国外成功经验对我国空间治理体系构建的启示

■ 刘 琪/罗会逸/王 蓓

（1.湖南省人民政府发展研究中心，长沙 410011；2.保险职业学院，湖南 长沙 410014）

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出要建立“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”，这是我国加快实施主体功能区战略，构建具有中国特色生态文明制度体系的重大创新性思路和举措。但目前我国空间治理体系的构建仍处于起步和探索阶段，通过总结其他国家在相关领域的成功做法和经验，我们认为我国应构建以“多规合一”的空间规划体系为基础，以加强自然生态空间用途管制为内核，以加强不同主体功能区差异化绩效考核为抓手的具有中国特色的空间治理体系。

1 国外相关领域的成功经验和做法

自20世纪50年代以来，包括美国、德国、法国、日本在内的发达国家先后推行了类似我国主体功能区战略的发展战略，也就是根据各区域板块在资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力等方面的差别，按照板块分工和统筹协调发展的原则，划定各种不同主体功能区块，并有针对性地实施差异化发展战略和政策，形成了一系列成功的经验和做法，取得了显著成效。

1.1 弱化行政区划界限，以经济区划为基础制定和实施区域政策

美国以县级行政区为基本空间单元，依托行政区化体系，根据各地经济社会发展状况对全国经济区划实行动态调整，建立不同等级和层次的经济区划体系，并确定对应的经济分区和区域政策框架。该体系包括区域经济地区组合、经济地区和成分经济地区三个层级，经过多次调整，最新的是2004年调整到位的区划框架，包括344个成分经济区和179个经济地区。日本在1962年第一次制定全国性的综合开发计划，将全国分成过密地区、整治地区和开发地区三种不同类型，并分别实施差异性政策。1998年新修订的《日本全国综合开发计划》更侧重如何有效利用现有资源，保护自然环境，采用“定居圈”开发方式控制大城市的发展速度。巴西根据本国宏观调控目标，将全国划分为五个类型区：疏散发展地区、控制膨胀地区、积极发展地区、待开发（移民）区和生态保护区，并制定相应政策措施引导其发展[1]。

1.2 注重空间规划引领，完善层级清晰分工明确的空间规划体系

总体来看，尽管各国空间规划管理模式不尽相同，但在规划体系建设方面具有四个共同特点[2]：一是强调配套法规的完备性，为主体功能区规划的制订和实施提供法律保证。如德国国家层面有《联邦空间秩序规划法》，各州也颁布了《州国土空间规划法》。日本有《日本国土综合开发法》《国土利用规划法》《土地基本法》等一系列空间规划法规。二是强调协调机构的权威性。如法国设立了由总理直接领导的国土规划与地区发展委员会，德国成立了联邦建设和空间规划办公室，韩国成立了由总理担任委员长、相关政府部门领导担任委员的国家国土政策委员会等，专门负责空间规划和国家区域政策制定实施的部门与地区间协调。三是强调规划层级的系统性。从英国的涵盖区域空间战略、地方发展框架两级的规划体系，到德国的“国家-州/区域-地方”三级规划体系，再到日本的垂直型两级空间规划体系，这些国家的空间规划体系有着一个共同特点，就是层级清晰且分工明确，国家层面的规划注重原则性指引，区域层面的规划偏重战略性，而地方层面的规划则更注重制定操作性和管制性的政策。四是强调规划制定实施过程中的开放性。德国《联邦建筑法》明确规定了公众、公共部门以及其他公共机构参与规划编制的形式，美国、英国、日本等国允许利益相关方参与规划制订实施的各个阶段也已成为共同趋势。

