自由贸易试验区的探索脉络及对浙江的启示

2018-07-19秦诗立

浙江经济 2018年12期

□秦诗立

自贸试验区是国际独一无二的对外开放合作平台。对浙江而言，自贸试验区建设既需加快进程，主动借鉴学习上海自贸试验区的成功经验，特别是加快宁波各类海关特殊监管区域的整合优化，设立建成统一的宁波综合保税区，同时支持创新设立温州、台州等综合保税区，进一步完善浙江综合保税区布局

2018年4月，国务院发布关于《支持海南全面深化改革开放》的指导意见，明确要坚持全方位对外开放，按照先行先试、风险可控、分步推进、突出特色的原则，在海南全境建设自由贸易试验区，赋予其现行自由贸易试验区试点政策。这是我国首次以一个省域为单元规划建设的自贸试验区，突破性很强。自贸试验区是国际独一无二的对外开放合作平台，目前国内尚缺乏历史纵向视角的系统梳理，本文对此进行了探索，清楚其内在脉络和趋势，对我国进一步建设成熟自贸试验区、建立自贸港，有着重要意义。

上海综合保税区是自贸试验区探索的逻辑起点

改革开放以来，我国高度重视对外开放合作体制机制创新与平台建设。1990年6目国务院批准设立我国第一个海关特殊监管区域——上海外高桥保税区。此后，我国创新设立了海关特殊监管区域类型，即保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区（含霍尔果斯边境合作区）、保税港区、综合保税区，分门别类制定了相应的管理政策，形成了较完备的海关特殊监管区域体系。

2009年11月，上海综合保税区管委会成立，它不是传统的综合保税区，而是作为上海市人民政府派出机构，统一管理洋山保税港区、外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）及浦东机场综合保税区的行政事务。

相对此前的各类海关特殊监管区域，上海综合保税区设立有着重大的体制机制创新：一是实现了三区（洋山保税港区、外高桥保税区、浦东机场综合保税区）和三港（外高桥港、洋山深水港、浦东国际机场空港）的整体联动、差异互促，加快了协力把洋山保税港区建成上海国际航运中心核心区域、把外高桥保税区建成上海国际贸易中心重要功能前沿、把浦东机场综合保税区建成国际航运中心重要组成部分的步伐；二是实现了保税区、保税港区、综合保税区三类海关特殊监管区域的政策、资源、产业和功能一体化整合互补，凸显了上海综合保税区作为上海统一海关特殊监管区的整体优势，促进了上海综合保税区成为上海建设国际航运中心核心区域、国际贸易中心重要载体、国际金融中心重要突破点；三是创新拓展了具有自由贸易区功能的海关特殊监管区，使区域功能更丰富、成本更低廉、运作更顺畅、企业更便利，实现了1+1+1＞3的放大效应，创新形成了资源优化整合、区域联动发展的新格局、大格局。

2012年11月，上海市人大常委会表决通过《上海市推进国际贸易中心建设条例》，提出在国家有关部门的指导下，推动海关特殊监管区域的功能创新和转型升级。

2013年初，上海市《政府工作报告》提出，将试点设立自由贸易园区。与此同时，上海向国家相关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请，并积极协助商务部提交相关试点方案。

鉴于6类海关特殊监管区域功能导向差异大、管理体制差异大、政策对接较难等弊端，2015年8月国务院出台了《加快海关特殊监管区域整合优化方案》，明确除了对管理不善、功能作用发挥较差的海关特别监管区域需责令整改或撤销退出外，其它海关特殊监管区域都需有序整合优化为新一代综合保税区，并需借鉴上海综合保税区经验，积极充实完整相关功能导向、体制机制。

上海自贸试验区设立开启对外开放新篇章

上海自贸试验区是上海综合保税区的升级版，两者间有着一脉相承的内在关联。2013年7月，国务院常务会议通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，上海市申请的“自由贸易园区”摇身变成“中国（上海）自由贸易试验区”。2013年9月，上海自贸试验区挂牌成立。此为试验区建设第一阶段。

