论矿山安全监管渎职犯罪的司法认定*

2018-02-08刘雪梅肖梦涵

中国检察官 2018年22期

文◎刘雪梅肖梦涵*

一、问题的提出

矿山安全监管渎职犯罪并非《刑法》分则规定的一个具体罪名，在中国裁判文书网以“刑事案件”“矿山”“监管责任”“判决书”为关键词进行搜索，可以发现矿山安全监管渎职犯罪涉及的罪名主要是《刑法》分则第397条规定的玩忽职守罪和滥用职权罪。《安全生产法》第84条、第87条、《矿山安全法》第48条、《煤矿安全监察条例》第48条等法律条文对矿山安全监管渎职犯罪均有规定，“两高”《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第15条规定：“国家机关工作人员在履行安全监督管理职责时滥用职权、玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，或者徇私舞弊，对发现的刑事案件依法应当移交司法机关追究刑事责任而不移交，情节严重的，分别依照刑法第三百九十七条、第四百零二条的规定，以滥用职权罪、玩忽职守罪或者徇私舞弊不移交刑事案件罪定罪处罚。”结合滥用职权以及玩忽职守行为的表现方式，对矿山安全监管渎职犯罪的概念可以归纳为：国家机关工作人员在履行矿山安全生产监管职责过程中，违背监管职责要求，严重不负责任，不履行或者不正确履行监管职责，导致发生重大安全事故或者造成其他严重后果而构成的犯罪。目前,我国矿山安全生产形势仍然严峻，矿山安全监管人员的渎职行为是导致矿山事故频繁发生的重要原因，但司法实践中对矿山安全监管渎职人员刑事责任的追究仍然存在一些问题，具体主要表现为对责任主体的认定、对监管过失的认定以及对因果关系的认定三个方面。因此，本文主要对这三个问题进行探讨。

二、责任主体认定

矿山安全监管渎职犯罪的主体是指在履行矿山安全生产监督管理职责的过程中，违背监管职责，严重不负责任，不履行或者不正确履行矿山安全监管职责，导致发生重大矿山安全事故或者造成其他严重后果，依法应追究其刑事责任的国家机关工作人员。我国的矿山分为煤矿和非煤矿山，以我国煤矿为例，在我国现行的煤矿安全监管体制下，国家煤矿安全监察局与地方煤矿监管部门共同承担对煤矿企业安全生产的监管工作。具体部门包括：国家煤矿安全监察局、应急管理部、煤炭工业局、煤炭办公室等地方煤炭管理机构、安全生产委员会、发展与改革委员会、地方经济与信息委员会、国家能源局，其他与煤矿安全监管相关的政府部门还包括人力资源与社会保障部门、公安部门、监察部门、财政部门、环境保护部门、工商行政管理部门以及全国总工会。［1］可见，仅是煤矿的安全监管部门就如此之多。而矿山安全监管部门多就意味着事故的监管责任主体多，在一定程度上导致矿山安全监管渎职犯罪主体认定难。

学术界对监管渎职犯罪主体的认定方法仍然存在争议。有学者认为，“对监管渎职犯罪的主体可以按照三个方法来认定：一是根据界定主体的两重标准来确定，即监督管理义务标准和监督管理权限标准；二是按照‘危险源支配’的原则来确定；三是按照‘以直接行为人为起点向上追查’的原则来确定”。［2］另有学者认为，“应当以符合性和排除性相结合的原则认定监督过失主体；符合性又包括相关性和违规性，分别指监督者依职责或因越权而被卷入危害事件之中和监督者在履行职责过程中存在违规行为。排除性原则是从认定监督过失主体犯罪的反向思维角度思考，主要是考虑过失中断和信赖事由”。［3］可以看出，学术界主要是以相关原则和标准来认定监管渎职犯罪的主体，但是，如果只依靠上述标准和原则来认定矿山安全监管渎职犯罪的主体，实际操作起来会过于抽象，可能会导致承担监管渎职犯罪责任的主体在一定程度上不合理地扩大或缩小，导致很难实现刑法惩罚犯罪和保障人权的双重机能。因此，笔者认为，厘清我国矿山安全监管体制是确定责任主体范围的前提，在这个范围内，再结合相关认定规则对矿山安全监管渎职犯罪的主体进行准确认定。具体可以按照以下顺序和方法对矿山安全监管渎职犯罪的主体进行认定：

