中国政府传播实践探析

□文│薛松岩

政府传播是政府运用传播符号通过多种形式媒体向国内外、社会各界提供公共信息而后获取反馈，实现沟通交流、社会互动和社会控制的行为与过程。中国共产党始终坚持加强党的政权和群众之间的密切联系。1949年之前，我们党通过一系列宣传、动员手段，实现党和党员的自我改造，为最终夺得政权奠定了扎实的组织基础和群众基础。1949年后30年间，“建设话语”语境下的政府传播对于巩固新政权，进行社会建设发挥了极大的团结、动员作用。改革开放后，在“发展话语”语境下，国家逐渐建立起较为系统、多层次的政府公关体系。党的十八大以来，中国政府传播的新实践在习近平总书记系列重要讲话精神的引领下逐步展开，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话与2016年10月在中共中央政治局就实施网络强国战略进行的第三十六次集体学习时的讲话，以及第三届世界互联网大会开幕式上的视频讲话等都强调了构建全球传播新秩序、推动互联网全球治理的重大使命。这一新命题是在新时代提出的新理念、新思想和新战略，也明确了政府传播的发展语境和发展路径，具有重要的理论价值和实践意义。

一、1949年之前中国共产党政权传播理论与实践

资产阶级民主革命时期，我们党提出，革命的胜利要靠笔杆子和枪杆子，在宣传和军事斗争中也证明了这一命题是革命成功的关键。中国共产党在不断的摸索和实践中，形成了独特的宣传理论与宣传实践。尽管还未实现全国统一，但从红色苏维埃政权的建立起，中国共产党就已经建立了国家机器的雏形，也展开了一系列战争动员、革命宣传和政治斗争等活动。

首先，中国共产党在革命实践中逐渐形成了自己的宣传理念。“政治宣传和鼓动，乃是党调动群众领导群众兼以训练党员之必需的条件”。[1]除了宣传之外，毛泽东还曾使用过“思想政治工作”“思想工作”“思想改造”等词来描述。另外，毛泽东在整风运动期间，针对“什么是宣传家？”这一问题给出的回答中说道：“不但教员是宣传家，新闻记者是宣传家，文艺作者是宣传家，我们的一切工作干部也都是宣传家。”[2]由此可见，毛泽东将宣传工作作为干部的一项基本工作，成为这一时期政治传播的内核。

其次，中国共产党一方面坚持群众路线的原则，另一方面也严格贯彻党性原则。毛泽东在对群众路线的阐释中说道：“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。”[3]

由此可见群众路线是政府传播的手段之一，并将这一手段和党的理论实践紧密结合起来。通过这样一种方式，最终达到极强的说服效果，将党希望传达的理念直接下达，并收获来自群众的反馈，即时做出调整。同样，延安整风运动中，毛泽东对《解放日报》提出“不能闹一字一句的独立性”的要求，并明确申明各机关、学校负责人，必须管理机关学校人员在报纸上发表的消息和稿件，不得任其随便乱发，以明责任。这一传统一直延续至今，强调党对宣传工作的领导，能够有效保障报刊等动员利器牢牢掌握在党的手中，保证政府传播的及时和有效。

最后，在具体传播手段上，我们党拥有丰富的经验。毛泽东在1929年对红军的宣传指示中，就提出了宣传可以采用传单、布告、宣传栏、壁报、革命歌谣、画报、化妆宣传、俱乐部、口头宣传、红军纪律、群众大会、对俘虏的待遇和宣传邮寄宣传品等多种方式和媒介展开。[4]第一，强调标语和口号的重要作用。从土地革命时期到解放战争时期，我们党在基层宣传和动员中使用风格化和类型化的宣传手段，打破传统思想对民众的束缚，刺激阶级斗争意识的觉醒。第二，强调“全党办报”。《晋绥日报》在土改宣传中的经验，验证了记者能积极参与到宣传和鼓动中，党对报刊的绝对领导权保证报刊能够及时传递党中央的政策、理念并形成中国共产党新闻理论。第三，重视以文艺形式展开宣传。毛泽东在延安文艺座谈会上提出文艺要为工农兵服务，以短剧、歌曲等方式展开政治宣传，流传至今的诸多红歌，陕北秧歌就具有宣传和政府传播的浓厚色彩。

