新时代耕地占补平衡的逻辑根源、模式探索与管理创新——基于“新时代耕地占补平衡方式改进与管理创新研讨会”的思考

韩 璐 孟 鹏 徐保根 蒋仁开 张冰松 陈美景

20 年来伴随着中国最严格的耕地保护制度，耕地占补平衡政策得到了不断的完善，同时在政策实施中，也逐步暴露出“占多补少”“占优补劣”等现象，由此带来了耕地质量下降，生态环境破坏等诸多问题。2018年中央一号文件“乡村振兴战略”的提出，为耕地占补平衡的改进和政策的完善提出了新的挑战和机遇。在此背景下，从城乡要素互动视角出发，如何推动城乡融合与乡村振兴成为当前关注热点。

文章采用综合分析与系统推理的研究方法。在阐述耕地占补平衡的发展阶段与政策绩效的基础上，对耕地占补平衡存在的问题及其逻辑根源进行了分析。耕地占补平衡主要存在实质性不平衡、时空性不平衡、政策性弱化等微观、中观及宏观层面问题，其逻辑根源在于城乡要素流动的成本与收益不平衡、耕地占补平衡的执行者和耕地权利主体的利益不一致，区域发展与后备资源禀赋差异，耕地保护意愿和用地审批权力不匹配等。

在技术层面上，主要从耕地占补平衡的数量、质量和生态三个方面进行分析。在数量上，通过盘活宅基地增量和存量、完善易地调剂方式等统筹城乡与区域平衡。在质量上，通过土地总体规划中建设用地约束指标调整、修正耕地质量评价指标体系、规范耕作层保护与再利用等提升耕地质量。在生态上，通过完善指标调剂的价格内涵、扩大耕地补偿标准范围、转变耕地补充途径等方式实现耕地生态占补 平衡。可采取构建补充耕地交易平台、明确补充耕地来源和交易主体、严格收益用途管理、严格补充耕地准入门槛等措施来规范省域内易地调剂补充耕地；同时可与其他工程统筹协作，完善省域内发达地区与欠发达地区的耕地占补平衡指标调剂方式，如浙江省从 2002 年开始实施“山海协作”工程。

在管理层面上，针对上述从技术层面上探索改进方式，提出做好顶层设计，抓好规划引领，构建耕地占补平衡与城乡要素流动的平衡机制，建立耕地占补平衡后续生态管护长效机制，提升软硬实力等创新管理措施，为新时代耕地占补平衡政策的实施提供科学依据，也为促进城乡要素合理流动、推动扶贫攻坚和乡村振兴提供参考。

《中国土地科学》第7期