第一，确定渎职犯罪主体的大范围。矿山安全监管渎职犯罪是发生在矿山生产领域，对矿山安全生产负有监管职责的人员所犯的一种特殊类型的渎职犯罪，二者之间是“种”与“属”的关系，因此，要确定矿山安全监管渎职犯罪的犯罪主体，首先就应结合我国刑法和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》的规定，先划出渎职犯罪主体这个“大圈”，再以渎职犯罪主体这个“大圈”为基础，结合我国矿山安全监管体制，划出矿山安全监管渎职犯罪主体范围这个“小圈”，最后结合具体案情在“小圈”内确定具体案件中的监管渎职犯罪主体。

第二，结合我国矿山安全监管体制，确定矿山安全监管渎职犯罪主体的小范围。以煤矿安全生产领域为例，我国煤矿实行“国家监察，地方监管”的安全监管模式，煤矿安全监察局是核心监管机构，地方政府部门配合监管。因此，应从横向和纵向两条线来弄清我国煤矿安全监管体制。在纵向上可以分为三条线，一是国家安全监察：国家煤矿安全监察局——国家煤矿安全监察局省局——国家煤矿安全监察局分局；二是地方安全监管：应急管理部——省级安全生产监督管理局——市级安全生产监督管理局——县区级安全生产监督管理局——乡镇级安全生产监管机构；三是政府相关部门配合监管：中央政府相关部委——省级相关政府部门——地市级相关政府部门——县区级相关政府部门。“横向上，是以国家煤矿安全监察局为核心的所有负有煤矿安全监管职责的行政主体之间相互分工配合而形成的组织体系。”［4］例如，国家煤矿安全监察分局、市级安全生产监督管理局、地级市相关政府部门就属于横向上的监管机构。只有先弄清楚我国矿山生产安全监管体制，在纵向上确定不同层级的监管部门监管人员的范围，并从最直接、最基层的监管部门向上追溯。［5］在横向上确定平级的不同监管部门监管人员的范围，从纵向和横向两条线明确了监管人员的范围后，就划出了矿山安全监管渎职犯罪主体范围的“小圈”，确定了矿山安全监管渎职犯罪主体的小范围。

第三，结合具体案情，根据相关认定规则，确定具体案件中监管渎职犯罪的主体。确定矿山安全监管渎职犯罪主体的小范围之后，还应结合相关认定规则，确定矿山安全事故发生之后哪些监管人员应当对安全责任事故危害后果承担刑事责任。首先，按照“以直接行为人为起点向上追查”的规则来确定最底层的监管渎职犯罪主体。直接行为人是直接引起危害结果的人，也就是被监管者，被监管者本身不属于监管渎职犯罪的主体，他们如果构成过失犯罪的，按刑法有关规定处理即可。直接对直接行为人进行监管的国家机关工作人员，就是最底层的监管人员，即政府监管部门中最底层的监管人员。最底层的监管人员如果没有履行或者没有正确履行监管职责，间接导致直接行为人造成矿山安全生产责任事故的，就成为最底层的监管渎职犯罪主体，应当承担监管渎职犯罪刑事责任。其次，按照“谁主管、谁负责”的规则来确定上级监管人员中的监管渎职犯罪主体。上级监管人员是指政府监管部门中最底层监管人员的上级监管人员。再次，按照“违反监管义务的程度、危害结果的严重程度以及违反监管义务行为对危害结果的原因力大小”的规则来确定分管领导、主要领导中的监管渎职犯罪主体。在追究上级监管人员的监管渎职犯罪责任时，究竟追究到哪一级的监管人员比较合理，没有也不可能有非常明确的标准和界限，只能根据违反监管义务的程度、危害结果的严重程度以及违反监管义务行为对危害结果的原因力大小等情况来确定政府监管单位中分管领导、主要领导是否应当承担监管渎职犯罪刑事责任。

