健全对地方党委“一把手”的监督与问责机制

王春玺

（北京航空航天大学 马克思主义学院，北京 海淀 100083）

党的十八大以来，党中央针对地方党政“一把手”的特点和职务风险，不断完善监督制度与问责机制，制定并实施《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等制度，提出了一系列富有创造性的新战略新举措，取得了明显的效果。正如党的十九大报告所说，“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”[1]。但也要清醒地意识到，反腐败斗争从“压倒性态势”变成“压倒性胜利”还有很长的路要走，一些地方党委“一把手”（以下简称“一把手”）的权力滥用、权力腐败问题还比较突出。在全面从严治党新形势下，在加强对“一把手”权力制约[2]的同时，加强对“一把手”权力的监督与问责，是其正确用权、廉洁用权的重要保障。当前，对“一把手”监督的重点是加强对其权力滥用、权力腐败和重大决策失误的监督；要完善对“一把手”的责任追究机制，让滥权必追责、失责必问责成为常态。

一、建立和完善对地方党委“一把手”的监督制度

党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出，要在制度上“完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”[3]。要从完善监督体制与监督制度入手：在监督体制层面，建立国家监察委员会，同时完善纪委领导体制；在具体的监督制度层面，既要做好全面改革的顶层设计，又要找准监督制度改革的突破口。本文重点研究如何完善“一把手”监督的具体制度和机制。

（一）做好党内监督制度体系的顶层设计

坚持民主集中制是党内重要的政治规矩。2016年1月，习近平总书记在中央纪委六次全会上指出：“坚持民主集中制是强化党内监督的核心。”[4]一些“一把手”之所以出现重大决策失误或权力滥用问题，在很大程度上与他们没有坚持民主集中制及其他党内民主制度有关，因此，要在构建和完善以民主集中制为核心的党内民主制度体系的基础上，加强对“一把手”执行民主集中制情况的监督，这是党内监督的重要环节。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对坚持民主集中制原则做出了许多刚性的规定，6个“必须”强调了“如何做”，16处禁止性规定强调了哪些事情“不能做”，其中包括：“坚决反对和防止独断专行或各自为政，坚决反对和防止议而不决、决而不行、行而不实，坚决反对和防止以党委集体决策名义集体违规。”“坚决防止和克服名为集体领导、实际上个人或少数人说了算，坚决防止和克服名为集体负责、实际上无人负责。”[3]《中国共产党纪律处分条例》明确规定，对于违反民主集中制原则的各种行为给予党内相应处分[5]。这些刚性规定实际上为领导干部包括“一把手”遵守民主集中制划出了几条不可逾越的禁区或“红线”，为加强“一把手”权力监督提供了依据。

不断完善党内监督制度体系，发挥各种监督制度在“一把手”监督中的合力作用，使党内民主与监督制度“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”。2015年，党中央修订并颁布了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》。2016年，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定了党内监督的八项内容、有效途径，构建了党内监督体系。2018年8月再次修订并通过了《中国共产党纪律处分条例》。建议进一步完善集体领导和分工负责制度、领导干部述职述廉制度、重要情况通报和报告制度、民主生活会制度、提醒谈话制度、诫勉谈话制度、函询和质询制度、舆论监督制度、罢免或撤换等具体的监督制度，使各类监督制度形成环环相扣的制度链条。

（二）专门出台监督地方党委“一把手”的刚性制度

“一把手”主持地方党委全面工作，在党委决策以及决策的执行中起着关键作用，是“关键少数”中的“关键少数”。“一把手”的地位决定了对用权行为进行监督是党内监督的重中之重。党内监督的实质是对权力的监督，关键是对“一把手”权力的监督，因此，要制定监督“一把手”的专项制度。正如习近平总书记所说，“必须用刚性制度把一把手管住，保证一把手正确用权、廉洁用权”[6-1]。

