我国公务员工资水平决定和增长机制思考与建议

□ 王 霞

改革开放以来，我国经历了1985年、1993年和2006年三次机关事业单位工资制度改革，都涉及工资水平的整体调整。在制度变迁的过程中，工资水平正常调整、工资水平决定和增长机制的政策需求也逐渐确立起来。

一、当前公务员工资水平调整的特点与影响因素

我国公务员工资决定的法律框架是2006年施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）。该法规定我国公务员工资水平应比照企业相当人员工资水平确定，即公务员工资水平决定的总体方向和目标是使公务员的工资水平与市场劳动力价格实现平衡对标。

但目前我国公务员工资管理仍处于从计划型向平衡对标型转化的阶段，行政主导的色彩依然较重。表现在：一是公务员工资制度和工资水平调整主要属于行政决策，通过财政、公务员主管部门与相关党政机构的横向协调为主要决策机制。公务员工资制度调整、公务员工资增长调标等办法是以国办文件形式下发，公务员工资增长的资金安排不需单独经过人大有关机构审议，而是作为一般公共服务支出的一部分整体提交审议，对变动因素只作文字定性说明。二是近20年国内生产总值、居民消费价格、企业工资水平以及政府一般公共预算性收入的增长分别与机关工资水平增长幅度的相关度分析表明，相关度最高的因素是政府一般公共预算性收入变化，其次是国内生产总值增幅。机关工资水平增长与居民消费价格指数变动、企业工资水平增长的相关度较弱。

行政上高度集中统一的公务员工资管理体制与分灶吃饭财政体制不能有效衔接，是影响当前公务员工资决定机制改革的一个重要因素。目前，我国公务员财政保障体制的现状是公务员基本工资除东部7省份外全部由中央财政负担，绝大部分津补贴由地方财政负担。公务员工资分配的集中决策权受到了财权分散等现实的制约与影响，地方财政支付能力强弱在实践中发挥了主导作用，很多地区财政保障因素演变成了工资分配（特别是津贴补贴）决策的主要因素。由于各地经济发展不平衡，财政状况存在很大差异，各地区公务员工资差别不断扩大的局面难以得到有效遏制。反过来，财政资金途径实际上已影响到各工资单元标准的确定和公务员工资水平的总体调控。

从央地决策责任看，在公务员工资管理上，目前实际已形成分级分权的格局。地方要求自主分配的趋势日益明显，集中统一管理和分配的公务员工资管理模式已经被打破，但是与市场机制相适应、与财政管理体制相协调的公务员工资分级管理体制尚未建立。在中央与地方权限划分上，中央只直接负责基本工资以及各省、省会城市和副省级城市的津贴补贴规范工作，地市以下由省级政府按中央要求具体负责。2006年之后，在清理规范津贴补贴时，采取了分级管理、下管一级的实施方式，在客观上认可了地方拥有部分工资管理的权力，但这只是一种工作安排，没有上升到制度层面。[1]

从历次公务员工资调整的周期看，全国范围内公务员工资从 1979 年到 2006 年调整了 7次。其中，1993—1997年，公务员工资没有调整过，而 1999—2001年，则连续 3 次调整公务员工资，调整幅度还比较大。调整的时点选择主要是行政决定的，从规律上看，一是问题积累而触发的，二是与相关规定配套进行的，如1993年配合《国家公务员暂行条例》、2006年配合《公务员法》进行的两次制度改革和调资。这样的工资决定和调整在调整的标准、调整的时间方面都缺乏公开和充分的评议论证，也缺乏规律性，不易于社会公众更好地理解和接受。

二、公务员工资水平决定和增长机制政策的提出

公务员工资水平决定和增长机制，是以法律规定为基础，对公务员工资整体水平进行有依据、有条件、有秩序、有组织的决策的一系列有机联系的制度、运行办法和程序的总称，是公务员工资制度运行的重要机制之一。其中，工资水平决定机制着重于公务员工资水平的决定依据、决定方式和决定主体等内容，工资水平增长机制着重于公务员工资水平增长的依据、幅度、时间和程序等内容。