1.3 突出重点功能区保护，构建完整的自然保护地分类体系

我国是世界上唯一划定生态保护红线的国家，但与生态保护红线思路相似的自然保护地系统等生态保护方法在国际上已成功实施了近百年。其中，世界自然保护联盟（IUCN）对于自然保护地的治理、管理和立法具有丰富的经验，目前世界上已有188个国家和地区参照IUCN的保护地分类体系划定了本地区的生态保护地范围[3]。IUCN的自然保护地分类体系按照管理严格程度的不同划分为三类七级，即严格保护类(Ia、Ib、II)、一般保护类(III、IV)和可持续利用类(V、VI)。各国参照IUCN的分级管理经验,结合本国国情形成了各具特色的自然保护地体系。如：美国构建起包括国家公园、国家荒野保护地、国家森林(草原)、国家野生生物避难地、国家海洋避难地和江河口研究保护地、国家自然与风景河流等六类保护地的分类体系，确立了“分级管理, 适度开发”的原则，也就是联邦、州和地方三个层级由不同的管理机构管理，根据不同保护地类型实行保护优先、适度开发。俄罗斯和加拿大的自然保护地管理体系与美国类似，也是实施分类、分级、分部门管理。而德国则将生态用地的保护利用与土地规划相结合，也就是在制订规划时规定必须按一定比例预留保护地，以达到保护生态用地的目的。如：柏林在土地规划中明确规定自然保护区面积占比不能低于城市面积的3%，景观保护区域面积占比不能低于城市面积的20%。

1.4 加强自然资源管理，健全自然资源确权登记和审计制度

世界各国对自然资源开展登记最初始于土地，后来伴随着水、矿产等资源的所有权从土地所有权中划分出来，水、矿产等资源开始由专门的部门管理，登记自然也从土地登记中分离了出来。现今随着信息技术的提高和普遍应用，各国又开始对各种自然资源资产进行统一登记。如：美国、加拿大、澳大利亚等国由本国的自然资源综合管理部门负责自然资源的登记工作[4]，新西兰成立专门的土地信息部负责自然资源的登记工作，智利也成立了专门的不动产登记部门。联合国欧洲经济委员会（UNECE）早在1996年就建议转轨国家在加强土地行政能力建设时，由一个部门负责正式法律信息登记以及技术信息的监管、控制和运营等事务，切勿由两个甚至更多的部门分块切割。在强化对自然资源资产确权登记的同时，发达国家同样也重视通过自然资源审计来加强对自然资源的管理。不过与我国针对领导干部开展自然资源资产离任审计不同的是，始于20世纪七八十年代的国外自然资源审计主要对象是企业，主要目的是通过审计督促企业节约使用自然资源和能源。如：美国环境保护局作为美国联邦一级的权力机构，直接对企业在使用自然资源资产过程中可能的弄虚作假行为进行审计；欧盟则制定了生态审计计划，在该计划上登记备案的生产企业必须进行自然资源审计，并向欧盟生态主管部门提供审计报告。

2 我国空间治理体系构建存在的问题

近年来，我国在加快推动主体功能区建设的基础上，围绕构建空间治理体系，在全国各地陆续开展了“多规合一”、以土地用途管制为核心的空间用途管制改革、生态保护红线划定、自然资源资产负债表编制、差异化绩效考核等方面的试点，取得一定的成效。但总体来看仍处于摸索和试点阶段，还面临许多困难和问题。

2.1 空间规划体系有待进一步完善

一是主体功能区规划基础作用发挥不明显。主体功能区规划编制的科学基础不明确，主体功能区的划定需要在资源环境承载力评估和摸清自然生态资源家底的基础上实现，但目前评估数据获取难和评估指标体系的不完善导致相关工作推进难度大。同时，目前对主体功能区规划介入其他规划的技术、流程等无明文规定，导致实践中主体功能区规划的基础性作用往往停留在文件层面，对其他规划编制缺乏约束力。

二是“多规合一”体制机制有待健全。顶层设计不完善，各类型规划职能交叉、各部门规划的事权划分不明确，导致部门间相互协调的难度大，社会公众缺乏参与渠道。而“多规合一”的成果目前没有明确的法律地位，不能成为项目报批的依据，仅起到衔接各专项规划的作用，试点中各地项目往往避开空间布局有冲突的地区，或者仍按照原有各类规划所认定的地类、用途来申报。还有个别地区追求短期政绩规划，借“多规合一”之名、行盲目扩张之实。

三是“多规合一”技术标准有待统一。由于各类空间规划的价值观和目标不同，导致规划期限、用地分类标准、数据统计口径及图件坐标系统等方面的不统一，使得各规划空间布局交叉或错位、项目落地难。如：城乡规划体系中土地分为建设用地和非建设用地两大类，而土地利用规划体系中土地分为建设用地、农用地和未利用地三大类。以厦门市为例，全市城市规划和土地利用规划差异图斑的面积高达306平方公里。同时，信息不对称和规划部门数据共享平台建设的滞后也降低了规划编制和项目审批的效率。

