实施EPR制度的启示和借鉴

□郦依洒

EPR制度在全省的推广、实施将有利于推动生态文明建设和实现“两美浙江”目标。要完善相关政策体系、扩大适用对象范围、健全激励奖惩机制、加强辅助责任、加大宣传力度

生产者责任延伸制（ExtendedProducerResponsibility，以下简称“EPR制度”），是一种新型的循环经济环境制度，由瑞典隆德大学环境经济学家托马斯·林赫斯特教授首次提出。托马斯教授认为，EPR制度是一种旨在降低产品对环境影响的环境保护战略，将生产者的责任延伸到产品生命周期的每一个环节，尤其是产品的消费、回收和最终处置之后，保证产品的整个生命周期都朝环保方向发展。

国外EPR制度开始较早，且已形成较为完善的体系。瑞典作为EPR制度的发源地和最早推动EPR制度的国家之一，不仅在立法层面做了详细的规定，在具体实施上也形成了瑞典特色。瑞典生产者承担延伸责任的方式比较多样化，比如瑞典4家包装回收公司联合成立了REPA公司。作为专门的废弃物回收服务机构，向REPA公司缴纳回收费的企业可让REPA公司代替其承担延伸责任；对于未加入REPA公司的企业，需向瑞典国家环保局进行单独申报，证明其有能力自主执行EPR制度。美国并没有一个国家性的EPR制度法律，而是将EPR制度替换成产品责任延伸制度，认为不同的产品应当采用不同的延伸责任，产品链的各个阶段所产生的环境影响应由政府、生产者和消费者共同承担。美国大多数采用与利益相关者自愿协议的方式，更倾向于利用市场力量来促进EPR制度，而不是依靠国家强制力推动EPR制度。日本作为亚洲最早实施EPR制度的国家，在立法层面做了详细的规定，如《促进建立循环型社会基本法》《资源有效利用促进法》《家用电器回收法》等，通过法律法规明确责任主体。日本EPR制度的主要特点：一是倾向于消费者付费制度，日本大多数法律规定，回收产品后产生的废物成本可以转嫁给消费者；二是在EPR制度的回收体系中，鼓励相关企业建立自己的回收制度；三是注重生产者的循环利用个体回收机制。

我国实施EPR制度的步伐较发达国家相对落后。在2009年实施的《循环紧急促进法》中，首次将EPR制度确立为我国循环经济发展的一项基本管理制度。《循环紧急促进法》明确规定了生产者的回收、利用和无害化处置责任、源头预防责任、销售者的回收责任、消费者承担一定的责任以及政府的监管责任。2016年国务院印发的《生产者责任延伸制度推进方案》提出，到2020年EPR制度相关政策体系需初步形成，到2025年EPR制度相关法律法规需基本完善。目前，我国的EPR制度适用对象集中在废弃电子产品、包装物和废旧汽车。国家发改委先后在浙江、北京、上海、青岛等省市开展废旧家电回收体系试点建设，但效果甚微且回收过程遭遇很多困难。包装废弃物是我国最早探索EPR制度的领域，许多地方政府都出台过相关政策，如《北京市限制销售、使用一次性塑料餐具管理办法》《青岛市防止一次性塑料餐具和塑料包装袋污染环境管理办法》《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》等。2006年我国颁布的《汽车产品回收利用技术政策》要求汽车生产者加强相关管理责任，包括源头预防责任、产品环境责任和报废回收环节责任等。

浙江正致力于发展循环经济，全面推进大花园建设和静脉产业基地建设，而EPR制度在全省的推广、实施将有利于推动生态文明建设和“两美浙江”目标的实现。为此，一是完善相关政策体系。浙江应加快建立较为完善的EPR制度政策体系，根据浙江特色出台合理的规定和办法，在各地区推广和落实具有可操作性的EPR制度。二是扩大适用对象范围。在现有使用对象基础上，应适当扩大EPR制度的产品范围，对于环境污染较大、循环经济价值较高的产品应优先考虑实施EPR制度。三是健全激励奖惩机制。实行有力的激励措施，有效刺激生产者自愿落实EPR制度。四是加强辅助责任。加大政府在监督管理和消费者在使用产品上的辅助责任，建议政府部门引导生产者进行绿色生产、消费者坚持绿色模式。五是加大宣传力度。有关单位要整合各类宣传资源，向城乡居民和生产者宣传EPR制度的先进性和可操作性。