总体来看，中国共产党在不断的探索和实践中，在《解放日报》改版后形成了较为完整和系统的整体传播策略。党的政权和群众之间密切联系，通过一系列宣传、动员手段，实现党的组织和党员的自我改造，为中国共产党最终夺得政权奠定了扎实的组织基础和群众基础。

二、1949年后30年间“建设话语”语境下的政府传播

以1978年为界，将中华人民共和国成立以后的政府传播划分为两个时期，1949年至1978年这一时期，用“建设话语”概括，1978年之后可以用“发展话语”概括。

1949年中华人民共和国成立后，延安时期发展成熟的宣传体制和政府传播实践开始推广至全国。尤其是当进入城市后，如何针对曾经生活在不同制度下的城市居民开展政府传播，树立对新政权的认同意识，成为新中国成立后政府传播的最大问题。

首先，在革命和社会主义建设初期，国家的建设和改造是以人民群众运动的方式来完成的。在较短时间内依靠群众路线实现全国范围的有效动员，需要建立全国范围的宣传网。1951年中共中央发布了建立对人民群众的宣传网的决定，指出宣传员的任务是用简单通俗的形式向周围人民群众进行有关国内外时事、党和人民政府的政策宣传解释，批判谣言和错误思想，将人民群众的情况及时向党组织报告，以改进上级宣传工作。[5]同年召开了中国共产党第一次全国宣传工作会议，会上提出“把党的群众宣传工作经常化”的重要措施，包括各级党委按月布置宣传任务，组织并团结各机关的宣传组织、宣传站、宣传小队、居民小组、文化馆、读报组、收音组、识字班、民众夜校、黑板报小组、广播小组等团体。随着“一五”计划的展开，宣传网除了开展政治宣传外，还开始进行生产宣传，推广生产模范，进行技术指导。

其次，充分发挥党报的喉舌功能。党报党刊大规模进行报道，在革命和宣传过程中形成有效舆论。无论是在“三反”“五反”运动中，还是在“一五”计划开始实施时，《人民日报》都进行报道，并发表相应社论，将党的方针路线有效传播。同时，报纸也在不断加强对党和政府的监督。1954年7月，中共中央做出《关于改进报纸工作的决定》指出“党报要不断地揭示和克服党和国家工作中的缺点和错误，向一切离开和歪曲党的路线的现象做斗争。”[6]通过展开批评与自我批评，能够使党和政府及时调整发展路线和手段。

最后，党和国家在政府传播中善于使用象征符号。在旗帜、口号、歌曲、戏剧等方面仍然延续革命年代的传统。

总体来看，建设话语下的政府传播延续了中国共产党在革命战争年代的政府传播实践，并在此基础上进一步深化、强化其建设话语。这一话语在社会主义建设初期的新中国，对于巩固新政权，进行社会建设发挥了极大的团结、动员作用。

三、改革开放“发展话语”语境下的政府传播

改革开放以后，许多知识分子和新闻工作者对党和政府的传播方式和宣传理念进行了反思。新闻实践开始和单纯的宣传活动相区分，原本的“泛宣传”观念开始被学界和业界加以讨论和重构。特别是20世纪80年代始，随着西方传播学的观念和理论开始进入中国，“宣传”“宣传工具”“人民群众”“阶级斗争”等概念开始被西方传播学更为中性的、去政治化的词汇——“传播”“媒介”“受众”“危机”等取代。众多国内新闻学者也在试图将传统的宣传报道观点与西方传播学观点对比和嫁接。但这些尝试在20世纪80年代遭到了批评。吴冷西曾发表文章，不点名地批评了传播学用中性的定义回避新闻工具的阶级属性和政治倾向性，并指出这是意识形态领域自由化的一个特点。[7]

