土地整治“村民自建”的黔南州样板

■ 彭 枫/丁玉娟/蒙小平

（1.贵州省土地开发中心，贵阳 550004；2.贵州省第二测绘院，贵阳 550004；3.黔南州国土资源局，贵州 都匀 558000）

0 引言

土地整治作为一项政策性强、涉及面广、利益敏感的社会行为[1]，既是一项技术工程，更是一项社会工程[2]。传统的土地整治主要是部门或政府承建，但普遍存在项目程序繁杂、建设周期长，公众参与程度低、设计变更频繁[3]，施工进度缓慢、工程质量不高，资金使用效率低等问题，造成一些烂尾项目或遗留项目，不利于土地整治服务发展现代农业，不利于城乡统筹、助推精准脱贫。各地根据土地整治工作开展的需要，进行了不同形式的探索和尝试，如湖南省浏阳市的“以奖代投”土地开发[4]，重庆市垫江县的“农民联户开发整理土地”“先建后补”[5-6]，湖北省恩施市的“以奖代补” 农民自建[7]，湖南省攸县的“自定设计、自筹资金、自主施工、自我管护”等土地整治模式[8]，在一定程度上，避免了一些问题的发生，使农村土地整治项目的综合效益得到了发挥，同时，也促进了第一、第二、第三产业的融合发展。

贵州省国土资源厅紧紧围绕“坚守耕地红线，提高耕地质量，改善生态环境”三大目标，根据省情和丘陵贫困山区的现实特点，结合工程元素和实际需求，从标准设计到模板控制，先后下发了《关于贵州省土地整治服务就地脱贫工作指导意见》（黔国土资发〔2016〕25号）、《贵州省“村民自建”土地整治工程技术标准图集（试行）》（黔国土资函〔2016〕316号）等文件，用于指导规范管理土地整治项目工程实施，为土地整治“村民自建”提供了一定的政策保障和技术支撑。

相对传统土地整治形式而言，土地整治“村民自建”是指充分发挥项目区村民在土地整治中的主体作用，在土地整治项目的踏勘选址、工程设计、组织实施等不同阶段，由村民全程参与，并实行村民自主建设管理的一种项目实现方式。其主要特点是施工主体的产生不是通过招投标，而是行政约定为项目所在区域村集体组织，项目工程预算原则上控制在200万元以内。表现形式为村民“自建、自管、自用”。土地整治“村民自建”项目由市（州）根据省国土资源厅、省财政厅下达的年度土地整治任务和资金分配额度分解到县（市、区、特区）后，由县（市、区、特区）自行确定安排。

借鉴省外的成功经验，贵州省黔南州开展土地整治项目村组实施，改革传统的项目实施主体，为丘陵贫困山区全面有效推进土地整治起到了一定的典型示范作用。

1 黔南州“村民自建”的主要做法

在贵州省国土资源厅的大力支持下，黔南州立足解决项目区内群众生产生活条件，夯实完善农业发展基础设施，助推贫困户增收脱贫，着力在探索制度完善和措施落实上下功夫。2013年，在长顺县、惠水县、罗甸县等县3个村组实施试点；2014年，在福泉市、龙里县、惠水县、长顺县、平塘县、独山县等县（市）6个村组进行推广试点；2015年，全州13个县

（市、区）全面开展村组实施项目，有效探索了一条土地整治效率与效益并进的新渠道。

1.1 区域选择

1.1.1 村支两委组织得力

为保障土地整治项目工程顺利落地，前提是要找准项目所在区域。“村民自建”项目采取村-乡（镇）-县-州自下而上的方式申报，对拟报实施土地整治项目的村组，设置一定的门槛，在调查核实的基础上，逐级筛选。筛选条件为：①村支两委班子团结，成员组织能力和责任心强；②当地群众对实施土地整治项目的愿望强烈，积极性高；③群众关系融洽，不存在矛盾纠纷。强有力的基础组织和牢固的群众基础，为“村民自建”土地整治项目的实施创造了得天独厚的条件。

1.1.2 资源现状心中有数

对拟实施土地整治项目的区域，州、市（县）国土资源局组织专业技术人员亲临现场选址踏勘、调查走访，了解区域内资源现状和当地群众对土地整治的诉求，掌握项目第一手资料；与当地群众共同把脉，集思广益，分析土地利用存在的限制性因素和影响农业生产的主要问题，指导编制项目实施方案。按“缺什么补什么”的原则，合理确定项目工程建设内容和标准，使拟建工程“接地气、惠民生”，以便顺利实现高标准农田建设的目标。

