系统论视角下我国新药研发激励制度进展及对策分析※

1 前言

新药研发作为医药行业供给侧结构改革的重点，激励新药创制可加快医药行业的产业升级，优化资源配置。自2015年8月国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号，以下简称“44号文件”）后，开始对新药的审评审批制度进行大幅度改革。其中，2017年10月8日《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字〔2017〕42号，以下简称“42号文件”）的公布，更是作为一份重要的纲领性文件，从改革临床试验管理、加快上市审评审批、促进药品创新和仿制药品发展等六大方面对审评审批制度改革做了系统的制度设计[1]。李克强总理强调，要推动药品特别是重大新药研发，促进医疗器械产业升级发展，尽快改变我国创新药物、高端医疗器械长期依赖进口的局面。为促进药品技术创新，提高医药产业国际竞争力，满足患者临床所需，2015年以来政府在药品全生命周期上形成了很多针对鼓励创新的政策和意见稿，我国新药研发激励制度已见雏形。

但是，我国新药研发的成效仍不容乐观：以2017年为例，在总局批准上市的 394个药品（以药品批准文号计）中，国产药品中化学新药28个，中药新药1个，上市新药占总数的比例只有7.36%。同年，美国食品药品监督管理局（FDA）药品审评与研究中心批准了46个新药，远超2016年的22种，创下20年来的新高，其中35种为全球首次获批；欧盟获批的51种新药中有4种为全球首次；日本获批23种新药，全球首次也有3种。我国是拥有4700多家制药企业的医药大国，其中仿制药占比超过 96%，目前我国创新水平还处于以仿制为主进阶仿创结合的重要转折期。因此，梳理当前新药研发激励政策，对进一步探索建立完善系统的新药激励制度，指导医药产业的新药创制有着重要意义。

2 文献回顾与方法

通过查阅文献发现，樊玉录和陈玉文[2]整理了我国新药研发政策的历史发展情况。张志文[3]找到了影响医药企业进入开放式创新阶段的因素有外部压力、创新战略目标和吸收能力。谷泓铮[4]比较了提高药品审评审批标准、改善临床试验审批、药品上市许可人制度试点三个方面，判断三因素对激发医药企业创新活力的能力。刘素坤[5]测量中国新药规制、专利制度、定价制度三个方面均激励制药产业技术创新。邱祥龙[6]提出对新药激励和保障的政策有政府投入、注册审批、定价与专利保护政策四种，分析出相关政策不同组合类型对药物创新的不同影响。

综上所述，可发现目前大多数研究都集中于新药研发政策的单一角度，很少有研究系统地梳理2017年深化医疗卫生体制改革后新药激励政策的整个发展脉络。系统论认为，任何事物都是一个系统，是具有一定结构、功能的整体，相互联系、相互制约、相互作用。系统具有整体、动态、目的性，通过这样的研究角度有利于把握整体事务，系统梳理整体的组成部分之间的相互关系[7]。所以，本文参考前人研究中的新药激励政策变量，整合国内逐渐形成体系的新药政策，分析变量之间的动态交互作用，探索系统完善的新药研发激励建议。

3 我国新药激励政策梳理

自深化医疗体制改革以来，我国形成大量激励药品创新的政策，当前已经在注册审批、专利保护、定价管制、研发人员、产学研合作、临床试验、市场准入等药品全生命周期进行了创新药品激励政策的制定。

3.1 新药注册审批制度 新药定义的界定是药品注册审批的首要问题。我国《药品管理法》对新药的定义调整为“未在中国境内外上市销售”。并将新药分为创新药品和改良型新药两种，进一步明确了不同创新程度新药的价值[8]，明确新药定义对企业的创新有重要意义，体现了创新药品的临床价值与优势的注重，避免资源浪费和低水平重复，更加科学的激励药品创新。

我国开辟优先审评审批通道：对以下几类的创新药品进行加速审批：临床急需、恶性肿瘤、孤儿药、重大传染病、艾滋病防治等领域；列入我国重大科技专项、重点研发计划；儿童用药、移至国内生产的创新药、应用先进制剂技术、治疗手段方面有创新、治疗优势明显[9]。改善了过去严重的过度申报、重复申报的情况，重视并强调了“药品价值在于弥补未被满足的临床需求”这一定位，鼓励创新药品研发，提高对患者的可及性，激发企业创新的热情，首次纳入优先审评的新药申请审评仅用59个工作日。在审评过程中，丰富沟通交流渠道，形成了沟通交流会议、网络平台咨询（一般性技术问题）、电话咨询、邮件咨询和周三现场咨询的多渠道、多层次的沟通交流模式。2017年，新药注册共进行了52次交流会，占申请数量的33%。

基于一系列措施，2017年审评报告中可以看到药审中心接收国产1类创新药品注册申请402件（涉及 181个品种），截至2017年底，纳入优先审评审批的注册申请有25批423件，占比最大的为191件具有明显临床价值的这类新药，占45%。

3.2 新药的专利保护政策 制药行业具有创新研发周期长、高投入、风险极高的特性[10]，专利保护期可以使制药企业收回研发新药时产生的高成本，同时获得独占市场期高额的收益以继续研发活动。专利保护制度是激励新药研发的重要保护伞。

