人民陪审员制度改革试点存在问题与对策

2018-02-07

中国应用法学 2018年2期

我国人民陪审员制度是人民群众参与司法、监督司法的有效形式，是人民民主在司法领域的重要体现，一直处于持续性不断改革完善的过程。党的十八届三中全会以来开启了新一轮的人民陪审员制度改革，由全国人大常委会授权开展人民陪审员制度改革试点工作。两年多来，安阳市中级人民法院、郑州市中原区人民法院等五个试点法院积极推进人民陪审员制度改革，强化随机选任，提高人民陪审员代表性、广泛性，完善参审职权运行机制，探索案件事实与法律问题区分机制，陪审员的职业尊荣感和履职积极性增强，职能作用得到有效发挥，“陪而不审”“审而不议”等问题得到初步解决，案件质效提高，社会认同度提升,实现了从注重“陪审数量”向注重“陪审质量”的转变，试点取得阶段性成效。但同时，试点改革过程中出现了一些问题，亟待解决。本文以问题为导向，提出进一步人民陪审制度改革完善意见建议。

一、人民陪审员制度改革试点中存在的主要问题

1.未保障选任的广泛性、随机性

从试点来看，陪审员的选任来源主要有两种：一是以常住居民名单为基础；二是以当地选民信息库为基础。但目前不同部门之间的信息共享不够充分，有的地区没有汇总选民信息，对随机选任造成了一定障碍。实践中，部分法官偏好陪审专业化，对选任仍然存在“专业化”“精英化”认识误区。陪审员任期较长，难以使更多的民众有机会参与审判。陪审员人员结构中普通民众比例优势不甚突出。

2.职权没有得到充分发挥和保障

“陪而不审”问题仍然在少数案件中存在，陪审员参审积极性存在差别，一些陪审员仍存在“静默陪审”情况，特别是在组成小合议庭审理案件中，陪审员实质作用发挥不突出。个别法院对陪审员职能行使认识存在误区，陪审员仍被法院和法官视为重要审判力量补充，存在陪审功能异化现象。陪审员的意见没有得到充分尊重，有时不能即时对陪审员意见予以确定，合议庭重新评议或提交审委会讨论程序不甚规范。

3.参审范围具有不确定性和模糊性

试点法院关于参审范围的规定普遍较为笼统，尚未形成可操作性较强的、具有明晰分类的规范。案件适用陪审制度审理的选取主要依赖法官或合议庭的主管判断，缺乏评估机制，没有形成清晰的个案选择指引。当事人申请适用陪审制的案件数量较少，当事人选择权没有得到充分发挥。

4.事实问题与法律问题的区分存在困难

顶层设计关于事实审和法律审如何区分的规定较为笼统。实践中，对事实审与法律审区分与否存在不同认识，有的对陪审员能否客观独立进行事实认定存在一定担忧。从实际运行来看，区分与否存在效果差异，区分事实认定与法律适用的案件，对民意吸纳的更为充分，陪审员作用发挥更为充分。但是，事实问题与法律问题客观上存在难以区分的问题，区分问题与法官职业能力有关，且在一些案件中事实与法律混同区域客观存在，同时，区分的统一客观标准尚未建立。

5.合议庭组成模式需要进一步规范

合议庭模式组成呈现多样化，有的法院盲目追求组建规模，时间协调、运行成本增大，耗费了法官的大量精力，过大的合议庭组成模式效果难以达到最优化。同时，“1+2”或“2+1”的小合议庭组成模式则在事实审与法律审相区分改革方面的实践价值较为缺乏。

6.评议机制的规范化和有效性有待进一步改进

评议模式多元化，既有传统的不区分阶段和职权的集体集中评议，也有遵循试点方案区分阶段和职权的集体集中评议，还有物理隔离的分组评议，不同评议模式程序设计不同，对陪审员意见的认定和评价也不同。陪审员发表意见对案件裁判影响力不明显，集体评议中陪审员发表意见的能动性不足，发言内容较少，比较笼统；而分组评议中，如果法官指引不足或主持人组织能力较弱，则评议可能偏离主题。

上述问题原因是多方面的，但根源在于对人民陪审员制度的价值功能定位不准确，甚至偏离了其核心价值。同时，陪审立法层次较低，制度规范缺乏系统性、操作性，制度刚性不足，配套制度不完善。另外，在实践层面上，也存在陪审员素质个体差异，法官工作量压力较大，社会公众认识不足等问题。