上海自贸试验区与当时国内其他各类海关特别监管区域的最大差异是实施了“一线”放开、“二线”管住的“境内关外”的新型监管制度，即货物可在区内自由出入境，货物从自贸试验区出入境内非自贸试验区则要选择性征收相应税收。同时，上海自贸试验区相比保税区更强调贸易和投资自由化。

2015年4月，国务院发布《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，这标志着上海自贸试验区建设发展进入第二阶段。与第一阶段相比，第二阶段最大特点在于，超越了自贸试验区建立在海关特殊监管区域的约束，空间上把陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区等非海关特殊监管区域包含了进来，这有助于在“区港联动”的基础上进一步增进“区城联动”，特别是与所依托的上海卓越全球城市培育联动起来。到2016年底，上海自贸试验区《总体方案》和《深化方案》明确的219项任务、上海自主改革的290项任务，超过80%已落实或取得阶段性成果，总体进展顺利。

2017年3月，国务院发布《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，这标志上海自贸试验区建设进入第三阶段。《全面深化方案》明确上海自贸试验区建设需对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，全面深化自贸试验区改革开放，加快构建开放型经济新体制，在新一轮改革开放中进一步发挥引领示范作用；明确在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内设立自由贸易港区，在口岸风险有效防控的前提下，取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施，最大程度简化一线申报手续，探索实施符合国际通行做法的金融、外汇、投资和出入境管理制度；明确到2020年，需率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区；明确要进一步强化自贸试验区改革同上海市改革的联动，各项改革试点任务具备条件的在浦东新区范围内全面实施，或在上海市推广试验，要求上海自贸试验区进一步跳出“区”的框架，在更宽视野、更高水平全面实现区城融合，全面融入上海全球城市、长江经济带的建构与打造。

经历过2013年、2015年、2017年三个阶段不懈创新、突破、试验、复制，上海自贸试验区建设取得丰硕成果，主要体现在五方面：

（一）基本建成以负面清单管理为核心的投资鼓励体制

2013年9月，上海自贸试验区率先出台全国第一份外商投资负面清单。2014年6月，在提高负面清单开放度、透明度的基础上，修订出台了2014年版负面清单，将外商投资准入特别管理措施由190项减少到139项，调整率达26.8%。2015年4月，国务院统一发布了适用于上海、广东、天津、福建四个自贸试验区的负面清单，将外商投资准入特别管理措施进一步减少到122项。全国人大常委会修改《外资企业法》等四部法律，外商投资负面清单管理模式于2016年10月起在全国范围内全面实施，完成了自贸区成功经验在全国推广的试点使命。

同时，上海自贸试验区积极改革境外投资管理方式，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式。目前，境外投资备案事项已下放到上海自贸试验区，试验区外的浦东新区境外投资项目下放至浦东新区，可确保在3个工作日内完成备案。这些措施对促进境外投资产生了显著效果，上海自贸试验区成为了国内企业“走出去”的“桥头堡”，目前自贸区企业境外投资已占上海全市的约50%。

此外，上海自贸试验区在金融、航运、商贸、专业技术、文化以及社会服务等领域，积极有序暂停或取消了投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施，主动对外开放；先后推出二批54项扩大开放措施，半数以上措施已有项目落地（项目总数约1800个），涌现出了我国首家再保险经纪公司等首创项目。

（二）基本建成以贸易便利化为目标的贸易促进机制

借鉴国际先进做法，上海自贸试验区率先建立了贸易、运输、加工、仓储等业务的跨部门综合管理服务平台。2014年6月，国际贸易“单一窗口”平台正式上线运行；2015年6月，启动1.0版，共有海关、检验检疫、海事等17个部门参与，拥有货物申报、运输工具申报、支付结算、企业资质、贸易许可、信息查询六大模块；2016年初，推出2.0版，涉及部门增加至20个，试点范围涵盖到全上海市，开户企业累计达到1200家。