改革开放以来，各地探索制定了一些针对“一把手”的监督或管理制度。早在1999年8月，浙江省就出台了《中共浙江省委关于加强对党政“一把手”管理监督的意见》，文件规定：健全工作机制，加强上级党组织对“一把手”的管理监督；坚持民主集中制，增强领导班子内部对“一把手”的监督；进一步拓宽监督渠道，充分发挥广大干部和人民群众对“一把手”的监督作用；加强领导，认真落实对“一把手”管理监督的责任[7]。2013年2月，湖北省出台的《关于加强对党政主要负责人监督的意见》提出，要准确把握加强对党政主要负责人监督的六项重点内容，并提出了建立健全加强对党政主要负责人监督的重要举措。

广东在省、市层面为破解党政“一把手”监督难题进行了一些有益探索。2017年3月，广州市委制定的《关于进一步加强对一把手监督的十项措施》，从建立权力清单、落实选人用人责任、建立违规干预插手有关事项记录制度等10个方面，破解一把手监督难题[8]。这里的“一把手”包括党政“一把手”。2018年3月，广东佛山市委印发了《关于进一步加强对一把手监督的若干意见》，对市管党政“一把手”开展全方位、多层次、常态化监督，推出权力清单和负面清单、公开个人有关事项、约谈、问责等12项举措，着力破解“一把手”监督难题[9]。2018年7月，广东省委出台的《关于加强对各级党组织“一把手”监督的意见》聚焦监督各级党组织“一把手”，推出上级“一把手”约谈下级“一把手”、各级“一把手”述责述廉、将“一把手”作为巡视巡察重点对象、加强对“一把手”的纪律监督、发挥民主生活会的监督作用、加强对“一把手”的教育提醒等6项规定共18条措施[10]。这个文件针对性很强，主要针对各级党组织“一把手”。

总之，中央和各地在加强“一把手”的监督方面有不少好的措施和做法。一是明确上级党委和上级“一把手”在对下级“一把手”监督中的责任。二是将“一把手”权力监督列为巡视、巡察的重点内容。三是建立集中统一、权威高效的监督机构，加强对“一把手”权力腐败的监督。四是明确权力边界，公开“一把手”权力清单、负面清单和责任清单，划定“一把手”权力“红线”，等等。但从总体上看，专门出台加强“一把手”监督等文件的地方党委和政府并不多。建议选择一些地方进行党政“一把手”的监督试点，然后由中央在总结各地探索创新经验的基础上，依据《中国共产党党内监督条例》等文件精神，针对地方党政“一把手”权力大、难于监督问责等特殊情况，专门出台《地方党政“一把手”监督与问责条例》，明确地方党委“一把手”监督与问责的责任主体、重点内容、方式方法以及程序等。

二、找准地方党委“一把手”监督的突破口

在监督“一把手”的制度中，除了要进一步完善巡视监督制度（目前，巡视已成为“一把手”监督的利剑，是加强“一把手”监督的重要突破口之一）、严格党的组织生活制度、坚持上级一把手约谈下级一把手制度、严格执行干部考察考核制度、述责述廉制度、建立健全党的领导干部插手干预重大事项记录制度等党内监督制度外，笔者认为，还有两条监督制度特别重要。

（一）大力推进落实现任“一把手”个人有关事项报告和公示的制度

《中国共产党党内监督条例》规定：“坚持和完善领导干部个人有关事项报告制度。”[11]本来，领导干部个人有关事项报告制度颇具有中国特色，但由于缺乏核实、甄别等重要环节，领导干部个人有关事项报告制度发挥的作用不太明显。2014年起，中组部对于拟提拔领导干部包括中管干部等个人有关事项进行了抽查核实工作，把“最后一公里”的缺环给补上了[12]。显然，这条监督制度也适用于对地方党委“一把手”的监督。据笔者了解，不少地方干部反映这一做法十分有效。党的十八大以后，党中央加大了领导干部个人有关事项报告的检查结果在选拔任用中的权重，让这个制度的威力发挥出来了[13]。笔者建议，要遵循渐进式增量改革的策略，逐步增加对“一把手”个人有关事项报告抽查核实的比例，在条件成熟时对新提拔“一把手”的个人有关事项报告进行全部核查。

