环境适应性视角下的农民合作社治理结构重塑研究*

2018-02-07刘刚，郭利

中国农业资源与区划 2018年1期

刘刚，郭利

(天津农学院经济管理学院，天津 300384)

0 引言

自2006年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布以来，我国的农民合作社进入了快速发展时期，截止2016年6月底，全国登记的合作社达166.9万家，实际入社农户占到全国农户总数的42.7%。但在快速发展的背后，农民合作社的整体发展质量不高，很多合作社经营绩效不佳、市场竞争力较弱、服务社员效果不理想，甚至出现了“空心社”“挂牌社”等虚假合作社。造成这些问题的原因多方面，既有外部环境因素，也有合作社内部因素，其中合作社内部管理问题是内因及决定性因素。治理结构的松散甚至缺失、治理机制的激励约束作用不足致使合作社的运行效率不高，没有很好地解决农产品的“卖难”和“增值难”问题。对农民合作社而言，完善的治理结构及机制是其发展的关键及履行职能的前提。

农民合作社本质上是一种多人间的合作博弈[1]，合作社内部不同程度地存在委托代理问题[2]。由于信息不对称，代理人的“有限理性”会增加其“道德风险”和“投机主义”倾向[3]，从而增加合作社内部的交易成本。产权安排对组织的资源配置效率有重要影响[4]，完善的治理结构是降低合作社内部委托代理问题和交易成本的重要途径[5]。在诸多合作社绩效的影响因素中，治理结构及机制是核心因素[2，6-7]。合作社的治理不仅直接影响合作社的绩效，还会通过制度安排及其相互联系共同影响合作社的绩效[8]。治理结构既说明谁拥有正式的决定权，也反映收益和成本如何分配[9]。合作社的股权结构、牵头人情况(企业家能力)、理事会结构、惠顾情况、内部监督制衡情况对合作社绩效有较大影响[10-13]。合作社是一种环境适应性组织，农民合作社之所以能在市场竞争中获得生存和发展，最主要原因在于能够调整市场战略和组织结构，以适应外部环境的变化[14]。为了适应市场规律，合作社需不断完善其内部治理机制[15]。内部治理机制会影响合作社的“组织调适性”，即合作社利用组织模式的选择和内部治理机制的设计来适应环境并对环境做出反应的能力[16]。文章将深入探讨农民合作社发展所面临的内外部环境变化，基于环境适应性分析如何优化合作社的内部治理结构，以增强内部激励，提高合作社的效率和社员服务能力。

1 农民合作社发展所面临的环境变化

农民合作社是一种互助型经济组织，必须要适时进行结构调整及组织创新以适应外部环境的动态变化。合作社的运营和管理应适应其所处的市场竞争环境及农业产业的特征。当前，合作社发展所面临的内外部环境正发生着深刻的变化，市场竞争的加剧、消费需求的变化、政策环境的改变、合作社内部社员承诺水平不高等都给合作社的发展带来了巨大挑战。该文将从市场环境、消费需求、政策法律技术、合作社内部管理等维度分析农民合作社发展所面临的内外部环境变化。

1.1 市场竞争环境变化

农民合作社经营所面临的市场环境正不断发生变化。

(1)农产品供给存在结构性矛盾。当前，我国农业的主要矛盾已经从过去的总量不足转为农产品供给的结构性矛盾，表现为农产品阶段性的供过于求和供给不足并存。一方面，农产品的供给数量存在结构性矛盾，即供需不平衡，有些农产品供大于求，有些农产品则是供不应求，如玉米就是供大于求，造成库存增加。另一方面，农产品供给质量与数量之间存在结构性矛盾，表现为中低端农产品供给充足甚至过剩，而安全优质农产品供给不足。农产品的有效供给无法适应消费需求的升级。

(2)农业产业链主导权的变化。当前，农业产业链的主导已经呈现出从生产环节向加工环节，进而向农产品流通环节转移的趋势。流通环节对农业产业链的主导作用正不断加强，对农产品的供求平衡和价格决定具有重要影响。相比流通环节或加工环节，农产品生产环节利润率不断降低。

(3)国际农产品竞争加剧。随着我国进口农产品品种和数量的不断增加，国外农产品给我国的农产品市场带来了较大的竞争压力。城镇化带来的非农工资上涨间接加剧了农业生产中人工成本和土地使用成本的上升，使得我国的农产品价格缺乏竞争优势。同时，很多消费者由于对国内食品安全问题的担忧，愿意消费更多的进口农产品并为其支付更高的价格，进一步加剧了对国内农产品的挤压。以水果为例，进口水果虽然价格较高，但市场需求量仍然很大。