2.2 空间用途管制制度有待进一步健全

一是土地用途管制制度有待完善。首先，我国现行的土地用途分区管制规则缺乏操作性、效力模糊，缺少配套实施细则以及责任追究机制。其次，土地用途管制制度中生态环保理念缺位，土地分类中包括“未利用地”，实际上“未利用地”多为生态脆弱、退化威胁大的土地，不适宜大量开发利用，但实践中“未利用地”向其他地类的调整具有较大的随意性。此外，土地利用规划缺乏弹性，与动态变化的区域经济社会发展不适应；实践中，规划用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，其中工程用地和工业用地尤为突出，动辄要修改规划。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。

二是空间用途管制制度尚未覆盖全部国土空间。水域方面，法律法规尚不完善，目前仅有水利部2003年出台的《水功能区管理办法》；区划过于注重通过工程带动实现水资源的供需平衡，不能满足用途管制的需要；水域功能管理目标与陆域入河排污控制体系之间缺乏有效衔接。海域方面，海域管理涉及海洋、国土等多个部门，责权不清造成管理效率低下，海域确权划界工作亟待完善。山岭方面，目前尚未建立相应的用途管制制度，部分山地自然生态空间非法征占现象依然严重，生态功能日趋恶化。湿地方面，目前地方性法规强调湿地的资源属性，多专章阐述“湿地利用”或“湿地资源利用”，而未明确提出湿地生态系统的保护[5]。

三是空间用途管制方式单一。当前，我国空间用途管制主要以行政、法律等强制性手段为主，税费制度、产权安排（许可证制度）等市场手段不足，市场在资源配置中的决定性作用体现不充分，导致空间资源的配置效率不高。

2.3 自然资源资产负债表编制试点有待进一步探索

一是自然资源统筹管理亟需加强。与美国、加拿大等国相比，我国目前虽然正在推进自然资源统一确权登记试点，但是大部分地区自然资源管理权限仍分属不同部门，由于缺乏统筹协调，自然资源权属不清、一地两证、在两个部门重复统计的现象十分普遍。

二是自然资源管理部门的管理方法和监测手段难以满足编制自然资源资产负债表的要求。基层专业人员严重不足，专业技术设备缺乏，经费保障也难以到位，自然资源固定监测点少，分布面窄。

三是自然资源基础数据采集与试点报表要求有较大差距。根据试点要求，相关指标需要逐年填报，但事实上相关自然资源管理部门的资源普查基本上不可能达到一年一普查的频次。如：森林资源的一类清查工作通常是每五年一个周期，湿地资源调查分别只在1995年和2011年启动过两轮。

2.4 差异化绩效考核制度建设有待进一步加强

一是差异化绩效考核的法律法规体系不健全。当前尚未出台国家级的相关法律法规，缺乏明确的制度要求、规范的考核程序以及专业的第三方考核机构，导致差异化绩效考核实践的广度、深度和力度受到影响。

二是部分差异化绩效考核指标难以量化。当前一些地方试点尝试把生态环境指标纳入到差异化绩效考核体系当中，包括生物多样性、环保产业发展等，但在实践中发现，这些指标具有动态的特点，难以量化，而且容易受到外部条件的影响，围绕这些指标对政府绩效进行考核，准确性不够、难度较大。

三是差异化绩效考核落实难。虽然基于主体功能区的差异化绩效考核要求各地根据资源禀赋、生态环境承载力和经济发展阶段进行各有侧重的考核，但部分地方官员出于晋升和维稳的考虑，经济高增长和“政绩工程”仍摆在重要位置，致使经济增速仍是绩效考核的决定性因素。这种导向使得不少地区依旧大量引进高污染、高耗能企业，这一现象在生态脆弱的西部地区尤为明显。

3 对我国构建基于主体功能区战略的空间治理体系的启示

借鉴其他国家的成功做法和经验，当前，我国要切实发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加快完善相关法律法规保障体系，健全符合主体功能区要求的配套机制，提升技术服务保障能力，为构建具有中国特色的空间治理体系提供全方位服务。