在之前单纯通过晋升级别工资等个人增资方式实现工资水平提高的基础上，1985年第二次工资改革第一次提出了工资要正常调整的问题。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》首次提出了“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”。关于公务员工资水平的决定机制、调整机制的提法，最早出现在《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》中。文中提出要将党政机关工作人员工资动态增长机制作为人才队伍建设的目标之一。2003年，《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》强调，加大对公务员等人才的有效激励和保障，提出“建立公务员工资与国民经济发展相协调、与社会进步相适应、与企业相当人员平均工资大体持平的工资水平决定机制”。2006年，《公务员法》正式提出建立公务员工资的正常增长机制，“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。

随着2015年国办发3号文件的下发，建立公务员工资水平决定和正常增长机制取得了进展。关于工资水平决定机制，国办发〔2015〕3号文件规定，“建立工资调查比较制度，定期开展公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，合理确定公务员工资水平”；关于正常增长机制，国办发〔2015〕3号文件规定，“今后基本工资标准原则上每年或每两年调整一次，依据工资调查比较结果，综合考虑国民经济发展、财政状况和物价变动等因素确定调整幅度。近期基本工资标准每两年调整一次，参考同期物价上涨幅度、同期企业在岗职工工资增长率等因素，确定工资增长幅度”。

国家“十三五”规划把健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制作为完善初次分配的重要举措。《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》要求“形成科学的公务员工资水平决定机制和正常增长机制”，确定了未来五年的工作目标和任务。

当前，落实和完善公务员工资水平决定和增长机制的时机和条件已基本成熟：中央为机关事业单位工资制度改革指出了明确的方向。近年来，国家对机关事业单位工资制度进行了一系列改革和探索，为完善公务员工资制度、调整和确定公务员工资水平奠定了改革基础。公务员住房、公车、医疗、养老等保险福利制度改革已经基本到位，有利于深化公务员工资制度改革的社会环境和社会氛围初步形成。

三、建立公务员工资水平决定和增长机制的基本思路

在我国，建立科学合理的公务员工资决定和增长机制,应遵循以下指导思想：

（一）要适应社会主义市场经济体制要求

有三方面内涵：一是要参考劳动力市场可比性均衡价格，发挥市场在决定知识、技术和管理要素报酬中的基础性作用。工资是劳动力市场价格的表现，公务员提供的公共政策和公共服务虽然不存在市场定价和取得利润的问题，但是公务员与其他就业人员一样来自劳动力市场，政府与其他用人单位面临同样的择业群体,因此必须充分考虑市场均衡价格水平，吸引人才和保障公务员队伍素质。二是要使公务员工资水平随着经济社会的发展而稳步提高，共享社会经济发展成果。三是要采用符合市场因素的方式进行决策。要开阔思路，回归工资的本质属性，借鉴企业的先进薪酬管理理念和行之有效的制度、手段，确定公务员的付薪因素、薪酬制度体系和工资水平，开展薪酬调查，处理好内外部分配关系，从而实现政府的使命和目标。

（二）要反映公务员的职业特点

公务员工作岗位一般具有公共性、稳定性、团队协作性的特点，对经验、资历和能力的要求较高[2]，公务员整体教育背景和职业素养也高于其他就业群体，因而公务员工资水平要体现人力资本回报，分配差距要适当，对公务员职业生涯全过程有整体激励制度安排。从公务员群体自身诉求看，他们不仅有保障生存和发展需要的经济性要求，又有较高的社会和心理需求，希望获得与其能力、素质和社会贡献相匹配的劳动报酬。