1.2 农产品消费需求变化

随着经济社会的发展和消费者收入水平的提高，对农产品的需求早已由“数量满足”转向“质量安全”，呈现出中高端化、社群化及个性化的特点。消费者对农产品品质和食品安全越来越重视，特别是关注农药残留问题。相关调查表明，食品安全是消费者购买食品时的首要考虑因素；且家庭收入越高，消费者对食品安全性、食品健康性及食品品牌的重视程度越高；接近50%的被调查者愿意为完全无农药残留的果蔬支付较高价格。出于对食品安全的关注，消费者的购买习惯也在发生改变，更多的消费者选择更加安全的购买渠道，对传统农贸市场的食品安全信任程度较低，而对进口渠道的食品安全性认可度较高。

1.3 政策、法律、技术环境的变化

农业生产所面临的政策、法律、技术环境正在不断发生改变，主要表现为几方面：(1)在政策环境方面，表现为政府对农业适度规模经营和新型农业经营主体发展的支持、对生态环境和食品安全的关注度不断提高、对农业产业结构和农产品结构的调整等；(2)在法律法规方面，我国已经颁布的《农民专业合作社法》是规范农民合作社发展的基本法律；同时，涉及农业生产经营的法律法规体系越来越完备，法律法规对合作社经营的引导和约束作用不断加强；(3)技术进步给农业生产和流通带来了深刻影响，特别是“互联网+农业”及数字农业给合作社的发展带来了新的机遇和挑战。

1.4 合作社内部管理的挑战

合作社内部管理的挑战是指合作社内部管理机制的缺陷使其难以适应外部环境的变化。合作社的内部管理制度不健全，尤其是财务制度不规范。邓军蓉等[17]的调查表明，我国很多合作社的利益分配程序不够规范，公共积累的提取比例较为随意；多数合作社在一个经营周期结束后并没有依法核算并向农户返还可分配的盈余；部分合作社对国家给予的专项财政补贴没有按照要求进行规范的财务处理，且合作社的公积金和专项基金并没有按要求量化到每个社员。由于资本的控制作用，普通农户难以进入理事会、监事会等合作社管理机构，对合作社管理者或核心成员的监督作用难以发挥，容易发生“内部人控制”问题，从而削弱普通社员对合作社的信任和承诺水平。

2 传统农民合作社治理的“环境适应性”挑战

农民合作社是一种互助性经济组织，本质上是“弱者的联合”。合作社的产生和发展是制度变迁的结果。根据制度变迁的“成本—效益”分析，潜在收益是推动制度创新的动力根源，当制度变迁产生的预期收益大于预期成本时可以促进制度变迁。潜在收益能否实现决定了合作社能否组建以及实现长期发展。根据戴维斯—诺斯模型，潜在收益可以从4个方面产生，即规模经济、外部经济内部化、克服风险厌恶、转移和降低交易成本。对于农民合作社来说，这些潜在收益环节包括农产品溢价、降低交易成本和风险、减少信息不对称、提升渠道权力等。但潜在收益并不能通过“农户的简单联合”得以实现，其受合作社的内部管理与外部环境双重影响。市场环境、政策环境等外部环境决定了合作社获得潜在收益的成本和难度。内部管理对合作社能否获得潜在收益产生直接影响，而产权安排和治理结构是合作社管理的核心。

一般来说，治理结构指的是一系列组织性框架，以保障契约关系的可靠性。具体来说，农民合作社的治理结构是一系列联结和规范合作社的所有者、管理者、支配者等利益相关主体间的责任、权利、利益关系的制度安排。国际公认的合作社经典原则包括自愿和开放的社员、社员民主控制、社员的经济参与等。在治理方面则体现为使用者所有、使用者控制和使用者受益[3]。基于此，传统的合作社制度具体表现为财产共有、股份不可交易、按惠顾额返还盈余、社员权力的“一人一票”。在市场竞争不激烈、时代环境限制、成员同质性较强的情况下，该制度安排可以实现增进社员经济利益的目的，但随着外部环境的变化，很多传统合作社已无法适应经济发展和社会进步的要求。