三、监管过失认定

理论界与实务界对矿山安全监管者监管过失的构造认识完全不同。实务界很少从监管过失这一业务过失的角度去认定监管者的主观罪过。例如，2012年湖南省桑植县发生的“3.23”矿难事故，县安全生产监督管理局分管非煤矿山监管工作的王某某，对监管发现的东里溪页岩矿超深越界开采行为未依法予以制止，对发现的老窖水安全隐患没有督促整改，也不依法告知县国土资源局依法查处越界开采行为，后该矿越界开采接近西里溪老窖积水区，实施爆破掘进时，导致发生透水事故，造成六人死亡。桑植县人民法院认定被告人王某某身为国家机关工作人员，在履行矿山安全监管职责过程中，不认真、不正确履行职责，致使发生死亡六人的较大责任事故，构成玩忽职守罪。［6］该案裁判法官对监管过失的认定思路是：矿山安全生产监管者的行为（不认真、不正确履行职责）——危害后果。可见，司法实践中没有区分监管过失与一般过失，更没有注意到监管过失认定的核心——注意义务与一般过失中的注意义务的区别。在理论界，对监管过失以及注意义务的理解不同于实务界。日本刑法学家大塜仁教授认为，监管渎职犯罪的注意义务不同于一般过失犯罪中的注意义务，前者的注意义务不是有义务给预见、避免由自己的行为直接发生犯罪结果提供动机，而是有义务给预见由自己的行为引起被监督者的过失行为、从而发生犯罪结果并为避免该结果而采取行动提供动机，这就与一般过失犯罪中的注意义务不同。［7］张明楷教授认为：“在对人的监督过失的情况下，只要监督者应当预见到自己不履行或者不正确履行监督义务的行为可能引起直接行为人的过失行为，那么就应当预见到最终的危害结果。监督者应当预见的内容表现为：自己的行为—中间项（被监督者的过失行为）—危害结果。也就是说，监督者通过这个中间项，就应当预见到危害结果。”［8］

矿山安全事故发生的直接原因是被监管者的行为，间接原因才是监管者的监管渎职行为，这就意味着监管者的行为与危害结果发生之间的关系并不紧密，法律规定矿山安全监管者要对第三人（被监管者）直接造成的危害后果承担刑事责任，说明此时监管者具有了双重注意义务，第一重注意义务是：预见并避免由被监管者行为直接引起的构成要件的危害后果；第二重注意义务是：预见并避免自己的过失行为引起被监管者的过失行为。在湖南省桑植县2012年“3.23”矿山事故中，由于法院只考虑了被告人王某某的第一重注意义务，对被告人王某某免予刑事处罚。如此判决最终会导致难以对矿山安全监管者的渎职行为进行有效规制。因此，为了有效打击矿山安全领域的监管渎职犯罪，可以通过以下几点来认定监管者的监管过失。