1.2 项目实践

1.2.1 职责清晰，分工明细

“村民自建”土地整治项目在管理上实行省、市（州）、县三级负责，省级备案、市级监管、县级审批。由于农村最基本的村（组）单元不具备法人资格，项目实施主体主要为乡（镇）人民政府，负责对项目施工进行监督管理，农村集体经济组织或村民委员会作为项目的施工主体，主要负责项目的工程施工。项目主体责任明确，避免了推诿拖拉。

为便于项目工程有序推进，由村支两委成员组成项目实施指挥部，进行施工协调和现场调度。指挥部下设综合组、宣传动员及权属协调组、工程组、财务组、工程质量监督组，负责具体实施管理工作。其中，综合组负责联络协调、内部监督、项目资料归档管理；宣传动员及权属协调组负责宣传动员当地村民参与项目建设，协调处理项目实施过程中存在的权属纠纷；工程组负责制定项目工程实施计划和进度安排，对项目工程质量、进度进行日常管理；财务组负责项目资金的支付审核和办理支付手续，反映项目经济活动情况；工程质量监督组负责监督项目工程质量及进度。各组按照赋予的职责开展工作，保证实施环节相互紧扣。

1.2.2 程序完备，资金安全

项目资金由乡（镇）财政代管，按项目工程进展情况，实行报账制。根据工程预算和施工进度，首先由村支两委成员在请款申请单上签字，附相关工程建设材料，报县国土资源局，然后县国土资源局组织技术人员实地对工程进度、工程质量进行核实，并将签署的意见送乡（镇）财政，乡（镇）财政在资料齐全的情况下，及时报乡（镇）长、书记、分管财政的副镇长签字，最后项目资金划转到村级专设账户，用于项目工程建设。县国土资源局配合财政和审计等有关部门，定期对项目资金的使用、管理进行监督和检查，一旦发现问题，及时纠正，并依法追究有关人员的责任，保障项目资金使用的安全。

1.2.3 监督到位，质量保障

按照设计施工，工程质量是衡量一个项目成败的标准，从项目进料到现场施工，“村民自建”土地整治项目在质量把控上引入多方监督的方式，使落地的工程真正变成“实用工程、惠民工程”。砂石、水泥等建筑材料从当地相关厂家采购，由村支两委干部验料后，集中堆料；按照不同工程对混凝土标号的要求，集中搅拌、运输，按照事先确定的工程建设内容和标准、施工工艺，进行土方开挖、基础铺设、混凝土浇筑、砌体修筑、工程管护和使用。期间，有村支两委成员、小组长旁站监督，同时，邀请寨老、当地有同类施工经验的人员参与监督，而且当地群众随时监督，如发现工程质量问题及时返工。乡（镇）人民政府还委托驻村干部，实行人盯项目的做法，持续跟踪项目工程进展情况。最后建成的工程得到了多方监督，质量经得起检验。

1.2.4 健全机制，自我约束

在项目实施过程中，执行内部例会、工程例会、专题会议等会议制度，并形成会议纪要或会议备忘录，用于指导、调整项目工程实施计划。在保障人员到岗、设备到位的前提下，实行现场施工总调度，处置相关问题，营造和谐、有序、高效的施工环境，提高施工效率。根据实际情况，每月定期或不定期对项目建设情况、用工情况进行检查，保障工程按期顺利施工；同时，对项目工程推进情况，包括本月进度及累计进度、本月拨付资金及累计拨付资金、存在的主要问题及解决措施等，实行月报，实时掌握项目动态信息。土地整治“村民自建”健全的工作机制，既是一种自我管理约束，又是一种实践开拓，丰富了传统土地整治制度建设的内容。

1.3 改革创新

紧紧围绕国家“精准扶贫”战略行动部署，进一步解放思想，创新项目实施新思路，将土地整治项目与精准扶贫工作挂钩，试行土地整治“两代替一兜底”。用好土地整治项目抓手，以“实施方案＋图集（册）”代替规划设计与预算，以“村民监督＋资质单位监理”代替单一的资质单位监理。项目按照实施方案施工，利用统一的图集（册）标准结算（核定）工程量，节余资金，由村委会对项目设施不足部分进行完善及补充；工程资金不足的部分，一方面由村民投工投劳补充兜底，另一方面由政府协商有关部门整合涉农资金完善配套设施。“两代替一兜底”，提高了当地村支两委管理项目的精细化程度。

2 取得的主要成效

2.1 群众参与积极性高、人次多

通过深入开展国土整治、利国利民的宣传，“村民自建”土地整治的实践，满足了群众生产生活实际需求，解决了群众自身不能解决的实际问题，极大地调动了村民参与的积极性，使群众真正感受到是在做自己的事，用心参与，当家作主的意识得到了增强；同时，当地群众“在自己家门口打工”，实现了“获优质耕地增产出、获劳务收入鼓腰包、获资源资产变股东”。在项目实施过程中，如罗甸县油海村两委采取组织村民“自主投工投劳”的措施，村支两委共发动群众投工投劳3600人次，基本上当地能动用的劳动力都参与了建设，实现了“整治一片带动一方”的目的。

