网络投诉案件管辖权探析——如何确定网络经营者最合适的管辖地

文丨王志文

近年来，随着互联网的发展和智能手机普及率的提高，网络消费已深入到社会生活的各个方面，网络投诉也呈大幅增长趋势。处理网络投诉案件已经是基层市场监管部门的重要工作之一，花费了执法人员大量精力。但是，笔者认为目前急需解决两个问题，一个是如何寻找当事人，另一个是如何确定最合适的管辖地。

网络投诉数据分析

互联网已经成为社会重要的产物，网络消费也深入到社会各层，对人们的消费习惯产生重大影响，当然消费投诉事件数量也急剧上涨。以仙居县为例：2016年，全县共接到消费投诉296件，其中网络消费投诉125件，占42.22%；2017年，共接到消费投诉526件，其中网络消费投诉223件，占42.4%，同比增长78.4%，增长速度之快让人咂舌。所以理清网络案件的管辖权非常必要，也迫切需求。

现阶段网络案件管辖权的立法规定

网络有自己的特殊性，比起实体店，管辖权更为复杂。因此有必要对网络投诉案件进行整理归纳。笔者认为网络投诉的种类可以大致概括为三类：一是对网络上广告的投诉；二是对网络上商业宣传的投诉；三是对网络销售的产品本身的投诉，包括“三无”、有无认证、合格证等内容。对于这三类投诉类型案件的管辖权，现阶段是这么规定的：

一是互联网广告投诉。根据《中华人民共和国广告法》、《互联网广告管理暂行办法》规定，互联网广告违法行为原则上由广告发布者所在地工商部门管辖，广告主自行发布的由广告主所在地工商部门管辖。

二是网络商业宣传投诉。《中华人民共和国反不正当竞争法》规定虚假或者引人误解的商业宣传是违法行为。该行为与虚假广告不重合部分，管辖权如何确定？根据《网络交易管理办法》第四十一条规定，由经营者住所所在地工商部门管辖，如果是通过第三方交易平台开展经营活动的，则由第三方交易平台经营者住所所在地工商部门管辖。所以原则上由经营者住所所在地或者第三方交易平台经营者住所所在地工商部门管辖。

三是对产品本身投诉。《中华人民共和国行政处罚法》是行政处罚的基本法，该法中规定行政处罚由违法行为发生地管辖。再看看各部门中规章的规定，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定由违法行为发生地管辖，《食品药品行政处罚程序规定》规定由违法行为发生地管辖，《质量技术监督行政处罚程序规定》规定由违法行为发生地管辖。此外，《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定》也是规定由违法行为发生地管辖。所以总的来说，对产品本身投诉的行政处罚由违法行为发生地管辖。

实践中确定管辖权存在的问题

一、找不到当事人

在日常工作中，我们经常能收到移送过来的网络投诉案件，当事人的信息往往是营业执照登记地或者家庭住址，我们根据移送的信息去现场核实，发现很多情况下找不到当事人，联系电话也打不通，非常不利于案件调查。

网络投诉案件找不到当事人的情况，究其原因就是不知道当事人的实际经营地址。目前在第三方平台上的网络店铺，往往登记的是身份证信息或营业执照信息，没有实际经营地址。而网络又有其特殊性，相对比较隐蔽，不需要像实体店那样打开大门做生意，所以会出现大批量营业执照登记地和实际经营地不一致现象。

二、谁来管辖最合适

虽然法律法规明确了行政处罚案件的管辖权，但是在实践工作中执法人员还是会碰到一些问题，如：什么是“所在地（住所）”和什么是“违法行为发生地”。

1、如何确定网络广告和网络商业宣传有关规定的“所在地（住所）”？

我们暂且把行政处罚主体分为企业和个体工商户（自然人）。

一是企业作为主体时管辖权的确定。《个人独资企业法》规定个人独资企业以其主要办事机构所在地为住所地。《中华人民共和国公司法》也规定公司以其主要办事机构所在地为住所。《民法总则》规定法人以其主要办事机构所在地为住所，依法需要办理法人登记的，应当将主要办事机构所在地登记为住所。从法律规定中可以看出，把主要办事机构所在地作为住所，对于企业来讲是最被认同的价值观。虽然《合伙企业法》没有明确规定住所的内容，但把合伙企业的主要办事机构所在地作为住所，笔者认为是能被认同的。因此，三大企业类型的经营主体的住所都是其主要办事机构所在地。我们处理网络广告、商业宣传的行政处罚时，涉及的是公司、个人独资企业、合伙企业等三大类型主体，那么由该企业主要办事机构所在地的工商部门管辖（其他组织作为主体时，可以参照企业的管辖权）。

