不同社会、经济、环境发展阶段的空间问题，对规划的目的、内容、编制和实施管理等方面作出规定。具有以下变化特点：

规划目标和内容：经济开发为主转为科学发展，提升品质。针对日本成熟社会的内在特征及全球化、信息化等外部环境，《国家空间规划法》调整了国土资源开发中心主义的理念，由过去以大规模项目开发为主导转为改善环境、提升生活品质、提高地方开发活力。规划目的由促进国土资源“利用、开发、保护”变为促进国土资源“利用、整治、保护”。内容方面，一是除了城市和乡村之外，开始重视山区、渔村等不同类型区域的发展，丰富了区域建设的内容；二是将地震灾害纳入规划，强化了防灾减灾；三是将改善生活环境和建设美丽景观作为规划的重要主题；四是将海岸开发和保护纳入规划主题。

规划之间纵向关系：简化空间规划体系，突出政策导向。《国家空间规划法》将国家、区域、都道府县、市町村4个层级的空间规划体系简化为全国和区域两个层级。全国规划的主要内容是空间发展的基本方针、目标和全国性政策措施。区域规划(包含两个以上都道府县的规划)主要内容包括制定区域空间发展基本方针、目标和区域重大政策措施等。区域规划在听取公众意见后经区域审议会通过后，由国土交通大臣最终决定通过。

规划之间横向关系：加强与相关法律的协调，体现综合性。《国家空间规划法》强化了与相关法律的协调。如：规划的实施措施应与《国土利用规划法》（1974年）衔接。规划内容中的海域使用和保护事项应与《专属经济区和大陆架法》（1996年）协调。编制国家规划时，国土交通大臣应依据《地方自治法》（1947年）听取都道府县和指定城市的意见。国家规划评估应与《政府政策评估法》（2001年）衔接。此外，《国家空间规划法》的颁布也导致了《东北开发促进法》《九州地方开发促进法》《四国地方开发促进法》《北陆地方开发促进法》和《中部地方开发促进法》的废止。《国土利用规划法》《首都圈整治法》《近畿圈整治法》《中部圈整治法》也进行了相应的修改。

中央和地方关系：指导为主转为合作为主，强化地方活力。《国家空间规划法》推进地方分权化，重视提升地方自主权和活力，加强地方参与的广度和深度。编制主体由原来以中央政府为主导向中央和地方合作转变。编制国家规划时强调相关行政部门的参与和合作，编制区域规划时则强调相关行政部门、市级政府的参与和合作。

对我国空间规划立法的建议

协调空间规划立法、行政体制改革和国家空间规划体系构建的关系。空间规划法是空间规划体系的组成部分，空间规划立法是规划管理体制改革的重要内容。我国《省级空间规划试点方案》也明确提出加强体制机制、法律法规等顶层设计，研究提出系统解决重点难点问题一揽子方案的原则。因此，应在全面深化改革，推进生态文明制度建设的大背景下，采用系统思维的方法，探索与“放管服”行政改革相适应的规划层级体系，为规划立法提供基础。

研究我国空间规划相关法律法规，提出与空间规划立法同步修改建议。空间规划立法与我国现行的规划、资源和环境等法律密切相关。应在省级空间规划、市县“多规合一”试点的基础上，按照统筹协调的原则，提出相关法律立改废的具体建议。其中空间规划类法律主要涉及两个：《城乡规划法》规定了城乡规划的内容、制定、实施、修改、监督和法律责任；《土地管理法》规定了土地利用总体规划的内容、审批、编制、实施、修改等。资源类法律包括《森林法》《草原法》《矿产资源法》《渔业法》《水法》等。环境保护类法律包括《环境保护法》《环境影响评价法》《水土保持法》《防洪法》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》等。

探索我国空间规划内容和体系、规划编制和实施管理的相关事项。根据空间规划的立法思想，参考《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》《省级空间规划试点方案》等文件相关要求，充分吸取试点成果的经验，探索如下主题：一是在我国处于城市化和工业化发展中期阶段的资源环境难以为继、全球一体化趋势不断加强背景下，研究下一步空间规划的目标和内容。二是针对规划纵向层级不清，横向关系不明，整体目标不一致的问题，研究空间规划体系的重塑。三是与行政体制改革相协调，研究规划编制主体、程序及参与机制。四是调整行政主导下刚性实施措施为主的模式，探索刚性控制与弹性指导相结合、空间规划与相关规划相衔接、经济与社会手段做支撑的多元化手段。五是强化科技手段对规划监测、评估与修改的支撑作用，研究规划实施过程中的评估问题。