市场监管体制下的产品质量监督

文|大卫

2018年从中共十九届三中全会提出，到“两会”完成程序，新一轮深化党和国家机构改革的部署动作大，力度也大。在国家层面上存续多年的质量技术监督部门不复存在，大部分职能整合进入4月10日挂牌成立的国家市场监管总局。在中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，对市场监管部门有明确的定位：

——组建国家市场监督管理总局。改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

——主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

新形势下职能重新定位在所难免

在我国，产品质量监督作为政府部门的一项工作，应运而生，由简而繁，乃至发展成部门，后来竟呈无所不包之势，权利的扩张必然带来责任的泛化，几经问责，人仰马翻。正本清源，责任的边界还是要从权利的范围来勘查，而权利的范围来自机构的演变和法规法律的授予。这次市场监管部门对质量技术监督系统的整合，其实也为重新定位市场监管体系下的产品质量监督，提供了良好的契机。

产品质量监督随着我们国家工业化的进程而日益重要，合理、健康的工业化，是有秩序和受约束的工业化。有没有对生产领域特别是产品的约束，有没有对物质生产秩序的规范，是工业化走向成熟的重要标志。工业化的发展不仅仅是物质生产能力的提高，还必须伴随物质生产秩序的严密。严密物质生产秩序可以有许多角度，从质量的角度规范生产秩序，政府应当扮演什么样的角色？这就要从什么是产品质量监督说起。

政府对产品质量进行监督，其产生和发展，有一个历史的演变过程。钩沉于历史的深处，首先要着眼于当时的社会经济环境，不能脱离具体的历史条件和社会环境来观察产品质量监督活动。1978年12月召开的党的十一届三中全会，把全党工作的重点转移到以经济建设为中心。解放和发展生产力，以满足人们日益增长的物质文化需求，物质生产提速的现实，使国务院批准于1979年，在国家标准总局内设立了质量监督局。1980年国家标准总局召开第一次全国产品质量监督检验工作会议，从此，“质量监督”作为政府职能不断得到强化。1988年2月，国务院决定撤销国家计量局、国家标准局，并将国家经委质量局并入，组建国家技术监督局，作为国务院直属机构，独立于其他政府部门，有效行使质量监督职能。

1989年第一次全国技术监督工作会议召开，确定了“以质量为中心，以标准、计量为基础”的技术监督工作方针。这时候对技术监督、对质量的认识，是表面的、宽泛的。1993年9月1日实施的《产品质量法》，是我国对物质生产秩序进行规范化、法制化的标志性事件，质量技术监督部门进行产品质量监督有了基本的行政依据。此后，质量技术监督部门的产品质量监督基本以工业产品为主（有时包括食品，有时不包括）。

2013年十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用，对市场经济条件下政府职能的认识进一步清晰和到位，明确提出政府的五大职能——经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护。本着这个思路，2018年调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，组建国家市场监督管理总局。产品质量监督作为规范和维护市场秩序的重要手段，指向进一步明确——工业产品质量安全、食品安全等。

政府的产品监管从泛泛的质量，到特指质量安全，我们可以从时代的变革中，看到产品质量监督嬗变的基因。产品质量监督现实的存在方式，决定于当下的经济社会条件，随着现代市场体系的发展与发育，要求政府的相关职能与部门设置进行调整和跟进。

需要澄清的几个概念

产品质量监督不是孤立存在的，它与不少事物有着紧密的联系，甚至常常难分彼此，关系的混淆容易引起工作的混乱，难分难辨方显示出分辨的价值。我们需要厘清与产品质量监督有关联的几个概念，是要通过剥离彼此，强调区别。

