农业资源节约优先与台账制度若干问题思考

2018-02-07张合成郭兆晖罗其友金书秦

中国农业资源与区划 2018年1期

张合成，郭兆晖，罗其友，金书秦，刘洋

(1.农业部，北京 100125；2.中共中央党校经济学部，北京 100091；3.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081；4.农业部农村经济研究中心，北京 100810)

0 引言

恩格斯在《自然辩证法》(1873～1883年)中指出，“我们一天天地学会更加正确地理解自然规律，学会认识我们对自然界的惯常行程的干涉所引起的比较近或比较远的影响。特别从21世纪自然科学大踏步前进以来，我们就愈来愈能够认识到，因而也学会支配至少是我们最普通的生产行为所引起的比较远的自然影响”。我国以占世界7%的耕地，生产了占世界17%的谷物，解决了占世界22%以上人口的吃饭问题。习近平总书记指出，“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地”。“要把生态环境保护放在更加突出位置，要算大账、算长远账、算整体账、算综合账”。

农业是高度依赖自然资源的产业，也是资源节约潜力最大的产业。2016年国务院关于印发全国农业现代化规划(2016-2020)的通知提出“建立重要农业资源台账制度”。党的十九大报告明确指出“加快推进生态文明体制改革，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。今后一个时期，我国农业资源利用管理要通过建立资源台账制度，扎实落实节约优先的基本遵循和战略要求。坚持节约优先方针，要在理念上尽快树立现代农业资源观，在路径上突出抓好建立农业资源监测体系、分类推进农业资源资产化、构建资源节约型绿色生产体系、建立资源节约长效机制等4项任务。近期可结合国家农业可持续发展试验示范区创建，将4项任务细化为操作指南，在试验示范区内率先探索建立重要农业资源台账制度，推动农业尽快走上资源节约、绿色发展的道路。

1 坚持节约优先，尽快树立现代农业资源观

我国人均耕地只有世界平均水平的38%，水资源总量仅占世界的6%，人均不足世界平均水平的1/4，是世界上13个贫水国家之一。而且水土资源时空分布不合理，南方地区拥有水资源67.1万m3/km2，北方地区仅有8.7万m3/km2，南方地区是北方地区的7.7倍，有地没水、有水没地的资源不匹配矛盾比较突出。因水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、酸化导致耕地退化面积已占总面积的40%以上。90%的天然草原出现不同程度沙化退化，退化、沙化、盐碱化面积还在逐年增加。马克思在《资本论》第一卷(1867年)中指出，“人在生产中只能像自然本身那样发挥作用，就是说，只能改变物质的形态。不仅如此，他在这种改变形态的劳动中还要经常依靠自然力的帮助。因此，劳动并不是它所生产的使用价值即物质财富的唯一源泉。正像威廉·配第所说，劳动是财富之父，土地是财富之母”。实现农业资源节约优先，关键是加快转变传统发展观念。要充分认识到有用性和有限性是农业资源的基本特性，资源有价和产权明晰是农业资源资产化管理的前提条件，节约集约高效循环是实现农业资源可持续利用的基本途径，尽快树立以有用、有限、有主、有价和有效为核心的“五有”现代农业资源观。

1.1 农业资源有用观

有用性是资源的基本特性。资源是财富之源，只要是对人类“有用的东西，都是资源”。习近平总书记指出“生态就是资源，生态就是生产力”。树立农业资源的有用观，要将能为农业所直接利用、重复利用、循环利用的各种资源纳入农业生产系统，不仅包括水、耕地、气候、生物等传统自然资源，还应包括可资源化利用的农业废弃物和生态环境，着力解决农业资源概念、内涵拓展问题。

1.2 农业资源有限观

有限性和稀缺性是资源又一基本特征。习近平总书记指出“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存”。在一定的技术条件下，农业资源的数量和承载力是有限的，特别是优质农业资源更为有限。我国是一个农业资源相对缺乏的国家，农业资源总量虽多，但人均占有量少，农业资源供给压力大。特别是随着我国经济社会发展，农业资源的刚性需求还在持续增长，农业资源供需矛盾将长期存在。要树立农业资源的有限观，珍惜和爱护现有的有限的农业资源，着力解决农业资源底数不清、资源利用过度、资源超载、资源退化等问题。全面摸清资源底数，全面推动农业资源节约利用。