2.2 项目周期短，工程推进速度快

首先，村（组）组织实施的项目，节约了招投标的时间。在符合技术要求的前提下，工程受到当地群众支持和认可，节省了方案反复论证的时间，也避免了后期设计变更的风险。其次，村支两委对群众的思想了解比较全面，综合协调有较好的基础，对于一些比较棘手的问题能“对症下药”，杜绝了拖工、阻工、纠纷等现象，有利于工程顺利推进。“村民自建”土地整治项目，从立项到验收一般都能在当年内完成，跳出了土地整治项目必跨年度的怪圈，做到了“把握农时，不误农耕”。

2.3 工程实用性强，质量过硬

“村民自建”土地整治实施方案调查深入，集中了专业技术人员、当地有丰富实践经验的“土专家”的智慧，汇集了项目区群众的现实诉求，拟实施的工程实用性强，建设标准和工程类型符合实际，最大程度地满足了群众生产生活需求，群众接受程度高。在项目实施过程中，将技术服务与质量监督放在第一位，由村组推举责任心强、群众信得过的群众代表，对项目实施的全过程进行跟踪监督，严把质量关，做到了督促到位、检查到位、整改到位，让群众用国家的钱办自己乐意的事，保证了工程坚固，质量达标。

2.4 资金使用效益大，效果明显

“村民自建”土地整治项目由于减少了部分工作环节，原先需要发生的费用如招投标代理费、规划设计费及部分管理费用，全部转用于项目区基础设施建设上，相较传统土地整治项目实施方式，在同等资金的情况下，增大了实际建设的工程内容和工程量，使资金使用效益发挥到了最大化。同时，项目业主管理费由村支两委支配使用，能一定程度上消除无集体经营性收益的 “空壳村”，提升农村集体经济组织的整体实力和水平，实现精准帮扶的目的。如福泉县凤山乡凉水井村基本农田建设项目，由村支两委组织实施，群众投工投劳，节余项目工程费用38.478万元，用于完善村级配套基础设施，发挥了土地整治在“美丽乡村，四在农家”中的积极作用，同时，村级组织积累项目管理资金6万元，为后续集体经济发展积累了资金。

2.5 促进带动大，示范性好

“村民自建”的土地整治项目与当地产业发展、美丽乡村建设、生态环境建设等相结合，发挥“四两拨千斤”的作用，凝聚相关部门资源，放大了项目建设效应。通过土地整治项目的实施，如惠水县濛江街道办事处红星村作为“村民自建”示范点，不断完善区域内农业生产生活基础设施和改善环境，有效促进了当地土地流转，刺激了乡村农业产业结构的调整，带动了乡村旅游的兴起，有力地助推了精准脱贫。2016年，黔南州人民政府命名红星村为“土地整治示范村”，有效地阐释了“土地整治+”的理念。

3 启示与建议

3.1 启示

3.1.1 机制创新是推行土地整治“村民自建”的关键

在村支两委的组织下，土地整治“村民自建”充分发挥了村集体的力量，杜绝了项目工程简单发包的弊端，在项目实践中，不断充实和完善了现行项目管理的不足，创新了工程实施的不同形式。如独山县上司镇拉旺村，成立由村集体组织和村民组成的村集体企业，在职责和制度约束下，以公司的方式，开展项目建设，规范项目管理；平塘县大塘镇西关村，在村集体的领导下，由不同的承包牵头人负责相应的工程类型，如堡坎砌筑、路面浇筑、基础开挖等，保障工程进度和质量；长顺县广顺镇安乐村，项目工程按地段细分到各个村民小组，充分调动和发挥村民小组和民生监督员的积极性，平衡融合邻里、干群关系。工作机制灵活，措施因地制宜，村民各尽其责、应尽其能，凸显了“村民自建”的本色。

3.1.2 村民参与是推行土地整治“村民自建”的根本

土地整治的核心是土地利用关系的调整。村民土地的主体地位，决定了在“自建、自管、自用”的土地整治中，更要靠村民的全程主角式参与，诸如参与选址，参与方案斟酌，参与工程施工、监督、管理等，提高村民对土地整治工作的整体认知水平[9]。只有这样，才能使土地整治惠民政策深入民心，才能使村民的意愿得以实现，让广大村民真正得到实惠，从而提升群众的耕地保护意识，以基本农田为重点的“耕地红线”得到广泛认同，“以建促保”的目标得以实现。