产品质量监督可以有狭义和广义的理解，区分彼此，有助于我们搞清楚什么是本分，什么是延展。

一、狭义的概念

由政府对涉及公共利益的产品，以技术检测为手段，对其质量安全进行的行政治理。

对于这个狭义的概念，我们可以从以下不同的角度来把握：

1、监督的主体

对物的生产秩序的监督主体是政府。包括两类部门，一是以负责综合性监督的市场监管部门，二是负责专业性监督的部门（农产品、药品、建筑等）相配合而形成的工作结构。综合类市场监管的实施主体即国家市场监管总局和省区市县等各级地方市场监管部门。维护市场经济秩序是政府的责任，对涉及公共利益的产品进行质量监督，使其达到或超过基本技术标准，是维护市场经济秩序的重要内容。通过对涉及公共利益的产品进行质量安全监管，是政府中市场监管部门的职责。

除了新机构设立时的表述外，还有法律方面授权。《中华人民共和国产品质量法》的表述如下：

国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。

县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。

新组建的国家市场监督管理总局是将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，今后由市场监管系统负责产品质量监督工作是脉络清晰的。

2、监督的客体

产品质量监督的客体是产品，市场监管部门承担的监管对象主要指工业产品和食品等。虽然产品都是由企业或者个人生产的，但是产品质量监督针对的是物，是通过规范产品的物质内容（与人的安全保障及利益和谐）进而规范市场活动的产品秩序，换句话说是规范生产领域的物质秩序的。

3、监督的范围

在市场经济活动中，政府并不是什么事情都要管的，在产品的生产活动中，政府对物质生产的市场秩序的维护，也不是样样都过问。一般说来，企业或个人对自己生产的产品负责。但是，当某些产品涉及公共利益，这些产品的质量一旦出现问题，会影响公众的安全和社会的利益，政府对这类产品的质量就要进行干预，对其产品质量代表公众和社会进行监督。因此，政府部门进行产品质量监督的范围，是以产品是否涉及公共利益为界定的，产品不涉及公共利益，政府无须对其质量进行产品监督；产品涉及公共利益，政府才对其质量进行监督，确切地说是对产品的质量安全、环保等质量内容进行监督。

《中华人民共和国产品质量法》的表述如下：

可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。

禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。具体管理办法由国务院规定。

在2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确指出，组建国家市场监督管理总局，负责工业产品质量安全等。

4、监督的内容

涉及公共利益的产品，政府介入，对其质量进行监督，也并不是对该产品的所有质量指标进行干预，而是针对产品质量中涉及公众和社会利益的部分，一般是指其涉及安全环保的部分。

《中华人民共和国产品质量法》第二章“产品质量的监督”的第十二条“产品质量应当检验合格，不得以不合格产品冒充合格产品。”第十三条“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。”

“禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。具体管理办法由国务院规定。”这些是通常意义上的监督内容，实际上更明确的说法应当是构成产品质量形成危害性的关键指标。

2001年原质检总局成立时，《国家质量监督检验检疫总局职能配置内设机构和人员编制规定》的表述是“管理产品质量监督工作；管理和指导质量监督检查；负责对国内生产企业实施产品质量监控和强制检验；组织实施国家产品免检制度，管理产品质量仲裁的检验、鉴定；管理纤维质量监督检验工作；管理工业产品生产许可证工作；组织依法查处违反标准化、计量、质量等法律、法规的行为，打击假冒伪劣违法活动。”

在2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确指出，要加强产品质量安全监管，政府的监督的内容锁定在质量安全，这无疑体现了深化政府职能改革的用心。

5、监督的方法

政府部门对涉及公共利益的产品进行监督，一般采用抽查的手段并以抽查结果为依据做出的行政处理。依照《中华人民共和国产品质量法》，国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取。监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织。县级以上地方产品质量监督部门在本行政区域内也可以组织监督抽查。法律对产品质量的监督检查另有规定的，依照有关法律的规定执行。国家监督抽查的产品，地方不得另行重复抽查；上级监督抽查的产品，下级不得另行重复抽查。