目前，我国对于药品发明专利权的期限是20年，仅规定了最长的期限终点，依据《药品注册管理办法》第十八条的专利审查制度，实际在获得专利之后首先需要2～3年的审查才能生效，再加上药品研发周期的巨大风险以及漫长的研发时间、经过临床研究和行政审批被批准上市的时间，专利保护时间相对太少。2017年，国务院发布的两次意见稿中为保护创新者的权益，提出了药品数据保护、专利期限补偿、专利链接三方制度组合配套的意见。当前，《专利法》与《药品注册法》虽然都有专利链接的说明，但是实际缺乏完整的专利链接制度和实施方法，目前专利链接制度也在进一步的完善中，这对企业药品创新提供了更大的保障。

3.3 药品定价管制政策 目前，我国是世界有名的仿制药品大国，其药企的特点为规模小、数量多，行业集中度低[11]，基于我国国情，2015年6月起取消了绝大多数药品政府定价，形成以市场为主导的药品价格机制，给予创新药品更符合市场价值的定位。而且，2017年正式通过国家医疗保险谈判准入机制从“药物经济学定价”与“谈判定价”等多个方面商榷群众急需的创新药品、专利药品的医疗保险支付标准，增加新药的可及性，同时医药企业通过谈判、签订协议等方式获得新的市场机会，提高了企业研发新药的积极性。

3.4 其他激励措施 政府在研发人员、产学研合作、临床试验、市场准入等方面也建立了初步的激励创新模式。为激励研发人员研发新药的动力，我国在2016年6月正式启动了药品上市许可持有人制度[12]，这一制度极大地鼓励了新药研发人员，优化我国的资源配置，加快了科技成果的转化周期。开放式创新模式方面，政府牵头了多个有关医药行业的产学研合作项目，其中“重大新药创制”项目充分体现了产学研医合作的优势，由政府资助投入，新药研发取得了显著成果；截至十二五末，累计90个品种获得新药证书，是专项实施前总和的 5倍，极大地提高了我国的自主创新能力，刺激了新药的研发[13]。为加快新药上市的速度，提出进行国际多中心临床试验（MRCH），也就是说新药临床研发的模式从仅集中于国内的新药临床试验到在全球范围内同步开发新药并在多个国家或地区同时注册上市的重要手段[14]，极大地提高了新药的上市速度和研发效率，增加了行业开发新药的动力。市场准入的环节中，为激发医药行业人员的研发热情，2017年的医疗保险准入谈判中专门对一些临床急需、疗效价值高的重大创新的新药纳入医疗保险准入谈判中，此次谈判的核心是在控制药品费用和鼓励科技创新之间找一个平衡点，并在谈判中给予企业充分的议价协商的权利，展现了政府对于医药技术创新的支持与重视。而且，支持中药传承和创新，对于经典名方类中药，按照简化标准审评审批；天然药物，按照现代医学标准审评审批。

4 国外的新药激励制度借鉴

4.1 美国的医药创新制度 美国对新药定义是明确且严格的。新药需要在化学原料发现、用途、药品剂量使用条件、改变适应证四个方面满足一方面[15]。为刺激新药创制，作为世界新药审评的风向标，FDA为更好激励创新和进行审评监管，提出了如优先审评、突破性疗法、快速通道等政策。2017年上市的46款药品中，优先审评 29个（70%），突破性疗法认定17个（43%），快速通道18个（45%）。在定价方面，美国实行自由定价制度，政府借助一些第三方组织来抑制价格的上涨，而企业在新药高利润的促使下极大地增加了对于新药的创制。美国专利保护制度强度较大，专利的保护在一定程度上给予了新药一定时间的垄断权和高价权，给予高额的利润，促进了新药的研发。专利保护指对专利、市场专营两种保护，通过《药品价格竞争和专利期恢复法》来为补偿药品专利持有者长周期研发和等待审批的时间，完善的专利链接制度和橘皮书目录，帮助指导企业在注册时的专利问题，保证制度考虑周全详细并具有很强的操作性[16]。对新药研发环节的激励美国不直接进行投入，通过推动研发机构与制药企业之间的合作进行服务。如美国政府为一些公共医疗机构赞助与资金支持侧面来鼓励和扶持制药企业和医药科研机构的合作[17]。