随着中国改革开放，在传播观念进入中国的同时，公共关系的概念开始进入中国。20世纪70年代末80年代初，深圳经济特区受港台地区影响开始出现公共关系实践。1980年，内地和香港合资的深圳蛇口华森建筑设计顾问公司率先成立我国第一个公共关系性质的公司。随着经济体制改革的深化，公共关系研究及其实践被接纳和推广。1985年新华社的中国新闻发展公司创办了内地第一家本土公关公司——中国环球公共关系公司。在不断推进的经济改革和政治体制改革过程中，政府职能开始发生转变。20世纪80年代，中国政府公共关系的研究活动开始兴起。

政府公共关系形式的研究最早可以追溯到市长电话的出现。至1993年，全国开通市长电话的城市已占三分之二以上。[8]此后，对于公共关系理论的研究开始不断深入，各地方政府也展开了形式多样的政府公共关系实践。1988年沈阳市人民政府设立了接待办公室公共关系处，负责接待各类高层次人士，搜集市民对政府机构的看法。1989年9月中共中央办公厅和国务院办公厅主办的中南海业余大学邀请时任北京公共关系学会会长明安香系统讲授政府公共关系，开始重视公共关系在政府职能运作上的作用。1990年召开全国政策咨询工作会议，李鹏在会议上提出政策咨询的目的是要为改革开放服务，并要重视信息的收集和反馈。[9]

此后，国家逐渐建立起较为系统、多层次的政府公关体系。第一，疏通信访渠道，将其看作是公众和有关部门领导的主动沟通方式，信访工作常态化、制度化、规范化。第二，重视领导人与政府形象，领导重视基层访问和实地考察。第三，对基层官员进行政府公共关系培训，提升其公关能力，改变政府官员在传媒上的形象。

20世纪90年代后，中国开始了市场化改革。《东方时空》《新闻调查》《焦点访谈》等栏目和南方系报业的崛起使新闻专业主义成为新闻界关注的焦点。新闻报道开始注重批评性报道，并以其新鲜的报道视角和报道理念在全国引起了极大反响，并起到了重大的舆论监督作用。国家一方面肯定了舆论监督对于反腐败等促进党和政府健康发展进程中的积极作用，另一方面始终强调舆论导向的正确性。江泽民在1994年的全国宣传思想工作会议上强调宣传思想工作部门要“以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人”。[10]随着新闻媒体的权威性和影响力不断提升，党和政府开始重视新闻媒体的舆论监督，强调和坚持新闻媒体的党性问题，从而在保证政府和社会的良性运转的同时，将党和政府的理念有效传达给社会。在这一时期，“发展话语”成为政府传播的主要语境。

四、构建全球传播新秩序背景下的政府传播

2013年9月和10月习近平总书记提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议。同时，习近平总书记在前文提到的几次讲话中，都强调了构建全球传播新秩序、推动互联网全球治理的决心。构建全球传播新秩序背景下，中国政府传播新实践的形成有着强大的内在动力与政治需求。

首先，传播新秩序为政府传播引领方向。全球传播新秩序的建立着眼于全球未来发展，强调人类命运共同体，要求一国政府传播更具长远眼界，通过推进全球新传播秩序的建立，推动人类携手发展，共建人类美好未来。政府传播是政府信息流动的过程，也是立场和观点表达、传播的过程，构建全球传播新秩序倡导全球信息传播的出发点和落脚点不仅要符合国家需求与利益，更要满足人类长远发展诉求和利益，将国家发展与人类发展紧密相连，具备历史视野和未来眼光。传播新秩序的建立最终指向全球协同发展，共同繁荣，要求政府传播更具人文情怀，主张世界各国在谋求本国利益的同时兼顾其他国家的利益，倡导建立共商共建共享的新秩序。旧的传播秩序使信息的高度集中和单向流动强化了国家地区之间信息交流的不平等，维护少数发达国家的利益。新的传播秩序为消解这种垄断和固有差别提供了可能，倡导各国的政府传播需要尊重别国文化，以合作共赢为核心，努力扩大共同利益为宗旨，推进人类文明的共同繁荣。中国提出的全球传播新秩序注重构建“网络空间命运共同体”，突出了把“坚持以人类共同福祉为根本”和“坚持网络主权理念”作为推动全球互联网治理体系建设的根本原则，使政府传播更具开放性和均衡性。全球传播新秩序的建构倡导均衡和普惠的发展观，强调各个国家拥有文化和信息传播的自主权，为政府传播指明了发展方向。