（一）监管者是否有注意义务

认定监管过失的核心在于对注意义务的认定。首先，判断矿山安全监管人员是否有注意义务，要看法律、法规、行政规章、规章制度是否规定了监管人员的监管职责，有监管职责，监管人员才具有注意义务。例如，《煤矿安全监察条例》第二章规定了煤矿安全监察机构及其职责，第11条规定，地区煤矿安全监察机构、煤矿安全监察办事处应当对煤矿实施经常性安全检查；对事故多发地区的煤矿，应当实施重点安全检查。国家煤矿安全监察机构根据煤矿安全工作的实际情况，组织对全国煤矿的全面安全检查或者重点安全抽查。第13条规定，地区煤矿安全监察机构、煤矿安全监察办事处应当每15日分别向国家煤矿安全监察机构、地区煤矿安全监察机构报告一次煤矿安全监察情况；有重大煤矿安全问题的，应当及时采取措施并随时报告。另外，《矿山安全法》《安全生产法》《煤炭法》等法律以及法规、行政规章、企业规章制度也都明确规定了矿山安全监管人员的监管职责，因此，矿山安全监管人员具有注意义务。在王某某玩忽职守一案中，王某某作为县安全生产监督管理局分管非煤矿山监管工作的领导，根据岗位责任制的规定，其工作职责包括对全县非煤矿山的安全生产进行日常监管，对安全隐患进行监控、督促整改，组织查处非煤矿山安全生产违法行为。显然，在“3.23”事故中，被告人王某某具有注意义务。其次，注意义务包括结果预见义务和结果回避义务，而注意义务履行的前提是具备注意能力，即结果预见能力和结果回避能力。“由于监管者具有双重注意义务，所以监管过失中的注意能力在认识的内容上不仅包括对被监管者的过失行为发生可能性的认识，还包括对危害结果发生可能性的认识。”［9］当矿山安全监管人员有注意义务且有预见和结果回避能力时，其行为造成了危害后果，则监管渎职犯罪成立；当矿山安全监管人员有注意义务，但没有预见或结果回避能力时，即便他违反了注意义务，但法律不强人所难，也不成立监管渎职犯罪。

（二）监管者是否有注意能力

对注意能力的判断标准，理论界存在客观说、主观说、折中说三种观点。客观说以社会责任论为理论根据，认为判断行为人是否有注意能力，应以一般人的一般水平来判断。就是说，一般人在当时的情况下能够注意到的，行为人也应该注意到，如果行为人没有注意到，由此造成危害后果，就应承担过失责任；一般人在当时不能注意到的，行为人也不应该注意到，若由此造成危害后果，行为人也无需承担过失责任。主观说以道义责任论为基础，认为应当根据人本身的健康与精神状况、年龄、智力、技能等确定是否有注意能力。折中说认为应当结合主客观标准来认定行为人的注意能力。［10］具体到矿山安全领域，相关法律和规章制度要求监管人员必须熟悉矿山安全技术知识、具有矿山安全工作经验，能胜任矿山安全检查工作，即必须具备法律所期待的注意能力，这样才能保障矿山安全生产。因此，笔者认为，应当以客观说为标准来判断行为人的注意能力，由于矿山安全监管属于特殊领域，所以应当以该领域处于相同地位和相同情况下一般监管人员的注意能力为标准，一般监管人员在当时情况下有注意能力，能够履行双重注意义务，但行为人没有注意到，造成危害后果的，就应当承担监管渎职责任。在湖南省桑植县2012年“3.23”矿山事故中，被告人王某某先是作为矿山专业技术人员调入桑植县安全生产监督管理局工作，后又作为专家参加了东里溪页岩矿《初步设计方案和安全专篇》的评审会。可见，王某某具备矿山安全生产领域一般监管人员的注意能力，应当对事故的结果承担责任。

四、因果关系认定

矿山安全监管渎职犯罪的因果关系与一般刑事案件中直接、必然的因果关系有所不同，监管者的监管渎职行为并不会直接导致危害结果发生，只是没有防止被监管者的过失行为，由被监管者的过失行为直接造成了危害结果。在实践中，矿山安全监管渎职犯罪与重大责任事故罪经常同时发生，只有先落实被监管者的过失行为以及该行为与危害结果之间的因果关系后，才能够进一步考察监管者的监管渎职行为与危害结果之间的因果关系。有学者提出，“在考察这类因果关系中实际上存在着两个因果关系的链条：第一个链条是监督人的过失监督行为与被监督人的过失行为之间的因果关系，第二个链条是被监督人的过失行为与其危害结果之间的因果关系。该学说认为，监督人主要是对自己的监督过失行为引发的被监督人的过失行为承担刑事责任，应当对危害结果承担刑事责任的是被监督人。所以在考察因果关系时应当着重考察第一个因果关系。”［11］但笔者认为，刑法上的因果关系指的是危害行为与危害结果之间的因果关系，若直接否认矿山安全监管渎职行为对危害结果的作用力，既违背刑法的基本理论，又会造成因监管者的渎职行为与危害结果之间无直接因果关系而无法追究监管渎职行为刑事责任的不合理现象。因此，首先需要明确矿山安全监管渎职犯罪的因果关系指的是监管渎职行为与危害结果之间的因果关系。