1.3 农业资源有主观

《宪法》规定自然资源均属于国家或集体所有，目前的农业资源产权大多存在产权主体缺位、权益关系紊乱等问题。《生态文明体制改革总体方案》中指出，“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。要树立农业资源的有主观，以明晰使用权主体为重点，细化处置权、受益权等各项权能，分类推进农业资源资产产权制度，改变农业资源名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的状态。

1.4 农业资源有价观

任何稀缺资源都是有价值的，包括经济、生态和文化等多种价值，这些价值多数可以量化评估，能够在市场上实现。长期以来，我国农业资源无偿或低价使用，资源价格没能反映农业资源的稀缺程度，造成掠夺式资源开发利用和严重浪费。习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。要尽快树立农业资源的有价观，加快国家重要农业资源台账制度建设，探索农业资源资产化实现形式和管理方式，促进农业资源的保值增值。

1.5 农业资源有效观

应对农业资源日益短缺的形势，树立农业资源的有效观，建立高效农业生产体系，推进农业资源的高效、循环、可持续利用，最大限度地挖掘农业资源的生产潜力，着力解决资源错配、资源浪费、资源低效无效利用问题。目前，我国农业发展整体上还是依靠拼资源拼环境的粗放型生产方式来实现的，农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率还比较低。习近平总书记指出“要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化”。必须加快转变农业生产方式，推进农业降耗节本、提质增效，提高资源利用效率。

2 坚持底数清晰，建立农业资源监测体系

当前，我国农业资源存在数据分散、家底不清、变化不察、质量不明等问题，严重影响了农业资源的科学管理。比如，耕地保有量不实，账面数与实际数可能存在差距。国家土地督察公告2015年第1号显示，在对粮食主产区的56个城市开展耕地占补平衡不实、耕地保有量虚增等突出问题督促整改时发现，有47个市的1 215个项目(批次)没有按照规定的数量质量要求补充耕地，或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积1.02万hm2；有45个市将一些现状为住房、工厂、水库水面等建设用地认定为耕地，涉及面积7 160hm2。高标准农田总数不清，由于投资渠道分散、建设主体多元、建设标准不一，有的部门之间的建设项目重合，目前建成的高标准农田总共有多少、在哪里，未见统计数据。耕地用途掌握不准，有基层同志反映，苗木、水果等经济效益比粮食好，一些地方农民在农田上种植苗木、果树的情况增多。所以，贯彻落实现代农业资源观，要加快建立农业资源监测体系，摸清底数，开展监测，推进信息共享，夯实农业资源管理的基础。

2.1 建立农业资源清单

以县为基本单元，以土地资源、水资源、气候资源、生物资源为重点，编制农业资源数据清单和标准，按照“谁建谁用谁管”的原则，系统采集反映水土气生等重要农业资源的种类、数量、质量、时空分布及其动态的数据，建成底数清晰、结构合理的国家、省、市和县四级农业资源清单。

2.2 监测农业资源动态

建立耕地、草原、渔业水域、生物资源和产地环境监测体系。建立健全农业资源监测网点，依托农业部门建立资源监测队伍，设立耕地质量、作物面积、草原面积与植被、养殖水面、农业废弃物数量及其利用、农业面源污染等监测网点，实现对我国重要农业资源重大关键指标的实时动态监测，支撑农业资源台账数据更新。充分利用遥感等农业信息技术手段，推动“天空地”一体化农业资源调查系统与平台建设，逐步实现农业资源调查方式、数据采集手段、调查管理方式、调查成果服务方式的转变。

2.3 开展农业资源普查

农业资源普查是对水土气生等各类农业资源及其环境的数量、质量、空分布和利用状况开展全覆盖、全要素、全过程的系统调查。最近一次的农业资源普查是20世纪80年代所开展的全国农业资源调查与区划，距今已有近40年的时间。随着经济社会快速发展和资源长期开发利用，各类农业资源的数量、质量、分布状况都已发生了巨大变化，迫切需要每隔5～10年开展一次系统、全面的农业资源普查工作，为从有计划、长期的合理利用开发和保护农业资源环境提供科学依据。

2.4 推动农业资源信息共享

水、土、气、生等农业资源数据分散在水利、国土、气象、环保、统计、农业等多个部门，数据协调难度大、耗时长、开发共享不足。打破“信息孤岛”、消除“数据烟囱”，让数据“活起来”“用起来”，要加强顶层设计和统筹规划，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利，充分利用好互联网数据，完善各部门间数据共享制度，推动相关部门涉农资源数据共享。建立重要农业资源数据共享平台，将耕地、草原、渔业、灌溉水等农业资源的数量、质量和价值，化肥农药投入，畜禽粪污、秸秆等农业废弃物资源化利用，优质农产品供给，产地环境等关键核心指标纳入到共享平台。