同时，上海自贸试验区于2014年底启动货物状态分类监管试点，建立了以信息化系统监管为主、海关现场监管为辅的基本架构，实现了从“物理围网”向“电子围网”的改变，有效降低了企业的仓储物流成本和人员投入成本。目前，货物状态分类监管试点已在上海自贸试验区海关特殊监管区域进行常态化运作，有需求的19家物流型企业全部纳入试点范围。上海海关推出了“先进区、后报关”、国际中转便利化等一系列改革举措，通关无纸化率提高到目前的近90%，进出口平均通关时间较区外减少约70%。

（三）初步健全着眼于服务实体经济升级的金融创新体系

上海自贸试验区内以自由贸易账户为核心的金融开放创新深入推进，区内自由贸易账户可以提供经常项下和直接投资项下的跨境本外币结算、境内实业投资人民币结算等服务，开展境外融资、跨境大额存单、利率互换交易、跨境直接投资和并购、跨境汇兑、跨境同业拆借、跨境贸易融资、跨境担保等业务。2016年11月，启动FT账户个人服务功能，为引进的海外人才提供跨境金融服务，并将账户开设资格拓展到全上海市科技创新领域。宏观审慎的本外币一体化的境外融资制度基本建立，稳步推进了人民币境外借款、跨境双向人民币资金池等创新业务，人民币跨境支付系统（CIPS）一期上线运营；外汇管理体制改革取得积极成效，通过改进跨国公司外汇资金集中运营管理，完善结售汇管理，简化经常项目外汇收支手续，极大便利了对外贸易和投资。

同时，金融市场和金融服务开放度进一步提高，面向国际的金融交易平台建设稳步推进。黄金国际板功能得到拓展，“黄金沪港通”启动；上海黄金交易所推出“上海金”集中定价交易机制，实现“上海金”人民币基准价交易；上海国际能源交易中心首个交易品种原油期货交易正式上线，国际原油交易话语权争夺初见成效；上海保险交易所正式运营，成为全国首家国家级、创新型保险要素市场。

（四）初步完善与开放型经济相适应的市场治理制度

针对审批流程繁杂、前置审批环节过多的问题，上海自贸试验区不断加大行政审批制度改革力度，放宽准入门槛。2016年4月，上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，对与企业经营活动密切相关的116个事项逐一制订改革方案；在全国率先实施注册资本认缴制改革，推行“三证合一、一照一码”改革，开展企业住所登记改革、企业名称网上申报和电子营业执照改革试点；企业准入“单一窗口”加快完善。在工商部门主导下建立企业准入“单一窗口”，实现由“多头受理”向“一口受理”的准入流程改造。

同时，上海自贸试验区以社会信用体系、企业年报公示、信息共享、综合执法、安全审查、反垄断审查六项制度为主体的事中事后监管制度，不断得到拓展和深化。2016年8月，上海市政府发布《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，进一步明确强化市场主体责任、探索业界自治、推动社会监督、加强政府监管、强化专业监管、创新监管体制机制、创新监管方式方法、加强监管基础平台建设等任务，事中事后监管的顶层设计逐步完善。

（五）初步建成现代化治理所需的法律法规体系

2013年，根据全国人大常委会授权，国务院暂时调整“外资三法”有关法规规章在区内实施，国家相关部委根据职责分工制定关于自贸试验区的一系列部门规章。同年，上海市政府公布《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》；市人大常委会通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，确立了从管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务到综合监管的法制框架；上海市政府相关职能部门根据法定职权或国务院授权，及时出台了一系列规范性文件，保障了相关改革措施的实施。2016年，全国人大常委会审议通过“外资三法”和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》修正案草案，为在全国对外商投资实行负面清单管理模式提供了法律依据。

以上海自贸试验区为主要蓝本，国务院于2015年4月、2016年9月宣布设立了第二批、第三批自贸试验区。其中，第二批自贸试验区分别位于广东、天津、福建三省，第三批分别位于辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西七省市。自贸试验区从上海向东部沿海、中西部省市的有序布局，反映了我国改革开放新格局塑造从点向面逐步扩大的整体部署导向，形成了全国“1+3+7”自贸试验区体系空间布局。