3.1.3 跟踪服务是实施土地整治“村民自建”的保障

深入实地调查进行项目选址、专业技术人员和当地村民共同绘制方案蓝图、组织相关部门专家专题研究论证、现场监督指导分析解决具体问题，省、州、县各级国土资源管理部门自始至终全过程持续跟踪服务“村民自建”，减少了村民在组织实施“村民自建”土地整治项目上的盲目性，消除了村民不必要的担心和顾虑，保障了项目工程的有序推进，避免了走弯路。

3.2 思考与建议

围绕本地资源条件和人文环境适时引导开展实施土地整治 “村民自建”，黔南州的做法和成效提供了一个好的样本。但是，土地整治 “村民自建”在政策制定、项目组织、标准建立等方面，还需要进一步改进和完善。

3.2.1 完善配套制度政策的顶层设计

目前，受工程建设项目招投标规模的制约，探索实施的“村民自建”土地整治项目规模较小，工程类型相对较简单，对技术要求不高，亟需突破现有的瓶颈。目前不同层级的国土资源主管部门均未制定“村民自建”土地整治项目相关的规章制度，不足以保障其稳定发展，需相关管理部门出台一系列方针政策，为“村民自建”的后续发展指明方向。并且，在政府主导的传统建设方式与“村民自建”方式并存的情况下，需要进一步明确区分各自的制度、评判的标准、资金使用方式等，使两种建设方式形成良好有效的相互补充、相互促进关系。

3.2.2 健全满足需要的工程建设标准

由于各地有着不同的资源禀赋和生态特点，用“村民自建”土地整治工程设计标准化图集作为工程施工、竣工决算及审计的依据，在实际套用上存在一定的困难。实践证明，“模板式”设计存在一定的局限性，实际建成的工程往往超出了图集范畴，有些达不到预期效果，如工程量、工程类别等。建议在现有规程规范标准的基础上，确立多层次的工程建设标准，以标准控制工程，依工程制作图册，由图册核算工程量，按照因地制宜的原则，有针对性地开展土地整治“村民自建”。

3.2.3 建立完善的项目资金分配方式

由于山区农村分布面广，各地情况千差万别，在资金与“村民自建”土地整治项目的关系建立上，受主观因素影响大，在资金有限的情况下，既不能采取“一刀切”的做法予以强行约束，也不能采取“天女散花”的形式“雨露均沾”，需要综合考虑上年度高标准农田建设任务完成情况、本年度项目落实情况，并就贫困地区精准扶贫、精准脱贫在政策上予以倾斜。同时，可以考虑采取以“奖”项目的形式，对推行土地整治“村民自建”成功的市（县）予以鼓励，逐步完善配套的资金分配方式，提高资金的使用效率。

3.2.4 加强相关人员的业务培训指导

土地整治“村民自建”作为一种工作创新尝试，在管理方式的转变、技术的推广应用、政策的执行引导等方面，需要有一个接受、消化并适应的过程，建议多形式、不定期地对有关人员进行业务培训指导，在不断的土地整治执业教育过程中，奠定扎实的工作基础；同时，增强与高校、科研机构的合作，吸收引进土地整治先进适用技术，切实提高土地整治管理和技术人员的专业素质，提升项目建设管理的技术水平，推动土地科技创新。

[1] 国土资源部土地整理中心.土地整治100问[M].北京:地质出版社,2011:3-11.

[2] 鲍家伟.农村土地整治是一项社会工程[N].中国国土资源报,2011-11-01(03).

[3] 李仁凤.何故“十个项目九个变”:土地开发整理项目规划设计变更的成因与对策[J].中国土地,2010(10):37-38.

[4] 本刊编辑部.湖南省浏阳市“以奖代投”鼓励土地开发[J].资源导刊,2013(6):41.

[5] 徐红燕,谢必如,钟显胜.垫江农民联户开发整理土地模式探究[J].重庆国土房产,2010(3):9-13.

[6] 马杰,蔡万春.农村土地整治“先建后补”模式的实践与思考:以重庆市为例[J].安徽农业科学,2017,45(9):203-204.

[7] 唐斌,黄理敏.土地怎么整？农民说了算:湖北省恩施市创新“农民自建以奖代补”土地整治模式[J].国土资源通讯,2015(3):45-46.

[8] 江翔,彭小云.我的“地盘”我做主:土地整治试水“四自模式”[J].国土资源导刊,2014(11):44-46.

[9] 刘阳,梁巍,李楠.基于第三方调查的资源节约集约公众参与研究[J].中国国土资源经济,2017(4):51-55.