不仅权力运行要公开透明，领导干部个人有关事项也要公开透明，以便于党内外监督。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。”[14]“一把手”财产公开制度是领导干部有关事项公开制度的重要内容，但目前看来我国领导干部包括“一把手”财产公开状况并不理想。笔者认为，在试点基础上，“一把手”财产公开制度可以分两步走：对新提任“一把手”的财产状况进行公示，对在岗“一把手”的财产状况进行公示。

（二）规范“一把手”配偶子女从业行为的相关监督制度

十八大以来查处的腐败案件中，通过领导干部配偶和子女等经商办企业制造寻租空间、进行利益输送、贪赃枉法的，占了相当大的比重。以领导干部亲属经商办企业为特征的“一家两制”、官商一体甚至成为一种社会现象。这种所谓的“黄金搭档”很容易导致官商勾结、钱权交易、不当利益输送。类似的问题，上海也有发现。针对上述突出问题，2015年5月上海市在全国率先制订的《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》正式公布实施。规定明确提出：上海的省部级领导干部配偶不得经商办企业，其子女及其配偶不得在上海经商办企业；区县党政正职，其配偶不得经商办企业，其子女及其配偶不得在领导干部管辖的地区或业务范围内经商办企业，不得在上海从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动[15]。2016年4月，中央全面深化改革领导小组第23次会议决定在上海先行试点的基础上，继续在北京、广东、重庆、新疆开展试点。此后不久，上述四地也先后颁布了相关规定。为促进规定的落实，此次试点地区对落实办法明确了相关规定：领导干部应当向组织部门申报配偶、子女及其配偶经商办企业情况，组织部门将会同有关部门进行专项核实，按照每年20%的比例进行抽查并处理。此外，重庆、新疆等试点地区还将规定的落实情况纳入巡视内容[16]。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出：“进一步规范领导干部配偶子女从业行为。”[3]这些规定虽然不是专门针对地方党委“一把手”，但其规范的重点显然包括党政正职配偶子女的从业行为。通过试点，中央会将各地好的经验进一步完善并上升为党内法规，并在全国推行。中国是一个人情社会，不少地方党委“一把手”栽在身边人手上。因此，严格约束“一把手”的配偶、子女和亲友，对有效遏制钱权交易、利益输送等权力腐败行为，具有十分重要的意义。

三、健全对地方党委“一把手”的问责机制

权力意味着责任。如果没有问责制配套，那么落实责任就会成为一句空话。2009年7月印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定，对“决策严重失误”“用人失察、失误，造成恶劣影响的”等7种情形之一的，对党政领导干部实行问责[17]。2016年7月开始实施《中国共产党问责条例》规定了6种需要问责的情形，并将问责对象限定为各级党委（党组）及其领导成员等，重点是主要负责人[18]。问责条例已经成为全面从严治党的利器，各地为贯彻落实问责条例还制定了实施办法或细则。2016年12月，广东省委印发《广东省党的问责工作实施办法》。自问责条例颁布以来，广东共问责各级党组织一把手355人，占全部问责对象的41．96%。通过抓住一把手这个关键少数，以点带面传导压力、压实责任，有力带动了各级党的领导干部履职尽责[19]。2017年6月，山东省委通过的《中共山东省委实施〈中国共产党问责条例〉办法》将需问责的6种情形细化为27类，使问责更具操作性。笔者认为，要区分重大决策失误或违反党纪国法的程度，对地方党委“一把手”进行“党内问责”“终身问责”或“法律问责”。

（一）重大决策失误要对地方党委“一把手”实行“党内问责”“终身问责”

1．从单纯问责政府转向“党政同责”

权力运行主要包括决策、执行、监督三个环节。决策是其中的关键环节，也是难以追究责任的环节。地方重大决策失误及其严重后果迫切需要加强决策问责。然而，多年来对地方重大决策失误问责政府领导的较多，但很少问责地方党委或党委领导。虽然会有极少数省长、市长、县长等行政首长引咎辞职的现象，但几乎很少有地方党委“一把手”重大决策严重失误引咎辞职的情况。