传统合作社的治理结构难以适应内外部环境变化的主要原因在于产权模糊，无法形成有效的激励约束机制和资源配置安排。合作社治理结构的本质是产权安排。西方学者在很多时候会将合作社的治理结构等同于产权关系，将治理结构视作产权结构的一部分[18]。产权不是指人与物之间的关系，而是由于物的存在及关于其使用所引起的人与人之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相对于物的行为规范，每个人都必须遵守其与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。产权界定了人们如何受益和如何受损。产权的重要功能在于引导人们将外部性较大地内在化，而且能够解决激励问题。产权问题造成了传统合作社内部的“搭便车”问题、范围问题、控制问题、投资比例问题、影响成本问题等[6]。合作社资产的公共产品属性容易导致“搭便车”，使合作社容易陷入“集体行动困境”；按惠顾额而非股份返还盈余降低了社员向合作社投资的积极性，不但使合作社的发展受制于资金限制，还容易激发社员的“侧销”等“搭便车”行为；社员的有限投资也使合作社难以达到最优的经济规模，造成社员的短期化行为比较普遍；同时，由于股份无法公开交易，社员无法根据其风险偏好及经营预期调整投资比例，合作社的股份价值也难以成为衡量合作社经营绩效的有效工具，股份占比小的社员缺乏监督合作社经营管理的动力。合作社治理结构优化的目的即在于解决其内部的制度供给问题、相互监督问题以及可信承诺问题[19]。

3 基于“环境适应性”的合作社治理结构重塑

为应对外部环境的变化及合作社内部管理的挑战，农民合作社应以产权制度设计为核心进行治理结构的变革，发挥明晰产权的激励、保障和优化资源配置的作用。综合相关学者的观点，该文将从所有权、控制权和收益权3方面构建基于环境适应性的农民合作社治理结构重塑的理论框架。

3.1 所有权

基于环境适应性的农民合作社所有权安排体现在两方面。

(1)合理规模和有条件的社员资格。对于合作社来说，社员规模决定着能否带来规模经济效益和社员利益增进[20]。在合作社发展初期，随着规模的不断扩大，社员能够从统一采购生产物资、统一销售产品中获得成本降低和收益增加，即获得规模经济效益。但随着规模进一步扩大至超越最优社员规模之后，由于收益递减规律的作用，合作社的边际产量和生产效率会呈下降趋势，进入规模不经济阶段。为此合作社应在充分考虑市场需求和自身内部管理能力的基础上，合理界定边界成员和最优的社员规模。同时，无条件的自愿入社给合作社的经营管理带来一定困难。社员的资源禀赋、生产技术、受教育程度等都会直接影响其视野和生产行为，进而决定合作社的生产效率和绩效水平。为此，对社员准入应进行科学的制度设计，明确合理的准入条件。如在美国的新型合作社中，农场主要成为社员的条件是购买合作社农产品的交易份额或者交易权，交易权规定了社员向合作社交易农产品的数量和质量。如此可以克服“开放社员制”带来的生产规模不佳的问题。

(2)可交易的股权。合作社的股权交易可以为社员提供评估合作社市场绩效的信号，选择合适的投资组合。社员之间或社员与潜在成员之间按比例交易股权可以改善委托代理问题[6]；同时，股权交易可以激励社员去投资增值活动，如新产品的开发、品牌营销或物流。为此，在股权可以反映合作社市场绩效的条件下，可建立合作社股权资本的二级市场以增加股权的可转让性和流动性，允许社员根据其惠顾情况交易他们的股份。当前，欧美国家的一些新型合作社为了增加对社员投资的激励，已经在内部建立了二级市场，允许社员在二级市场上交易股权。

3.2 控制权

对于传统合作社来说，社员民主控制是其基本的治理原则。国际合作社联盟于1995年将社员民主控制定义为：合作社是社员控制的民主组织，合作社的重要事项需由社员积极参与决定，每个社员均享有平等的投票权，即“一人一票”。在社员同质性较强的条件下，社员间容易建立信任和合作精神，社员对合作社有较高的认同感和承诺水平，同质性削弱了“搭便车”问题[21]。此时，“一人一票”可以在一定程度上实现同时有利于合作社整体和社员个体的最优决策。但随着合作社发展内外部环境的改变，合作社成员的异质化趋势愈来愈明显，不同类型成员之间的利益分歧越来越大。合作社的决策过程成为不同类型主体的博弈过程。此时，“一人一票”的控制机制反而会降低决策效率。一方面，数量较多的小规模成员可能通过投票方式表决通过不利于合作社整体发展的决策，甚至可能通过投票损害小部分规模较大的成员的利益；另一方面，“一人一票”的决策过程也会增加形成一致意见的难度。当前，大农领办、资本控制型合作社已经成为我国农民合作社发展的主导力量[22]。大农领办合作社是基于我国农业发展现状的现实选择，有利于企业家才能的发挥和合作社资本运行的稳定性[23]。在合作社成员异质性较强的条件下，合作社较易发生代理和内部控制问题。为此，合作社的控制权配置既应有利于市场需求导向和企业家才能的发挥，又应兼顾社员的民主管理和收益公平。为了实现这个目标，在控制权安排中可将股东大会(理事会)的“一人一票”与全体社员的“一人一票”结合起来，对不同类型的决策事项设置不同的投票制度。对于合作社的经营事务，可按照股份数量或惠顾额多少分配投票比例；对于关系到成员直接利益及合作社发展的重大问题决策可实行全体社员“一人一票”的平等表决。

