PPP项目股权合作中常见主要问题及研究分析

温旭军

（中铁电气化局集团有限公司，北京100036）

1 引言

近年来,国家在基础设施投资建设领域大力推行PPP模式,施工企业、金融机构、装备制造、专业技术公司及运营管理公司等组成联合体,共同组建SPV（SPV指特殊目的机构/公司）参与PPP项目的现象越来越普遍,而在SPV中各参与主体间如何设计股权合作模式,合理设定各方的权责利,确保在PPP项目全周期中更好发挥各自优势,是当前PPP项目实施中遇到较多的实际问题[1]。

2 PPP项目股权合作中遇到的主要问题

PPP项目股权合作的核心原则是：互补优势、收益分享和风险共担;但目前相关法律法规尚不成熟,各参与主体因其企业性质、利益诉求、发展战略目标等各方面存在一定差异,在PPP项目股权合作中主要存在以下问题[2]。

2.1 参与主体介入时点问题

根据目前的PPP项目的市场运作模式,所涉及的时间在参与时主要有两种途径：一是参与招投标阶段组成联合体参与投标方,招标方按照股比政府平台公司共同设立SPV项目两股权合作;工程招投标完成,参与方可与中标方共同参与项目合作,共同设立SPV。

①参与主体在招投标阶段介入分析。在目前的PPP项目招投标环节,部分招标人要求由独立的投标主体参与投标,不接受联合体招标;或根据招投标法的规定,要求联合体各方都应当具备承担招标项目的相应能力。在以上的情况下,社会资本相互“合作”的优势就很难发挥出来,尤其是设计施工资质较低的民营建筑企业及不具备施工能力的金融机构较难参与到PPP项目股权合作中,社会资本各方优势难以聚合,不利于PPP模式的长期良性发展。②参与者在投标时参与分析。在招标阶段完成后,参与者可以通过金融投资者或战略投资者的身份介入PPP项目的股权合作。但在这种情况下,其干预还存在一些问题。第一,如果招标文件没有明确规定,参与投标后进入股权合作的参与者可能存在法律上的瑕疵。其未经过规范的政府采购程序而介入PPP项目实施,其身份的合法性存疑。二是如参与方在SPV项目公司成立后再介入的,会涉及股权转让或增资扩股相关程序,有困难的运作时间,以满足性能要求的项目。因此,这通常是在招标文件的范围内,将社会资本引入金融投资者的方式。

2.2 参与主体就项目融资的权责利划分问题

所有社会资本合作伙伴在中标PPP项目后共同组成SPV,并按照股本比率投资于SPV资本。剩余债务资金一般由SPV由预期收益的权利提供项目融资解决。同时,当抵押预期收益权的额度不够部分,SPV的股东应按各方股比向银行提供差额担保,从而解决项目公司融资事宜。

参与方融资担保责任的划分与分析。在PPP项目的参与者中,有些企业由于其资产和财务状况难以得到金融机构的承认,则其难以按要求完成项目融资任务。在当时,股票是由对方提供相应的融资担保,代为供应商有权要求供应商提供相应的反担保,或者调整后续项目的利润和股息权。在这一过程中,涉及资金分配和融资责任的各方有争议[3]。

2.3 项目实施阶段参与主体间责任和利益分工的相关问题

在项目实行阶段,由于参与者和合作目标的利益要求不同,参与执行的任务参与者之间存在差异。

在PPP项目中,所有各方都应本着“同一权利、同责任、有效益”的原则,根据项目份额分配项目的项目设计、建设和运行原则。但是,作为PPP金融投资者的金融机构,政府平台公司和其他参与者一般都没有专业的设计、建设和运营资格,在项目实施过程中不承担设计、建设和运营的任务。在一些专业技术领域,企业的主要职责是承担部分技术任务,在项目运作方面不能按照他们的分担比例承担任务。因此,各方在施工和运营期间的分工不容易划分。

总的来说，建议在“共有权、同责任、共益”的一般原则下，根据各自的优势和优势互补的原则，合理划分建设和经营任务。对于股票相应部分的超额投资回报，应由不承担全部责任的其他股票享受。有关各方应就这一问题达成全面协议，并在合作初期达成协议。

2.4 各参与主体在退出时相关问题

由于企业性质、监管机制和利益要求,PPP项目的股权结构不尽相同。SPV退出也存在一些差异。目前,SPV的股权退出主要有两种形式。一种是公私营伙伴关系签署的PPP合同或特许协议。合作期满后,根据协议对SPV进行清算和解散,每一个PPP项目都自动退出股权合作主体。二是在项目合作期内,部分股东通过股权转让提前退出。以下是提前支取的主要讨论。

2.4.1 股权转让的前提条件

需要同时满足以下情形：①需要股东会或公司章程规定的议事机构同意;②符合PPP项目合同对受让方的资格条件及要求以及受让方全面履约的承诺;③政府方的审查同意。

但对于股权转让我们得有平常心,因为股东毕竟是股东,而PPP项目合同的履约主体是项目公司 (成立项目公司的情形适用),如果股东主要权利义务已经履行完毕,项目公司进入稳定运营期,且项目公司履约记录良好的情况下,我觉得我们亦不必特别矫情,可以在股东及项目公司作一定的承诺和保证的情况下,允许有条件的转让。

2.4.2 股权转让的操作路径

在SPV转让国有股股份时,应当严格按照企业国有资产交易监督管理办法进行。转让方原则上应执行授权部门的审批流程,邀请专业机构对转让对象进行评估,并按照公开上市的方式转让[4]。

对于SPV的金融投资者,一般认为在合作期结束后,受让人将在合作期结束后由受让人支付相应的股权资本和投资收益。受让人应当按照有关政策法规办理转让手续。

3 PPP项目股权合作建议及措施

结合本企业已经实施和正在实施哈尔滨、武汉江南中心地下管廊、南京江宁开发区滨水风光带基础设施等PPP项目,就PPP项目股权合作提出以下建议及措施。

3.1 合作各方应提前明确，完善PPP项目合同退出机制

在项目的早期阶段,当参与者愿意合作时,建议对相关的退出做出初步澄清。SPV成立后,当事人可以在投资者的协议或公司章程的规定详细的退出原则,在内部转移和对外转移形式的运作路径的前提下,完善PPP项目退出机制。

3.2 所有合伙人应保证退出路径的合法遵守

建议在SPV与政府签订的PPP合同或特许协议中,就股东退出事宜达成明确的协议,以确保股东在离开时的合法遵守。以股权转让的形式,严格按照资产转让等法定程序办理转让手续。

3.3 通过资产证券化,完善PPP项目的资本市场相关制度,通过资本市场进行产权交易

近年来,证监会提出,将加强与国家发展和改革委员会的合作,优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目进行资产证券化。中国证券投资基金业协会将建立一个专门的业务受理、审核和记录方便,特殊岗位职责,提高国家发展和改革委员会优先PPP项目相关的资产证券化产品审核、清单和记录的工作效率。随着PPP项目的逐步兴起和成交量的不断增加,PPP项目的市场前景更为广阔。建议进一步完善SPV的股权退出机制、PPP项目上市和证券化进程,进一步发展PPP项目市场[5]。

目前,PPP项目规模已达到很大的规模,并将在未来继续增长。参与PPP项目将进一步使社会资本多样化。在这种情况下,参与者之间的合作将是未来的趋势。建议参与者应充分进行沟通和协商,在项目的实施中,加强了解和互信,开展实质性工作上达成合作模式协议后,权力与责任的划分、业务状况和SPV公司的治理结构都要清晰,以减少因为彼此之间的差异等影响项目正常运行。