2013年7月，习近平总书记在中央政治局第28次常委会上提出，落实安全生产责任制要党政同责、一岗双责、齐抓共管。这是他第一次明确提出“党政同责”原则。2015年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第14次会议时强调，要强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。这样，“党政同责”就由安全生产领域引入环保领域。同年8月，中组部有关负责人就《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》答记者问时指出，该办法强调“党政同责”，将地方党委领导成员作为追责对象，是一个重大突破[20]。从单纯问责政府到“党政同责”，对地方党委“一把手”问责制的建立具有重要启示意义。笔者认为，不仅在安全生产领域、环境保护领域要实行“党政同责”，在地方重大决策和执行中也要实行“党政同责”。

为什么对地方党委“一把手”进行问责那么难？那是因为，集体领导与个人负责的关系如果处理不好，很容易变成集体做出的决定无人负责。如果地方党委集体决策出现失误，就应该对地方党委问责。然而，集体决策中的权力划分不清直接影响了决策责任的认定和追究。地方党委集体决策“体制不像首长负责制有明确的责任关系，集体决策原则使得决策失误后难以追究责任人的相应责任，名义上的集体负责最后往往导致事实上的集体不负责”[21]。因此，对地方重大决策失误不仅要追究党委班子的集体责任，也要追究“一把手”的个人责任。正如习近平总书记所说：“问责既要对事、也要对人，要问到具体人头上。”[6-2]

2．建立“一把手”重大决策失误的“党内问责制”

首先，应明确列出地方党委“一把手”的权力清单和责任清单，将其作为党内问责的重要依据。按照权责一致原则，地方党委“一把手”权力最大，也应承担相应的责任。一些地方党委制定并公布了“一把手”的权力清单、权力负面清单和责任清单，建议中央统一制定各级党委权力清单和责任清单。《中国共产党问责条例》所列6种问责情形，条条体现的都是“政治责任”。可以说，该条例的一大亮点就是“从最核心的公权力机构即执政党开始问责”[22]。

其次，党内问责要区分地方党委的决策责任和政府领导的执行责任。在我国政治体制中，地方各级党委是决策体制中的核心行为主体。地方党委负责当地重大事项的决策，享有最终决策权，地方政府主要负责地方党委决策和政府决策的执行。如果地方党委出现重大决策失误，就应该追究其责任。虽然我们强调要实行“党政同责”，但由于地方党政部门在决策和执行中的地位不同，党委和政府的责任大小还是有所区别的。

再次，党内问责还要区分党委集体责任和“一把手”个人责任。如果因为党委“一把手”个人独断、用权不当造成重大决策失误，就要追究其个人责任。当然，地方党委“一把手”的权力也有边界，不能让其承担“无限责任”。因为事实上的“无限责任”，必然导致“无限权力”。因此，要在“党内构建起党员通过党代表向党委问责、党委向党的干部问责这样一个完整的问责链条”[21]。

最后，根据“一把手”失责、权力滥用的程度，对其采用不同的问责方式。其中，“对失职失责、情节较重，不适宜担任现职的，应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等措施”[18]。责令辞职、免职等硬性约束措施，体现了问责方式的严厉性。此外，建立健全“问责典型问题通报曝光制度”是党内问责条例的一大创新。在实践中，通过媒体曝光“一把手”问责情况因戳到了“一把手”的痛处，的确能发挥震慑和警示作用。

3．建立“一把手”用人失察失误的党内“问责制”