3.1 完善法律法规保障体系

一方面，尽快启动空间规划专门立法。建议出台《空间规划法》，对规划的内容、定位、性质、编制程序、编制主体以及规划的实施进行明确规定，以保证空间规划编制出台后具有法律约束力，真正成为其他规划的依据。与此同时，对现行《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律法规进行补充完善，省市各级也要结合本地实际出台相应的空间规划的地方性法规，构建一套完整的规划法律体系。另一方面，推动生态保护红线有关立法。生态红线作为国家生态保护的生命线,亟需从法律制度上明确其重要地位, 一方面国家层面要制定出台自然保护区域的综合性立法，另一方面各地要因地制宜，出台相应的生态保护红线管理地方性法规、管理办法(条例)，严格规范生态保护区域调整的法定程序。

3.2 建立试点经验复制推广机制

构建试验区经验推广平台和定期交流推广机制。近年来我国推进各种试点，在“多规合一”、自然资源资产负债表编制、基于不同主体功能区定位的差异化绩效考核等方面形成了很多成功的经验和模式。下一步要搭建试点地区经验推广平台，定期组织经验交流会议，通过试点地区自评估、有关部门评估和第三方评估相结合等有效形式，对试点地区试行有效、群众认可度高、示范带动性强的重大改革举措和成功经验，根据成熟程度及时进行分类总结。各有关部门要及时完成复制推广工作，需报国务院批准的事项要按程序报批，需调整有关行政法规、国务院文件和部门规章规定的，要按法定程序办理。

3.3 建立资源环境承载能力监测预警机制

对水土资源、环境容量、海洋资源超载区域实行限制性措施，是实施主体功能区战略、构建空间治理体系的重要保证。当前，可以在兼顾自然区域单元的基础上，以县级行政单元作为基本评价对象，科学制定评价指标体系和评价方法，确定资源环境超载类型，划分详细的预警等级，评估特定区域的国土空间资源环境承载能力状况，建立对临近警戒线区域的预警提醒制度，对资源环境恶化严重区域建立责任追究机制，推进监测预警的法制化、规范化和制度化。

3.4 完善空间治理体系建设的公众参与机制

引导和鼓励利益相关方全过程参与空间规划制订实施的各个阶段，构建一个由政府、专家学者、企业、环保组织、普通百姓等共同参与的空间规划编制决策、监督实施的多方协作架构和平台。在推进环境监测监察执法垂直管理改革的同时，制定环保公众参与条例，加大社会参与和监督的力度，鼓励社会公众通过多种渠道对重点生态功能区、重点企业的各类环境行为进行监督，通过社会公众参与来弥补政府监管力量的不足。

3.5 提升信息技术服务空间治理体系建设的能力

充分利用电子政务和大数据云平台快速发展的大好机会，在现有政务信息共享平台和在建的政务空间信息云服务平台基础上，加快推进发改、城乡规划、农业、水利、林业、建设、国土、环保等部门业务信息管理系统的互联互通和信息共享，实现规划用地布局的全覆盖，保证同一块用地空间属性的惟一性，实现各部门在项目立项、规划编制、实施管理及更新过程中的有效衔接。加快推进航天遥感、航空遥感和地面调查三者相结合的一体化对地观测体系建设，运用现代化测绘地理信息技术对地理国情要素、不同主体功能定位区规划实施情况进行基础性实时监测，采取有效措施及时纠正制止规划实施过程中出现的偏差和问题。加强国家基础地理框架数据整合，促进各类空间信息之间测绘基准的统一和信息资源的共享，建立起有关部门和单位互联互通的地理信息服务平台。

[1] 袁朱.国外有关主体功能区划分及其分类政策的研究与启示[J].中国发展观察,2007(2):54-56.

[2] 朱金鹤,崔登峰.发达国家国土空间规划对中国主体功能区规划的借鉴与启示[J].世界农业,2012(8):17-20.

[3] 刘云中.国外实施主体功能区的启示[N].中国工商时报,2011-07-13(07).

[4] 陈丽萍,吴初国,刘丽,等.国外自然资源登记制度及对我国启示[J].国土资源情报,2016(5):3-10.

[5] 马世发,黄宏源.基于三生功能优化的国土空间综合分区理论框架[J].中国国土资源经济,2014(11):31-34.