海南自贸试验区设立是我国对外开放新升级

虽然“1+3+7”自由贸易试验区在空间上大大优化了在我国的布局，上海自贸试验区第三阶段方案已对空间边界进行了积极淡化，以更有利于区城融合发展，但“尾巴”依然存在，需要有新的突破。2018年4月，国务院出台《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，相信不久国务院将进一步出台海南自贸试验区总体方案，以明确海南自贸试验区建设的总体要求、区位布局、主要任务与举措、保障机制。与现有“1+3+7”自贸区方案设计相比，海南自贸试验区有较明显的升级色彩，主要表现为：

（一）建设步伐升级：明确“两步走”

上海自贸试验区建设在探索实践中分为了三个阶段，但并非总体方案所明确。对“3+7”自贸试验区，其总体方案中均没有明确的阶段性安排。海南自贸试验区则明确建设分为“两步走”，即第一步在海南全境建设自由贸易试验区，赋予其现行自由贸易试验区试点政策；第二步探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策，但“不以转口贸易和加工制造为重点”。“两步走”战略为海南自贸试验区中长期建设发展指明了方向。

（二）战略定位升级：四大定位

国务院对上海自贸试验区的三份方案均没有明确战略定位，广东、天津、福建3大自贸试验区强调的是在中国地区和区域发展中的作用，2017年新设立的7个自贸试验区也类似。此次海南的《指导意见》明确提出海南自贸试验区建设需服务四大战略定位，除“全面深化改革开放”外，“国际旅游消费中心”对接了海南自身的特色，“国家生态文明试验区”响应了国家对于生态文明建设的高度重视，“国家重大战略服务保障区”则已超越现有自贸试验区更多注重经济层面的范畴，意味海南自贸试验区将在海洋强国、军民融合发展等中扮演起重要角色。

（三）任务和措施升级：更为多元

上海自贸试验区的任务和措施主要集中在贸易、投资、金融、法制、税收、政府职能、知识产权、监管等领域，聚焦对外开放，强调以开放促改革。此后设立的“3+7”自贸试验区的任务和措施均没有超越这些范畴，只有少量的特色创新。海南自贸试验区的任务和措施更为多元，除强调对外开放措施外，还包括建设现代化经济体系、促进国际旅游消费中心建设、服务和融入国家重大战略、加强和创新社会治理、加快生态文明体制改革、完善人才发展制度等内容。当然，这也与海南自贸试验区以整个海南岛为空间单元、建设发展任务需要更为全面密切相关。

（四）空间范围升级：全域覆盖

现有自贸试验区方案均有四至边界，“1+3+7”自贸试验区面积均约120平方公里，由空间隔离的区块组合而成。海南自贸试验区以整个海南岛为空间单元，从空间上给予了建设自贸试验区巨大自由度。当然，上海自贸试验区第三阶段方案非常强调要淡化空间边界，强调自贸试验区建设发展需“区城融合”乃至“区区融合”，即上海自贸试验区与长江经济带、“一带一路”这样的大区域融合，来更好发挥领军带动效应。

同时应看到，海南自贸试验区建设也面临较严峻的现实挑战，主要包括：一是产业支撑偏差，海南迄今以旅游、农业、房地产业为主，尚缺乏完整的现代工业经济体系支持，也缺乏高端的现代商贸、金融服务、专业服务等支持；二是城市依托偏差，海口、三亚均不是我国一流现代化城市，海南省高端金融、科技、人才、信息等要素资源和定级贸易、投资、金融等企业资源储备明显不足；三是交通运输支持偏差，海南尚缺乏与大陆互联互通的公路铁路通道，海港空港的枢纽能力在全国亦偏低，对外物流客流成本偏高。为此，海南自贸试验区建设需长远谋划、不懈努力。《指导意见》明确试验区建设期为2018-2050年，长达30余年。