二是个体工商户（自然人）作为主体时管辖权的确定。如果涉及的主体是个体工商户或者自然人，它们的“所在地”该如何来确定？个体工商户本质就是自然人，只是有些取了字号而已，所以笔者认为个体工商户与自然人的管辖权是一致的，应当由自然人（经营者）的所在地工商部门管辖。

我们在处理网络投诉案件工作中，往往会碰到营业执照登记地与实际经营地分离的情况，比如营业执照登记在A县，实际经营地是B县。该种情况如何确定经营者所在地？根据《中华人民共和国民法总则》第二十五条规定自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。从该条规定看出，自然人是以经常居所为住所地，也就是实际经营地。再者，营业执照登记地跟违法行为有关联吗？笔者认为是没有必然的联系，如果仅仅是办理营业执照，不属于违法行为发生地（除非以违法为目的办理营业执照）。如果以营业执照登记地为所在地进行管辖，是不符合上位法《行政处罚法》中规定的违法行为发生地的规定。且从办案实效角度来讲，由实际经营地管辖能够更有效的获取证据。

因此，笔者认为，在营业执照登记地与实际经营地不一致的情况下，应当按照实际经营地来确定自然人的所在地，由实际经营地管辖，这样既符合法律精神，也有利于案件的调查。

2、对产品本身投诉，“违法行为发生地”管辖该如何确定？

对于产品本身的投诉，目前工商、食药监、质检三个部门对于行政处罚的程序规定，都是由违法行为发生地的管辖。那么何为“违法行为发生地”？根据全国人大法工委对《行政处罚法》的释义，“违法行为发生地”应当作广义的理解，“违法行为发生地”包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。举个例子：网商陈某户籍在A县，在B县办理了营业执照，实际电脑操作是在C县（经常居住），通过D县的网络第三方交易平台达成交易，打电话让E县他人发货到网购人员的F县，如果陈某涉嫌违法，行政处罚的管辖权应由哪一个县管辖？从广义上理解，笔者认为C、D、E、F县都有管辖权，而A县、B县是没有管辖权的，因为案例中A县、B县不是违法行为着手地、实施地、经过地、结果地中的任何一个。但是在实践中，该种案件往往会移送至A县或者B县。这就造成了一系列的问题。

这么多地方都有管辖权，由哪个县管辖最合适呢？如果是工商部门职责，根据《网络交易管理办法》规定，原则上由第三方交易平台所在地的工商部门管辖，有困难的例外。但是涉及食品、需要3C认证等特殊商品呢？笔者认为，把案件移送到违法行为最密切联系地管辖是最合适的，也就是实际经营地（例子中的C县）。这样最有利于案件的调查取证，也能比较顺利找到当事人查清楚案件事实。

针对问题的几点建议

所有的问题焦点都集中在网络经营商的实际经营地，只要能够确定实际经营地，就能够确定最合适的管辖地，就能找到当事人，就能更有效地处理好案件，更好地维护市场秩序，保障消费安全。因此笔者提出以下几点建议：

一是加快立法进程，增强立法保障。建议加快法律法规的制修订进程，明确要求网络经营者在第三方交易平台申请网络店铺时，必须登记实际经营场所，方便第三方交易平台随时查询了解店铺实际经营场所情况。当店铺的实际经营场所发生变化后，经营者须及时主动变更登记。同时，对不及时登记实际经营地的网络经营者，应当制定相应处罚措施，确保实际经营地登记制度落实到位。

二是加强衔接机制。加强执法部门和第三方交易平台的工作衔接和数据共享，方便执法人员了解网络经营者实际经营地址，快速确定实际经营地。执法部门在日常监管时，发现不一致的，也可及时将情况抄告至第三方交易平台，以便及时更正登记信息。

三是纳入信用体系。对于变更实际经营场所之后，没有及时到平台登记的，可以将其列为失信，纳入到企业信用信息登记系统中，形成强大的震慑力。