4.2 印度的医药创新制度 印度作为仿制药品大国，品牌仿制药品主导制药市场，占近 80%的市场规模，当前其在医药行业中仿制的技术水平、创新能力以及国际开拓方面强于我国，由于其历史背景和现实情况下与我国相似，其在新药激励上的措施值得借鉴。专利方面在其行业发展初期，对食品、药品只授予工艺专利，不授予产品专利的宽松制度使其积累了大量的仿制药品工艺技术，充分开发了本国的仿制药品市场[18]。加入世界卫生组织（WTO）后也仅药品的专利授予基础专利，对于各种改进发明是不授予专利的，同期开始大力发展创新药品。2006年版的国家药物政策草案提出，专利新药可免于政府价格管制期限达上市后10年，极大地刺激了企业对新药创制的积极性[19]。2012年2月，印度通过了《国家药品定价政策2011》（以下简称“新政”），特别提出对国家基本药物目录内的仿制药品、创新药品（专利药品）实行差别化定价管理制度，政府组建的独立委员会专门讨论其最终的定价问题[20]。定价新政保护了公民用药的可及性以及促进企业的创新与竞争。印度制药行业对于国际保持开放的态度，积极参与国际合作，药品也大量申请FDA的注册审批。2017年2月，印度卫生部决定编制和发布一项促使GMP不断升级的草案指南，从而推动印度药品监管的具体标准与全球法规接轨。政府积极推进医疗旅游产业，建立全国范围内的化学中心，从侧面鼓励药品创新[21]。

5 讨论与启示

5.1 积极与国际接轨，提高总体竞争力 在一个联系紧密的世界经济体内，每个国家的医药产业和医药政策都会受到外界的制约和影响。例如，印度刚开始也是以仿制为主，在行业发展成熟以后，积极参与国际合作，大量药品申请FDA的注册审批，并推动印度药品监管的具体标准与全球法规接轨。在总局发布的42号文件中，支持我国同步开展国际多中心临床试验，接受境外临床数据，这不仅有利于国外的企业，也有利于走出国门的国内创新型企业，可以减少重复临床试验，降低研发成本，提高上市效率，还可以减少一些国外创新药品在中国上市的滞后期，增加患者用药的可及性。但是，要注意加强临床试验的监督检查，保证境外临床试验数据的准确性和应对法律责任；同时，积极参与国际规则和标准的制定修订，推动逐步实现审评、检查、检验标准和结果国际共享，在2017年6月，总局已成为国际人用药品注册技术协调会（International Council for Harmonization, ICH）成员，推进药品审评审批制度与国际接轨。只有以积极开放的姿态，让新药的注册审批、专利、定价多个环节与国际接轨，才能更好地参与国际竞争，提升我国医药产业的研发能力和创新能力。

5.2 加强政策宣传和各部门间的协调，形成政策合力，提高激励政策的可操作性和可持续性 对比国内外制度可知，当前美国的注册管理、审批等制度在设计上更具有可操作性和指导作用，取得的效果也非常明显。鉴于医药产业基础相对落后和产业发展态势，我国关于新药研发的激励政策在最近这三年才开始调整和发布。很多政策的出台是基于解决当时出现的主要矛盾和问题，缺乏整体设计，而且涉及部门众多（原工商总局、原质检总局、原食药监总局、原国家知识产权局、原国家发改委价格监督检查与反垄断局、原商务部反垄断局以及对应的各级地方机构等）。在某些时候，不同部门因为职责的区别，出台的新药激励政策文件缺乏衔接性和相应的配套措施，导致企业和执行部门在实施过程中因缺乏详细的指导而力不从心。所以，在激励制度形成体系以后，政府应加强政策宣传，补充细则和企业指导意见，提高政策可操作性，并促进各部门之间的协调，以法治思维和法治方式推动改革真正落地，确保创新激励政策的可持续性。2018年3月21日，国家食品药品监督管理局、国家市场监督管理总局宣布成立，就是新时代下提高效率效能，构建系统完备、科学规范、运行高效的国家机构职能体系，形成政策合力的重要体现。

5.3 基于国情，既鼓励创新，也鼓励仿制，强化效果监测，确保激励政策系统、有效推进 从美国和印度的激励制度发展来看，其需要依据实际国情进行调整。例如，美国实行严厉的专利保护制度，给予专利持有者最大的保护，在有效保护公众健康权的基本条件下极大激发创新；而印度通过宽松的专利制度在前期积累了大量的制药经验，后期管理趋严的情况下，其技术已达到要求，反而更大程度的激发了印度的医药产业创新，并开始注重国际化发展。因此，基于我国目前的国情和国际经验，既要鼓励创新，也要鼓励仿制。我国目前的药品知识产权保护的系列措施：探索建立药品专利的链接制度，开展药品专利期补偿的试点，完善和落实数据保护制度，就是在专利期内保护专利权人的合法权益，激发创新活力，专利期一结束，仿制药品就开始上市，而且价格会有一个大幅度的下降，利于降低患者的个人负担，惠及群众所需。

2017年，受益于一系列的新药研发激励政策，我国在药品注册申请审评审批完成、药品注册申请受理、优先审评与沟通交流等方面与2016年相比，都取得了一系列进展。但是也存在一些问题，比如评审人才的储备和更新，创新的具体落实等。所以，相关部门要继续强化政策效果监控，确保激励政策系统、有序、有效推进。

从激励角度来看，美国政府主要是作为服务的角色，不直接参与产业发展的促进项目；印度政府则侧重于市场管理并制定政策直接推动创新发展。为进一步的深化改革和发展创新，带动医药行业的产业升级，我国应该从自身国情出发，借鉴国外合适的新药研发管理办法，形成我国自身具有中国特色社会主义的激励制度体系，最大程度激发新药研发活力。