其次，构建全球传播新秩序背景下的政府传播实践将是国家软实力的重要组成。政府传播能否顺利进行并获得预期的效果，取决于其自身影响媒体力量的大小，即是否通过媒体报道形成吸引力、说服力和感召力，这种力量是一个国家软实力的重要组成部分。[11]因此，增强政府传播实力就成为增强国家软实力的重要路径，传播新秩序背景下的政府传播更是新媒体时代国家软实力的重要组成部分。中国要拥有强大的软实力，就要拥有全球性传播渠道。如今，政府传播的实力要通过媒体去实现，就需要解决好两个方面的问题：一个是政府如何运用媒体构建传播实力，另一个是媒体如何为政府传播营造有利的舆论环境。因此，无论是提高公共外交水平，还是加强软实力建设，对政府传播在新时期传播实践的研究和探索已经成为迫在眉睫的现实需要。

再次，传播新秩序语境催生政府传播新手段。世界传播秩序的变迁离不开发展中国家的崛起和互联网的飞速发展，发展中国家的崛起改变了世界政治经济秩序，互联网的飞速发展重构了世界传媒格局，引发了传媒秩序的世界性思考。新传播秩序背景下，互联网的深度运用使得公众拥有了更多话语建构和话语解读的权力。正是因为这种角色易位，网络受众在公共事件讨论中才掌握了话语主动权，也正因为这种权力的易位，更要求政府通过建立政府传播的新型对话机制，有效运用传统媒体和社会化媒体与民众进行有效沟通，注重实现政府信息的高效传播，形成政府和国家良好形象的建构。

最后，政府传播新需求呼唤传播新秩序。传播秩序是政治秩序的副产品，是经济秩序的延伸。传播活动要将社会价值放在首位，兼顾媒体使命与文化责任，平衡国家利益与世界发展趋势。如今，中国政府传播在世界格局发生剧烈变化的时刻进入了新的传播语境。由于政治环境、技术环境和社会环境都发生了变化，国家也在不断加大信息公开的力度，以期更好应对新形势下的舆论变化和社会发展。新传播秩序的建构更需要从本国做起，除了在国际舞台上发出自己的声音之外，更需要通过自己的努力，为实现中华民族伟大复兴，为实现世界传媒格局的和谐建构作出贡献。在这样的背景下，国家政府传播的战略作用开始凸显。

[1]中国共产党新闻工作文件汇编（上）[M].北京：新华出版社，1980

[2][3]毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991

[4]毛泽东新闻工作文选[M].北京：新华出版社，1983

[5]中国共产党宣传工作文献选编（1949-1956）[M].北京：中共中央党校出版社，1994

[6]中国共产党新闻工作文件汇编（中）[M].北京：新华出版社，1980

[7]吴冷西谈新闻界的某些错误观点：多元化、中性化与自由化[J].中国记者，1989（8）

[8]余明阳.中国公共关系史（1978—2007）[M].上海：上海交通大学出版社，2007

[9]徐有光.新的起点——全国政策咨询工作会议综述[J].决策探索，1990（3）

[10]全国宣传思想工作会议（1994年1月24-29日）[EB/OL].http://dangshi.people.com.cn/GB/151935/176588/176597/10556479.html

[11]曹劲松.政府传播力量的构建——“软实力与政府传播国际研讨会”综述[J].现代传播，2009（6）