3 坚持权责明确，分类推进农业资源资产化

在农业资源台账基础上，分类探索农业土地资源、水资源、生物资源、气候资源等各类资源资产化途径，完善农业资源资产产权制度，创新资源资产价值评估理念和方法，探索农业资源价格形成机制和有偿使用制度，引导和规范农业资源产权流转交易，努力构建适合不同农业资源特征的资产化管理制度。

3.1 推进农业土地资源资产化

农业土地资源是指农业基本生产资料土地的总称，包括耕地、林地、牧地、养殖水面等已利用的农业土地，宜农地、宜林地、宜牧地、宜养殖利用的水面等可以开发利用的土地，戈壁、沙漠、高寒山地等暂不能利用的土地。要推动农业土地资源所有权、承包权和经营权分置，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大经营权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。创新农业土地资源国有所有权和集体所有权的实现形式，全面建立覆盖各类国有农业土地资源资产的有偿出让制度，深化农村集体土地制度改革，规范土地有偿流转、有偿使用。

3.2 推进农业用水有偿制度

农业水资源主要指国家所有的水和集体经济组织修建的水库的水。建立农业水权制度，在用水总量控制的基础上，按照灌溉用水定额，逐步把指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，明确水权。完善农业水价形成机制，探索分级、分类、分档制定农业水价。建立精准补贴和节水奖励机制，重点补贴灌溉定额范围内用水，对采取节水措施、调整种植结构节水的规模经营主体、农民用水合作组织和农户给予奖励，提高农民有偿用水意识和节水积极性。

3.3 探索农业生物资源资产化

农业生物资源主要指与农业相关的各种动物、植物和微生物，是宝贵的财富。应按照保护优先、属地管理原则，推进农业生物资源特别是种质资源的资产化管理，防止保护不当或利用过度，造成生物多样性退化。对具有明确知识产权主体的生物资源，例如培育的动植物新品种或含有遗传功能单位(基因和DNA水平)的材料(即遗传物质)，建立有效、合理的生物种质资源的使用权转让机制，按照品种的权属，充分体现开发者的知识产权，在品种推广和应用过程中使其得到受益。

3.4 创新农业气候资源保护方式

农业气候资源主要是指能为农业生物的生长发育提供物质和能量来源的气候气象条件，包括光照、辐射、温度，降水、空气等气象因子的数量、质量(强度)及其组合。气候资源是一种流动性资源、产权主体界定难度大，这里重点从减少资源环境损害角度探讨农业气候资源的资产化管理。农业主要通过排放和吸收CO2等温室气体的途径影响全球气候变化和生态环境，节能减碳的潜力巨大。要借鉴国际碳交易的经验，将农业纳入到碳交易市场，建立固碳减排补偿机制，大力发展低碳农业，使农民从保护气候资源中获益

4 坚持合理利用，构建农业绿色生产体系

依托农业资源台账，科学评估地区资源承载力和环境容量，建立与资源环境格局相匹配的绿色农业生产体系，切实将农业资源利用规模、利用强度和空间布局控制在资源承载力和环境容量许可范围内。

4.1 优化农业空间布局

针对空间布局上资源错配问题，立足地区比较优势和资源环境承载力容量，推进国家农业主体功能区建设，逐步形成相对稳定的地区主体功能和主导产业，引导农业生产向优势区集聚。改变长期以来形成的遍地开花式生产布局模式，减轻非优势区的资源环境压力。在宏观上，按优化发展区、适度发展区和保护发展区进行全国农业主体功能空间布局。在微观上，积极对接国家宏观区域农业主体功能落地，加快创建粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区，进一步细化国家粮食安全、农民增收和农村增绿的空间布局方案。

