社会资本发起PPP项目的可操作性分析

高鑫伟 贺 颖 谢 瑜

一、前言

政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称PPP）是基础设施和公共服务的一种创新供给模式，一般包 括 BOT、BOO、TOT、ROT、O&M、MC等运作模式。1984年，深圳沙角B电厂项目采用BOT模式建设，标志着PPP模式在我国实践的开始。自此之后，PPP模式在国内进入了一段漫长的缓慢摸索发展阶段。随着我国经济发展进入新常态，经济增速持续减缓与政府性债务风险剧增等多重不利因素叠加作用日渐显现，党的十八大、十八届二中、三中全会及中央经济工作会议适时提出“稳增长、促改革、调结构、惠民生”决策部署，并明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措。鉴于PPP模式在化解政府债务风险、提升基础设施和公共服务效率，助推供给侧结构性改革和国家治理现代化等方面具有突出优势，2013年底，财政部即展开对PPP模式推广工作的全面部署。2014年，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）的出台标志着PPP模式在国内正式进入新的、规范化的发展阶段。不得不说，PPP模式在中央政府的大力推广下，迅速覆盖全国各地，形成空前的规模，并引发了社会各界前所未有的热切关注。

然而，与政府积极发行PPP指导政策相呼应的，却是社会各界对于PPP相关政策的探讨和质疑。随着2016年10月财政部在短短半个月之内连续发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）、《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）（以下简称财金92号文）三个重头文件，又一次掀起了社会对PPP政策探讨的热潮。其中，关于PPP项目发起途径，各界学者展开了激烈的讨论。

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）（以下简称财金113号文）第六条规定：“政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主”，在92号文中又进一步规范了社会资本发起PPP项目的流程，并明确此类项目实施方案的编制主体为社会资本。根据以上规定，有两类主体可以作为PPP项目发起机构：一是政府；二是社会资本。由社会资本来发起PPP项目是否合理引起了大家的广泛争议。结合我国现行的PPP相关法规政策文件，探寻造成这一争议的根源，对由社会资本来发起PPP项目的合理性进行分析，以及寻找可能的改进路径，是本文研究的焦点。

二、社会资本发起PPP项目存在的问题分析

根据财金92号文，由社会资本发起PPP项目并由其进行项目实施方案的编制，存在以下问题：

（一）与国家推广PPP模式的初衷不相符

PPP项目提供的是公共服务、基础设施等公共产品，兼具公益性和经济性，这在项目发起、设计、建设和运作模式上也同样呈现出来。PPP项目的发起本质上源于社会公共产品和服务供给不足，无法满足日益增长的人民需求，不仅要考虑项目的经济效益，还要考虑其社会效应，政府对于此类项目有非常完善的系统和能力，而且更多关注项目惠及大众的公共功能。目前大部分公共产品和服务在提供方面具有自然垄断性，很小部分具有竞争性，社会资本参与到这类项目能否在经济效益和社会效益之间找到平衡还有待商榷。如果此类项目由社会资本发起并由社会资本撰写项目实施方案可能会更多注重于项目本身的经济效益，造成项目的公共职能、社会效益减弱的问题，与国家推广PPP模式的初衷不相符，会导致PPP项目执行过程中一定程度上的公共产品社会效益的失衡。

（二）造成PPP项目采购过程中的不公平问题

PPP旨在提供的是公共产品和服务，具有不同于一般产品和服务的特殊性质，在追求效率的同时需要兼顾公平，即要求PPP模式引入市场机制提高供给效率的同时，政府作为社会公众的利益代言人也要追求公平。政府与社会资本合作，充分发挥了社会资本在技术水平、财务能力、资金实力、项目管理经验方面的优势，通过利用专业的人做专业的事，大大提高了项目运作效率。但与此同时，若由社会资本发起项目并撰写PPP项目实施方案，社会资本过多掌握项目技术信息，在后续政府采购的过程中，会造成对于其他参与投标的社会资本的不公平。这违背了《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）和其他有关法律法规遵循的公平、公正的基本原则，会引起政府采购秩序的混乱，可能造成不充分竞争，不利于社会稳定发展。

（三）导致操作流程和采购程序中的冲突

PPP在政府的大力支持和推动下，已将形成了相对稳定和成熟的操作流程和采购程序。如果项目是社会资本发起，且实施方案由社会资本撰写，在后续物有所值评价和财政承受能力论证以及后续政府采购过程都是以PPP项目实施方案为依据，因此可能在双评和采购过程中会需要社会资本全程配合参与。当社会资本参与投标，此时的社会资本既是项目采购的参与者又是竞争者，与215号文描述的采购程序产生不可避免的冲突。

三、社会资本发起PPP项目的优化途径

国家推出PPP的目的，无外乎是推动政府职能转变，尤其是市场领域的职能转变。随着中国经济的快速发展，政府与市场的关系已经发生了明显的变化：一是目前政府大力推行改革，简政放权；二是市场经济的快速发展已经使得一批市场化企业掌握了大量资本；三是政府债务问题。PPP的推出和发展将真正的机会留给市场、留给有实力的企业，避免资源浪费，使得政府和市场健康的运作。因而社会资本发起PPP在未来也将是市场运作的必然成果。

针对社会资本发起PPP项目存在的以上问题，优化途径如下：由于PPP的运作还在初步阶段，各方都在摸索中前行，所以目前PPP应以政府发起为主，社会资本发起为辅，且对于由社会资本发起的项目，为避免后续不公平的问题，建议其实施方案由政府方编写，社会资本不再参与撰写。社会资本只扮演项目发起者的角色，一旦社会资本发起的项目被政府采用，予以一定程度的合理补偿。另一种解决方案是PPP项目可以由社会资本发起并撰写PPP项目实施方案，但为保持采购环节符合有关法律法规要求及维持市场秩序和公平，发起项目的社会资本不得再参与本项目投标，同样，政府予以发起项目的社会资本以合理补偿。

四、结束语

虽然由社会资本发起PPP项目并撰写PPP实施方案存在政府和社会资本职权混乱、采购不公平、程序不明确等问题，但对于PPP项目的推进、监督政府提供有效的公共服务、促进政府职能改革、平衡政府和市场的关系起着非常重要的作用。从长远来说，解决社会资本发起PPP项目所带来的弊端是推动PPP项目有序进行的关键，是一个在国家政策法规层面需要厘清的问题，否则，地方具体实际操作时，会有一定程度的无所适从。