（三）要契合新时期干部队伍建设的要求

公务员的工资决定普遍具有政治属性。在我国，要求公务员以人民公仆的身份努力实现公共福利和社会公正的最大化，因而对任职人员的政治纪律、职业操守和知识水平都有较高要求。在简政放权、推进国家治理现代化和不断加强干部队伍廉洁建设的新形势下，要开正门、堵后门，一方面堵住公务员灰色福利的漏洞，另一方面打开科学合理的工资增长通道，对公务员实施持续有效的保障激励政策。要把工资视作公务员职业精神和劳动付出的回报，吸引社会中高端管理人才进入公务员队伍。

（四）要促进深化工资管理体制改革

公务员工资的决定和调整要形成调查、评估、决策和监督的一系列程序和管理办法，使公务员工资管理更加规范和科学；要明确决策和监督机构，理顺各部门之间的公务员人员管理权限及其工资管理权限，要调整、优化中央和地方的工资管理权限；要推动公务员工资决策方式的改革，建立和畅通信息公开渠道，提高社会的认可度。

四、主要建议

要顺利地把我国公务员工资水平从计划行政模式向平衡对标模式转化，应在决策依据、决策体制、决策程序等各方面进行调整和规范。

（一）决策和调整依据

如前文所述，1993年以来，以《国家公务员暂行条例》为起点，《公务员法》和近年的工资改革文件中都对我国公务员工资决定的原则和依据进行了明确，这些因素包括国民经济发展和社会进步、生活费用价格指数、财政状况、公务员和企业相当人员工资水平的调查比较结果四方面。从理论分析看，这些因素都是符合公务员工作性质和报酬补偿规律的，也与国际的通行做法相一致。应该说，我国确定和调整公务员工资水平的因素是清晰的，是有一定共识的，主要问题在于没有细则、缺乏落实。因此，建议将上述既定的因素进行分类细化，确定各因素应发挥的主要功能：

1.调查比较结果是公务员工资决定和调整的核心评估因素

公务员和企业相当人员工资水平的调查比较结果是公务员工资水平的核心评估因素，或者如同有关文件中指明的，是依据，而非决策因素。公务员和企业相当人员工资水平比较的结果有多种可能，而公务员工资水平是否调整、调整幅度多大、依据什么水平对标，属于公务员工资水平定位或比较策略的问题，也属于政治决策。从其他国家和地区来看，比较策略不一。有的是采取精准对标的策略，公务员工资水平紧随企业水平，调整时间上略有滞后；有的采取大致持平的原则，在3%～5%间波动；还有的是采取领先策略，以影响人才的职业选择，吸引尖端人才[3]。我国1993年（工资改革文件）和2003年（全国第一次人才工作会议）曾经提出过“大体持平”的定位目标，但后期没有具体明确落实，应当随着调查比较制度的建立进一步细化、清晰化和制度化。

2.物价水平是公务员工资决定和调整的托底因素

物价因素是各国公务员工资决定时普遍考虑的因素，也是一个托底的因素，即保证公务员的基本生活水平不因物价水平的变动而受到冲击。但各国物价因素发挥作用的方式是不同的：有的是根据物价指数和标准生活费用定期调整工资标准，有的采用工资价格指数化手段，有的是发放物价补贴，还有的是普遍提高工资标准。我国公务员工资多数采用直接补贴的方式抵消物价上涨因素。本文建议，在调查比较和评估分析时，把工资实际水平不降低作为底线，结合物价上涨幅度及时间滞后因素确定工资标准整体最低调整幅度。

3.财政支付能力是公务员工资决定和调整的保障因素

据财政部财科所的测算，我国公务员人数占总人口的比重不足1%，公务员工资支出占财政支出的比重约为3.25%,两个比例都低于多数国家。在目前规范严格的财政预算管理体制下，财政支付能力并不是公务员工资水平增长的决定或制约因素，而是发挥保障的作用。但在一段时期内，在地方政府层面，财政收入水平对公务员的工资增长形成了抬升作用，多数地区出现了财政有钱就多发，财政没钱不发或少发的现象。有关机构在提出公务员工资调整幅度建议时，应统筹分析人员供养比、人员支出占比和工资福利比等若干监控和保障性指标，使公务员工资支出保持在合理幅度之内。