接下来需要解决的是如何准确认定监管渎职行为与危害结果之间的因果关系。有学者认为，“对监督过失因果关系的认定，可以分为两个阶段，第一个阶段是对事实因果关系的判断，目的在于解决行为人所实施行为与危害结果之间，在经验事实上是否存在因果关联；以此为基础，第二个阶段是对结果归属的判断，目的在于考察该危害结果能否归责于监督者的行为。”［12］还有学者认为，“明确间接因果关系才是监督过失型渎职犯罪的因果关系基础，并提出应当根据三个步骤判断监督过失型渎职行为能否成为构成要件结果刑法上的原因，首先是形式符合性判断，这个判断过程实际上是对一个法条的基本解读过程；其次是充分关联性判断，即考察渎职行为与构成要件结果之间的内在关联度；最后是中断性判断，除了一般因果关系中断应具备的条件之外，还必须考虑的两个因素是被监督者行为性质和信赖原则。”［13］学者们的观点对于认定监管者的行为与危害结果之间的因果关系都大有益处，但是，矿山安全生产是一个特殊领域，对矿山安全生产领域的监管渎职犯罪因果关系的认定，仍需要具体问题具体分析。

笔者认为，可以根据客观归责理论来认定矿山安全监管渎职行为与危害结果之间的因果关系。

客观归责理论将归因和归责相分离，先确定行为与结果之间是否具有因果关系，若有因果关系，则进一步考察是否可以归责；若没有因果关系，就无需再进行归责。具体到矿山安全监管渎职犯罪因果关系的认定，首先要看监管渎职行为是否造成了被监管者的过失行为，从而造成了最终的危害结果。若有证据证明监管渎职行为与被监管者的过失行为之间存在因果关系，就说明该监管渎职行为对危害结果的形成具有原因力。“此时以‘假定的因果关系’来对监管渎职行为是否造成了被监管者的过失行为进行判断，即不作为的‘条件关系’可以判断为‘一旦履行了一定的作为义务，该结果就不会发生’这样的假定条件关系（称之为假定的因果关系）。”［14］例如，监管者不履行监管职责，没有对矿山企业的安全生产情况进行监督检查，或者对检查发现的安全隐患没有督促矿山企业及时整改，或者对被监管人员的违规操作没有制止，导致最终发生了危害结果，按照假定的因果关系理论，如果监管者履行了监管职责，那么矿山企业的安全隐患就会被及时消除，被监管人员就不会继续违规操作，危害结果也就不会发生，因此，可以认定监管者的监管渎职行为对危害结果的发生具有作用力。并且，对负有不同监管职责的矿山安全监管人员，应当逐一判断其监管渎职行为与危害结果之间是否具有因果关系，不能轻易认定所有监管人员的监管渎职行为与危害结果之间都存在因果关系。

确定了矿山安全监管者的渎职行为与危害结果发生之间存在客观的因果关系后，仍需进一步判断是否应当对监管者的监管渎职行为进行归责。实行客观归责必须具备三个条件：一是行为制造了不被允许的危险；二是行为实现了不被允许的危险；三是没有超出构成要件的保护范围。笔者认为，具体到矿山安全生产领域的监管渎职犯罪，除了必须具备上述三个条件之外，还必须具有两个条件：