3.3 收益权

合作社的产权安排从根本上来说是解决利益协调问题。合理的成本和收益分配制度是保障合作社正常运行的关键。合作社的剩余分配既要充分激发劳动力、资本、企业家才能等生产要素的活力，提升合作社的经营效率和市场竞争力；又应考虑合作社的“互助”和“益贫”性质，确保社员获取公平收益。即合作社内部的收益分配应兼顾效率与公平。

(1)在效率方面主要表现为对合作社成员的激励，这里的成员既包括核心成员也包括中小社员。一方面，为激励企业家才能的发挥，应建立对合作社核心成员的激励机制。Royer[24]认为，如果合作社缺乏股权激励机制，会导致优秀管理者的流失，或者会增加管理者转变合作社的所有权性质使之成为资本控制的企业的动机。为此，设计以激励核心社员为主的激励机制尤为重要，重视资本的收益权。另一方面，为了激励中小社员对合作社的业务参与和管理参与，应建立对中小社员的激励机制。由于“集体行动的困境”，合作社的中小社员在生产经营和参与监督中均可能发生“搭便车”行为。Royer[24]认为，如果缺少对普通社员的股份激励，会削弱其积极监督合作社管理者行为的动机。为此，赋予普通社员资本参与的权利十分重要，合作社可通过向中小社员开放认购股金的方式实现普通社员的资本参与。资本参与不但可以调动普通社员的监督积极性，还可以增强其对合作社的认同感和归属感，减少“搭便车”行为的发生。

(2)在公平方面主要表现为降低合作社内部代理行为的发生概率。在成员异质性较高的情况下，由于合作社内部的不完全契约和非对称信息，容易发生代理行为。合作社的管理者或核心成员的机会主义倾向可能会导致其利用对合作社的控制权谋求私利，出现“内部人控制”和“大农吃小农”的现象。解决代理问题的关键在于监督机制的设计，可通过引入外部理事、完善社员代表大会制度等方式加强对管理者的监督和控制，形成合作社内部的权力制衡，保证合作社收益分配的公平性。

4 总结及对策建议

完善的治理结构是农民合作社履行职能的前提和基础。当前，很多合作社的内部管理已无法适应外部环境的变化，势必要进行治理结构的变革，走向规范化发展和市场化运营。为此，农民合作社应做出战略调整，并进行治理结构的重塑，以适应内外部环境的变化。企业治理结构的效率高低取决于治理结构能否降低企业内部生产要素所有者之间的分工合作的交易成本；治理结构能否为企业的核心生产要素(如企业家或者经理人)提供有效的激励与约束。农民合作社治理结构重塑的目的同样在于降低交易成本，而明晰的产权制度是降低交易成本的重要途径[4]。为此，应以产权制度优化为核心，在所有权、控制权和收益权3方面设计兼顾效率与公平,能够同时实现合作社企业性质和社会性质的治理结构。

为了使治理结构设计有效发挥作用，降低合作社治理结构运行中的组织成本、激励和监督成本、强制履约成本、风险成本，还应优化合作社治理的组织机构及外部环境。为此，提出对策建议：(1)完善法律法规体系。法律法规是影响农民合作社治理最为重要的外部环境要素，是对合作社治理的基本制度约束。现行的《农民专业合作社法》对有关农民合作社治理的相关规定已无法适应外部环境的变化，应进行适当完善。在治理结构的制度规定上，既要使企业家等稀缺生产要素发挥作用，又要坚持合作社的服务社员的本质。(2)培育农民合作社企业家和新型职业农民。探索以政府购买服务方式，整合利用社会培训资源，培育具有市场意识的农业职业经理人，培养适应现代农业发展需要的新型职业农民，优化农民合作社内部的人力资源结构和质量。(3)完善合作社内部治理的组织结构。对于规模较大的合作社，应设立完备的权力机构、执行机构、监督机构，并保证机构的有效运行和职能发挥，实现分权制衡，兼顾效率与公平。社员大会应充分保证成员的参与性，合理界定成员权力并保证权力的有效行使，设计基于“效率—公平”的社员代表制度及附加表决权制度；对于理事会，应合理界定合作社理事长及理事的任职资格，明确理事会对理事长的监督权，引入外部专家进入理事会参与经营决策及监督；对于监事会，应明确监事会成员的权利和义务，并设计对监事的激励和约束制度，从而真正发挥其对合作社经营和管理的监督职能。

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