2014年1月印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定：在党政领导干部选拔任用过程中，“凡用人失察失误造成严重后果的”，应追究党委主要领导成员的责任[23]。有学者认为，在对干部的选拔任用上，要加强和完善首提责任制，即“首次提名干部人选的领导班子主要领导或个人为首提责任人，首提责任人对推荐提名行为承担相应责任”[24]。加强提名推荐环节的问责对于建设党内问责机制具有特别重要的意义。在实际的政治生活中，“一把手”无论在用人的提名环节、考察环节还是在党委会议讨论环节，都起着其他党委成员难以起到的决定性作用。因此，不仅要在提名环节、考察环节，而且要在会议讨论环节对用人失察失误进行问责。在用人的问责环节，“要建立干部选拔任用问责制度，做到谁提名谁负责，谁考察谁负责，谁主持会议讨论决定谁负责。”[4]此外，还要建立选人用人失察的干部选拔“倒查制度”，在作出处分后的15个工作日内启动选拔过程的倒查程序，提高制度的威慑力。建议对于地方党委“一把手”用人失察失误造成严重后果的，尤其是领导班子出现“塌方式腐败”等情况，可责令“一把手”辞职或撤销其党内职务。

4．对“一把手”重大决策失误实行“终身问责”

2014年10月通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”[25]。显然，这里终身问责的对象是指政府领导包括行政“一把手”，但并不包括党委“一把手”。2016年7月开始实施的《中国共产党问责条例》提出，党的问责工作要“做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，落实党组织管党治党政治责任”，并提出要实行“终身问责”[18]。同年10月通过的《中国共产党党内监督条例》也规定：“促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”[11]笔者建议，无论是在政府系统还是在党委系统，都要建立对重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，造成决策严重失误的要严格追究地方党委“一把手”的责任。要整合问责制度、健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。让失责必问成为常态。把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来。

（二）对“一把手”权力滥用或权力腐败要实行“法律问责”

南非学者克利特加德对问责机制与官员腐败水平之间的关系进行了简要的概括：“腐败=垄断+自由裁量权－问责”[26]。换言之，官员所受的问责（政治问责、法律问责）程度越高，其腐败程度就越低。《中国共产党党内监督条例》将“廉洁自律、秉公用权情况”作为党内监督的重要内容。党纪不能代替国法，党内问责不能代替法律问责。反对权力腐败必须坚持用法治思维、法治方式。正如习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上所说：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败”[27]。因此，各级检察机关要加大对地方党委“一把手”权力腐败的查处和惩治力度，对腐败分子实现真正的“零容忍”，做到有案必查、有腐必惩。构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。本来，“依据我国的法律，司法机关依法独立行使检察权和审判权。但由于我国的司法机关或司法人员受到地方领导人的影响或制约，司法权威往往会受到一定程度的干扰。当‘一把手’的案件可以通过权力予以影响的时候，法律就会失去震慑的作用”[28]。因此，要增强司法权威。各级地方“一把手”“决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法”[3]。

需特别注意的是，当前应将法律问责与纪律问责结合起来，坚持“惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐”的原则。更加注重对权力腐败的预防，让严重违纪涉嫌违法而被立案审查的地方党委“一把手”成为极少数。党内监督要发挥其刚性约束作用，必须同时推进纪律建设，真正把纪律挺在前面。加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，“腐败行为的发生，最先往往是从‘破纪’开始的，若能对这些违纪行为及时进行监督，则有利于提早预防腐败行为的发生”[29]。党中央强调监督执纪“四种形态”，有利于发挥党内监督的惩前毖后、治病救人的作用。

综上，健全对“一把手”的监督与问责机制是加强全面从严治党的重要路径，其目的是为了保证“一把手”正确行使权力、廉洁用权，为地方改革与发展服务，真正做到“权为民所用，利为民所谋”。对于“一把手”来说，权力和责任要相统一，但权利与义务也要相统一。“一把手”有责任和义务用好手中的权力，各级党委也要充分保护“一把手”应有的权利，建立相应的保护机制，解决他们“不干怕问责、干多怕出事”的难题，充分调动那些敢于担当、勇于改革的“一把手”的积极性。因此，在加强“一把手”监督问责的同时，也要注意加强对“一把手”的正面激励，坚持激励与约束并重，做到奖惩分明、奖惩适度。