第一，监管者的监管渎职行为与危害结果之间存在紧密的关联性。刑罚的目的并非是对危害结果稍有原因力的所有人员都定罪处罚，尤其是作为间接原因或次要原因的行为，是否能够对这些行为进行归责，就需要判断这些行为与危害结果之间是否存在紧密联系。我国刑法学者张绍谦教授认为，业务过失犯罪因果关系要求必须是由这一业务过失行为因而导致了严重后果的发生，也就是说，在严重结果与业务过失行为之间存在明确的决定性因果关系。［15］即主张监管者的监管渎职行为与危害结果之间应当存在直接、必然的因果关系。还有学者认为，“追究主管人员食品监管渎职犯罪的刑事责任，不以其渎职行为与造成的危害结果之间存在‘直接或必然’因果关系为必要条件，只要存在间接或偶然的因果关系即可。”［16］通过中国裁判文书网查看矿山安全生产领域监管渎职犯罪案例，辩护人大多是以“矿山安全监管人员的渎职行为与危害结果之间没有直接、必然的因果关系”为由认为监管者的渎职行为不构成犯罪，法官裁判认定并不一定需要具有直接、必然的因果关系，具有间接的、非决定性的联系也是刑法上的因果关系。例如，2014年湖南省慈利县发生的“5.19”矿山坍塌事故，县安全生产监督管理局副局长滕某，分管非煤矿山安全监管工作，在对该县金坪乡邓家凸白矾石矿进行日常监管过程中，发现该矿非法生产且存在重大安全隐患，未督促整改到位，导致该矿发生坍塌事故，造成四人死亡。审判过程中争议的焦点问题是该事故发生与被告人滕某的监管渎职行为之间是否存在刑法上的因果关系。法院判决虽然认定事故发生的直接原因是该矿的非法生产行为，但也认定被告人藤某的监管渎职行为与事故的发生之间存在刑法上的因果关系，判决被告人滕某的监管渎职行为构成玩忽职守罪。［17］可见，该案判决并没有要求监管渎职行为与危害结果之间必须具有直接、必然的因果关系。笔者认为，在湖南省慈利县2014年“5.19”矿山坍塌事故等类似案件中，要求监管者的渎职行为与危害结果之间存在直接、必然的联系会造成定罪处罚上的漏洞，更会造成矿山安全生产领域监管渎职犯罪难以得到有效遏制。因此，在认定监管渎职行为与危害结果之间的因果关系时，只要具有紧密的关联性即可，而无需达到直接的、必然的关系程度。

第二，监管者的监管渎职行为与危害结果之间的介入因素——被监管者的行为并不中断两者之间的因果关系。矿山安全监管者构成监管渎职犯罪的前提是被监管者的过失行为导致了危害结果的发生，即被监管者的过失行为属于正常的介入因素；但是，如果被监管者是故意犯罪，完全支配、控制危害结果的发生，此时，介入因素已经完全中断了监管者的监管渎职行为与危害结果之间的联系，就不能再将危害结果归责于监管者了。

注释：

［1］参见汤道路：《煤矿安全监察体制与监管模式研究》，中国矿业大学2014年博士学位论文，第45-47页。

［2］刘雪梅、刘丁炳：《监管渎职犯罪的主体问题研究》，载《中国刑事法杂志》2013年第9期。

［3］易益典：《监督过失犯罪中主体范围的合理界定》，载《法学》2013年第3期。

［4］同［2］。

［5］参见赵薇、高星：《食品监管渎职罪主体范围之界定》，载《社会科学辑刊》2013年第5期。

［6］参见（2016）湘 0822刑初 88号刑事判决书。

［7］参见［日］大塜仁：《刑法概说总论》，冯军译，中国人民大学出版社2003年版，第212页。

［8］张明楷：《监督过失探讨》，载《中南政法学院学报》1992年第3期。

［9］易益典：《监督过失犯罪论》，华东政法大学2012年博士学位论文，第74页。

［10］参见王作富主编：《中国刑法适用》，中国人民公安大学出版社1987年版，第120页。

［11］彭凤莲：《监督过失责任论》，载《法学家》2004年第6期。