4.2 推行农业绿色生产方式

坚持节约优先，因地制宜推广节地、节水、节肥、节药等节约型农业技术，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，突出农艺节水和工程节水措施，推广水肥一体化及喷灌、微灌、管道输水灌溉等农业节水技术，切实提高资源利用率和生产率。坚持循环发展，大力实施种养结合生态循环农业，推广“果沼畜”“菜沼畜”“茶沼畜”“稻鱼共生”的种养循环技术模式，强化畜禽粪污、秸秆、农膜等农业废弃物资源化利用，探索区域农业循环利用机制，实施粮经饲统筹、种养加结合、农林牧渔融合循环发展。推行用养结合，大力发展大豆等固氮养地作物，鼓励发展绿肥种植，开展秸秆还田，增施有机肥，提升耕地地力。建立休养生息制度，系统推进山水林田湖草生态环境综合治理，开展耕地轮作休耕试点，实行退耕还林还草，落实禁牧休牧和草畜平衡制度，健全海洋伏季休渔和重点河流禁渔期制度，完善水生生物增殖放流，加强水生生物资源养护。

4.3 建立农业产业准入负面清单制度

引导和约束各地严格按照农业资源承载能力谋划农业生产，积极开展全国或区域性的农业资源承载力预警分析，明确地区农业发展的规模上限，对资源压力状况进行评估，确定资源超载等级，并进行预警提示和提出限制性措施建议。以县为单位，针对农业资源与生态环境突出问题，建立农业产业准入负面清单制度，因地制宜制定禁止和限制发展产业目录，明确种植业、养殖业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束，分类推进重点地区资源保护和严重污染地区治理。

5 坚持激励约束，建立资源节约长效机制

基于农业资源台账，建立以资源节约集约循环利用为中心的农业绿色发展指标体系，定量评价各地资源节约环境友好型农业发展成效，并以此作为考核地方政府、生产企业和农户等各类主体落实农业节约优先、高效生产、绿色发展绩效的主要依据，探索建立激励与约束相结合的资源节约长效机制。

5.1 健全政府监管机制

加强农业生态文明建设的总体设计和组织领导，农业部门会同自然资源管理部门共同开展农业资源调查评价，建立农业资源清单、台账和动态更新机制，全面、准确、及时掌握我国农业资源“家底”，开展农业资源监测预警，确保农业资源节约利用、有偿使用和保值增值。通过舆论倡导、行为规范等手段，引导农业生产者和消费者树立节约农业资源的意识，杜绝资源浪费。

5.2 编制评价指标体系

按照资源节约集约循环利用要求，建立综合评价指标体系，主要包括：耕地和草地数量不突破红线、质量不降，灌溉水总量不增、地下水不超采，土地生产率和水分生产率不断提高，生物多样性得到有效保护；单位面积化肥和农药施用量不增，畜禽粪污、作物秸秆全利用，农膜全回收，产地环境质量不断改善，绿色优质农产品占比不断提高，农产品质量安全零事故等。同时，结合不同区域农业资源禀赋状况、功能定位和目标，针对政府、市场主体实行差异化评价。

5.3 建立奖惩机制

强化对市场主体的激励和约束，探索建立与考核绩效挂钩、以绿色生态为导向的农业补贴政策体系、农业生态补偿制度和奖惩机制，引导和规范企业、农户等各类市场主体节约利用资源，对考核不合格的市场主体，降低其信用等级、减少甚至取消各类农业补贴；对考核优秀者，加大政策扶持和奖励。将农业绿色发展综合考核指标纳入到地方党政领导班子的政绩考核体系，将农业资源承载能力变化和农业资源资产变化纳入领导干部自然资源资产离任审计范围。对考核优秀的地方政府给予表彰，对考核不合格地区的进行约谈，整改措施不力、资源持续恶化的依法严肃追责。

[1] 习近平. 决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.北京：人民出版社， 2017

[2] 习近平总书记系列重要讲话读本.北京：人民出版社， 2016

[3] 习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编.北京：中央文献出版社， 2017

[4] 中共中央、国务院印发生态文明体制改革总体方案.北京：人民出版社， 2015

[5] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见

[6] 国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见.中华人民共和国国务院公报, 2017，(4)： 8～12

[7] 国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知

[8] 农业部国家发展改革委、科技部、财政部、国体资源部、环境保护部、水利部、国家林业局关于印发全国农业可持续发展规划(2015～2030年)的通知.中华人民共和国国务院公报, 2015，(28)： 75～88

[9] 国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局关于印发自然资源统一确权登记办法(试行)的通知

[10]郭兆晖. 建立自然资源资产产权制度.学习时报， 2013-12-16

[11]郭兆晖. 生态文明体制改革初论.北京：新华出版社， 2014

[12]张合成. 探索建立重要农业资源监测与管理制度.中国农业资源与区划， 2016,37(7)： 1～3