根据监督抽查的需要，可以对产品进行检验。检验抽取样品的数量不得超过检验的合理需要，并不得向被检查人收取检验费用。监督抽查所需检验费用按照国务院规定列支。生产者、销售者对抽查检验的结果有异议的，可以自收到检验结果之日起十五日内向实施监督抽查的产品质量监督部门或者其上级产品质量监督部门申请复检，由受理复检的产品质量监督部门作出复检结论。

当监督抽查的产品质量不合格时，做出的行政处理。依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的，由实施监督抽查的产品质量监督部门责令其生产者、销售者限期改正。逾期不改正的，由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告；公告后经复查仍不合格的，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查产品质量仍不合格的，吊销营业执照。当监督抽查的产品质量不合格监督抽查的产品有严重质量问题的，依照产品质量法第五章的有关规定处罚。

应当特别指出的是，强制性认证不是政府产品质量监督、监管的手段。它应当是非政府组织的市场化治理手段。特别是认证活动中的强制性认证项目，常常被误认为是政府的行政监管手段。认证活动本来是国际上成功的市场治理手段，我们应当还其本来面目，把包括政府授权的强制性认证在内的各项项目交由市场中介组织来开展。

6、监督的特征

政府对产品进行的质量监督，一个最突出的特征就是强制性。对依法进行的产品质量监督检查，生产者、销售者不得拒绝。

政府部门对涉及公共利益的产品进行抽查，为的是保障产品的质量安全，防范出现重大产品质量事故和系统性质量安全风险。抽查合格与否，取决于可能造成危害的指标。因此，抽查是工具，采取随机的方式，进行抽样检测；标准是依据，用以划分抽查指标的性质，合格还是不合格，在安全范围内还是超出了安全范围；危害性评价是基础，对抽查的量化指标做定性结论，必须建立在这些量化指标与危害性的关系上，对质量风险的控制，是产品监督行政的特点，也是产品质量监督行政的基础。所以政府部门行政的过程应当是：科学地做出检测指标与危害性之间的评价——强制性标准——产品质量抽查——质量安全监督。所以说危害性评价是产品质量监督对抽查结果进行判断的基础，并以此为依据做出的行政处理。

二、广义的概念

对产品进行质量监督其实首先是企业的责任和内在需求，也是同业组织以及其他社会中介组织的自我管理、共同管理的方式。所以，广义的产品质量监督是包括企业、社会中介组织和政府部门共同参与的活动。此外，有人还常常把政府在治理手段以外的激励、协调机制，如通过对产品进行技术检测、推广采用先进标准及其他激励管理，促进质量提升，促进经济发展质量和效益的提高，从而促进经济社会的发展等，也叫质量监督。

在市场监管体制中产品质量监督的职能划分

2018年3月，以组建国家市场监督管理总局为标志，2013年以来自下而上的市场监管体系改革终于尘埃落定。实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。市场监管系统的基本职责就是规范和维护市场秩序。规范和维护市场秩序细分起来，又可分为规范和维护市场主体的秩序，和规范和维护市场物体的秩序。市场活动中产品质量安全、食品安全、特种设备安全这“三大安全”，应当说是规范市场物体秩序的核心内容。

在市场监管体制中，产品质量监督的职能定位就是通过加强产品质量安全监管，管控工业产品的质量安全风险，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。

在市场监管体制中，产品质量监督的职能可以分为基本职能和延伸职能。

一、基本职能

是由产品质量监督狭义的概念所明确的职能，即由政府的市场监管部门对涉及公共利益的产品，以技术检测为基础，对其质量安全进行的行政监督，开展打击劣质产品活动，确保公众和社会的利益（安全）。

二、延伸职能

由产品质量监督广义的概念所明确的职能，即政府部门通过促进产品质量的提高，提升经济发展的素质；开展宏观管理，研究拟定提高国家和地区质量水平的发展战略；组织实施质量提升、质量强国战略；组织推广先进的质量管理经验和方法；推广、采用先进的产品质量标准；推进“名牌战略”的实施；从而促进经济社会发展。