总之，海南自贸试验区设立标志着我国自贸区建设进入新阶段，特别是为我国自贸试验区从“区块”向“区域”探索，积极向“有核无域”的理想模式转变迈出了重要一步。

我国自贸试验区探索脉络对浙江的若干启示

自贸试验区建设仍处于探索中。浙江正积极建设浙江自贸试验区，也正争取建设自贸港。从自贸试验区建设脉络梳理中应有以下启示：

（一）自由贸易试验区建设需主动创新、不懈积累

上海自贸试验区建设虽从2013年7月正式开始，实际上为自贸试验区建设所做的大量前期、整合、创新、叠加、突破工作，在2009年11月上海综合保税区成立就已开展，之后又经历了3个阶段的不断探索进取。特别值得推崇的是，上海自贸试验区坚持了综合自身和国家所需，不懈地去主动研究和可争取创新突破领域、环节，而不是被动等待国家给予。上海自贸试验区建设已历时8年，主动创新试点的努力仍在继续。

对浙江而言，自贸试验区建设既需加快进程，主动借鉴学习上海自贸试验区的成功经验，特别是加快宁波各类海关特殊监管区域的整合优化，设立建成统一的宁波综合保税区，同时支持创新设立温州、台州等综合保税区，进一步完善浙江综合保税区布局，也需积极响应新经济新形态新模式，加大供给侧结构性改革，加强主动创新突破、不断积累自贸试验区的运营治理经验，稳中求进，不宜急于求成。

（二）自贸试验区建设需与大都市无缝对接、深度“融荣”

相对“3+7”自贸试验区，上海自贸试验区建设成绩取得既与其起步早，创新试点的主动性、不懈性强相关，也与其可直接依托上海大都市，可便捷共享、高水平互动上海发达都市经济及其高端人才、金融、科技、信息等要素资源相关。正是与大都市的无缝对接，保障了上海自贸试验区建设发展所需的高端产业与要素资源支撑，有力提升了自贸试验区建设发展的动能和层级。

浙江自贸试验区建设直接依托的是舟山群岛新区，受困于高端产业和要素资源较为缺乏的瓶颈，需在充分发挥区位和港口优势、聚焦做大做强现代石油全产业链的同时，主动跳出行政区划约束，主动加强与宁波、上海、杭州等周边大都市的无缝融合与借力接势，主动不懈深化与长三角城市群、长江经济带间的“融荣”。

对舟山政府来说，不宜把浙江自贸试验区建设仅视为是舟山市的事，更不能视为是舟山自家的“一亩三分田”，需主动邀请宁波、杭州、上海、苏州等周边城市来共同谋划和建设浙江自贸试验区。浙江省也需主动与上海、江苏等省，与杭州、宁波等省内城市，以及与国家相关部委，一道协商制定有利于加强浙江自贸试验区共建的一系列政策与体制机制突破，加快增强优势、补齐短板。

（三）自由贸易港不是自由港，需科学理解中国特色

国际上并没有自贸试验区概念，自由贸易港亦是我国所创造。海南《指导意见》进一步明确了自贸试验区和自由贸易港是有中国特色的。这主要是因为我国是中央集权国家，有统一的金融、投资、贸易、司法等法律法规体系，自由贸易试验区的制度设计、规划建设需遵循全国一体。

对应，自贸试验区建设是在全国改革开放的大背景下统筹开展、有序推进的，试验区探索的创新试点也需及时在全国推广复制。包括香港、新加坡在内的自由港仅有部分参考学习价值，不能简单对标，更不宜刻意模仿。

（四）自由贸易港是自贸试验区组成部分，而非升级版

从上海自贸试验区建设三阶段发展脉络来看，自由贸易港不宜简单理解为自由贸易试验区升级版，更多是试验区建设发展到一定阶段后需特别划出单独治理的海关特殊监管区域，试验性质更强。为此，上海自由贸易港设立并没有出台专门文件，没有设立单独的机构，而是作为《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中的一部分，是与上海自贸试验区整体升级相结合的。

浙江积极争取自由贸易港也需在积极充实浙江自贸试验区建设、不断升级开放水平和辐射能级基础上进行。空间上，可争取把梅山保税港区（或整合优化后新设立的宁波综合保税区）、舟山港综合保税区纳入，一道来协力共建。