4.经济和社会发展是公务员工资决定和调整的调节因素

政府有义务践行公平与效率兼顾的理念，引领全社会的公平发展。公务员的工资决策应按照收入分配制度改革的总体指导思想，坚持“两同步”，提高两个比重，把经济和社会发展总体状况作为一个政治性的调节因素。此外，社会舆论以及文化传统也是影响公务员工资决策的社会因素，要纳入工资调整建议的考虑范畴。

（二）决策机制

要健全公务员工资决定和增长机制，科学合理的决策机制与决策依据缺一不可。

1.成立专门的调查和咨询机构

采用平衡比较原则决定和调整公务员工资水平的国家和地区，一般都有明确的法律依据，此项工作主要由人事管理部门组织实施，具有严格的程序和规范的流程，设置了调查实施机构、咨询建议机构和决策审议机构，最终决策主体主要是国会或最高行政首脑。我国从行政计划型向平衡对标型转化，首先需要建立调查机构和咨询建议机构。调查比较工作具有常规性和专业性，对合理性、公正性也有较高的要求，因而需要成立专门机构，保证资金、人员和多方面技术力量的投入。建议成立“公务员工资调查比较委员会”，由统计调查实施机构、高校、研究机构和政府部门的专家组成，由该委员会对调查方案进行论证，对调查结果进行分析判断，综合公务员工资水平决策的多方面因素，多方协商论证向决策机构提出调整建议，对地方开展调查比较工作进行指导。

2.增加公务员工资管理和水平调整工作的透明度，建立监督机制

以公共财政作为收入来源的公务员群体，其工资水平高低以及综合待遇水平，对社会收入分配公平与否都具有“标杆”和导向作用，天然地受到社会各界的关注，也理应接受权力机关和公众的监督。公务员工资改革应当更加公开和透明，回应公众的期待与关注。要将公务员的工资制度和工资标准公开，便于公众了解公务员工资水平现状。要主动宣讲公务员工资水平正常增长的必要性和合理性。各地区、各部门要落实《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府信息公开条例》和有关规定，将人员经费工资和奖金实际支出结果公开。在条件具备时，征求社会各方面对公务员工资调整方案的意见，实现全社会共同监督的目标，推动形成良好的社会共识。

3.将公务员工资决定和调整办法上升为法律

通过法律规范公务员薪酬标准决定或调整的过程，包括各个方面和环节，以及各个利益相关方的权利、义务、职责的界定，特别是权力机关和行政部门的权力和职责，形成决策机构的约束机制。

（三）配套改革和协同措施

1.推进公务员工资制度的系统性改革

公务员工资决定和调整机制在很大程度上是为了解决外部公平的问题。外部公平如何转化为内部公平、实现内部激励性，与公务员工资制度自身的改革密切相关，付酬因素确定、工资结构调整原则、个人定期调整原则等同样重要。改革开放以来，我国机关事业单位工资制度大致是十年一个改革周期，这其中既有解决不断累积矛盾的现实需要，有经济体制改革不断深化的客观背景，也体现了对社会主义市场经济条件下公务员工资分配自身规律的不断探索、不断深化认识的客观过程。自2006年工资制度改革至今已有十余年，实践中一些新的矛盾和问题日益积累和突出，很多矛盾和问题都涉及体制机制层面，且相互交织。单一政策措施难以全面解决问题，迫切需要总结以往改革经验和近年改革成果，立足于建立完善适合机关事业单位特点的工资制度，从落实工资水平决定和增长机制入手,统筹谋划、顶层设计。

2.与公务员机构、人员、福利等综合性改革相协同

公务员工资是一个相对显性的问题，与公务员福利制度改革、养老保险制度改革、干部人事制度改革、机构编制管理、事业单位人事改革都息息相关。加强政策之间的协同性，协调各项改革的改革方向和目标，既是必要的也是有益的。