二、进一步完善人民陪审员制度的建议

1.准确定位人民陪审员制度价值功能

在当前全面深化改革和推进全面依法治国的大背景下，深刻认识和准确定位陪审制度的价值关系到人民陪审员制度改革完善的关键性问题。从人民陪审员制度的历史发展和现实需求，以及改革试点顶层设计导向来看，人民陪审员制度的基本价值或核心功能应当是真实有效的司法民主，即以普通群众朴素价值判断，以社会常识、常理、常情，来制衡、弥补专业化、职业化司法的偏狭与机械，最终实现司法公正。司法监督、法治宣传教育等功能与基本功能相比，都具有一定的辅助性或附带性。

2.严格落实选任广泛性、随机性原则

为确保司法民主的实效性，在人民陪审员的选取和组成上，必须坚持广泛的代表性，破除对于唯“专业化”“精英化”的认识误区，保障公民参与机会均等，确保人民陪审员覆盖范围、阶层的广泛性，进一步优化职业组成结构。加强与公安等相关部门的信息共享机制建设，探索人口管理系统、选民信息库与人民陪审员选任系统的合理对接，为随机选任提供基础数据保障。逐步缩短人民陪审员的任期，直至取消任期制，确保“广泛性”“大众化”原则的贯彻。专业性案件可通过专家证人制度解决。

3.进一步明确参审案件范围

对于大合议庭陪审制，坚持有限适用原则，在重大、疑难、复杂案件中予以适用，并从当事人数量、事件传播广度、涉及利益人范围等方面，对案件范围进行细化，增强陪审案件范围规定的可操作性。就案件类型来看，应以刑事案件为主要适用范围，兼顾少量民事案件和个别重大行政案件。民事案件可集中于重大案件、家事案件，或在当地具有一定代表性的案件等，充分发挥人民陪审员熟悉当地社情民意的特长。行政案件主要为社会广泛关注的个别重大案件。同时，落实当事人申请陪审制度，完善告知程序，并在诉讼服务大厅公示参审案件范围和人民法院对当事人申请的审查程序等。

4.强化人民陪审员职权行使保障

科学设置合议庭组织模式，保障人民陪审员与法官职能行使的合理划分，可以组成“3+4”“3+6”等模式，促使人民陪审员充分发表意见。完善庭审提纲制度，保障庭前阅卷权利，建立事实问题清单，引导人民陪审员了解审判工作流程，把握庭审重点，提高实质参与庭审能力。强化对人民陪审员进行庭审调查、发问的实质保障，围绕庭审提纲要点逐一调查，鼓励人民陪审员直接发问，确保其全程参与证据认定。规范法官的指引作用发挥，主要对与事实认定有关的证据资格、证据证明力、诉讼程序等问题进行必要说明，避免妨碍人民陪审员对案件事实的独立判断。合议庭评议时，遵循少数服从多数原则，充分尊重人民陪审员评议意见，不得随意启动二次评议程序。

5.完善事实审与法律审区分机制

区分案件类型，相对于民事诉讼和行政诉讼，在刑事诉讼中对事实审与法律审予以区分更为方便、科学。一般在组成大合议庭审理案件时进行区分，组成小合议庭时，一般不宜区分。确定区分原则，“事实问题”主要是构成证明对象的原初事实及其演绎得出的事实，构成法律适用前提的事实；“法律问题”则包括“法律解释问题”及“对已认定事实，按照法律应做如何评价的事实”。可采用概括式、列表式或问卷式事实问题清单形式进行区分。在庭前会议中，由人民陪审员与法官共同确定事实问题范围，庭审中事实问题超出清单范围的，合议庭可以补充。在事实问题和法律问题确实难以区分时，可按事实问题对待，充分保障人民陪审员职权行使。

6.完善人民陪审员参与评议机制

应以实行法官和人民陪审员分组独立评议，推行列举式书面评议方式为主，如在刑事案件中，可以围绕犯罪事实是否发生、是否为被告人所为、被告人是否应当承担责任等基本问题，依据案件事实清单细化评议事项。人民陪审员对评议事项逐项讨论，评议表决时则根据综合认定分项判断，人民陪审员组的主持人在评议表上记录评议情况，全体陪审员签名。赋予人民陪审员对案件法律适用方面的建议权，可以在单独评议时提出法律适用建议，由主持人记录后提交审判长，供法官参考。