开展农村宅基地“三权分置”改革打造乡村振兴新引擎——以瑞安市为例

□ 瑞安市国土资源局 孙欣娜

自今年5月列入温州市农村宅基地“三权分置”改革试点以来，瑞安市把此项改革作为乡村振兴破题之举，立足本地实际，主动探索创新，以全面激活农村宅基地市场助推乡村加快振兴。7月20日，瑞安市制定出台《关于开展农村宅基地“三权分置”改革试点的若干意见》“1+10”政策文本，目前已全面完成市级农村产权服务中心建设、流转登记系统开发、流转证书制证、金融产品开发等各项前期准备工作，并在全面调查起底的基础上，筛选确定12个市级试点村和若干个镇级试点村，建立“一村一策一专班”，全力加快试点工作。

一、瑞安市农村宅基地“三权分置”改革的亮点

一是建立了宅基地取得及分配保障制度，促进宅基地无限扩张向逐步减量转变、粗放利用向节约集约利用转变。制定《农村宅基地取得置换管理暂行办法》，对农村宅基地取得的条件、对象及程序，以及置换、分配等方面作出明确规定。对无房户、住房困难户、地质灾害点搬迁等，可由村民向村集体经济组织申请宅基地，经村集体经济组织集体会审、公示无异议后，报属地乡镇（街道）审批。对村庄整体搬迁的，宅基地自愿退出由村集体统一安置进行集聚建设，市政府统一安排用地指标，置换规划选址的位置原则上在本村新社区集聚建设，置换后不许独立“通天房”建设，按水平式套型布局建设。

二是建立了宅基地有偿调剂使用制度，保障村集体经济组织及其成员的权益。制定《农村宅基地有偿调剂使用暂行办法》，对于历史原因占有和使用宅基地、村集体经济组织内部成员间有偿调剂等情形，明确有偿使用费的收费标准、转移登记的程序、有偿使用费收益的用途等。如，因司法拍卖、列入移民而购置房屋、历史上已在农村购买房屋并已依法办理房产权证过户登记以及其他合法方式占有和使用宅基地的，实行分区域分类分档收取有偿使用费，并依法予以办理不动产登记，有偿使用费收缴标准在市级指导价范围内由村集体经济合作社社员代表大会确定。村级集体经济组织内部成员间有偿调剂，转让方凭与受让方签订的农房（宅基地）转让协议，经村级集体经济组织同意调剂鉴证后，可申请办理不动产转移登记。

三是建立了闲置农房（宅基地）使用权流转制度，让农村闲置资源“活”起来。在确保“户有所居”，不改变宅基地所有权和集体经济组织成员资格的基础上，允许农房（宅基地）使用权通过租赁、入股或其他合法方式盘活流转。市、镇两级成立农村产权服务中心，规范闲置农房（宅基地）使用权流转程序，开展使用权流转鉴证，在同时符合“流转协议时间在15年级以上、流转规模达单幢农房（宅基地）5间及以上或同一行政村规模化经营10间及以上、用于发展休闲度假、居家养老、乡村旅游（农家乐）等业态”三个条件的，核发农房（宅基地）使用权流转证书；涉及需要抵押贷款的，转入方还可按规定申请办理抵押登记手续、核发抵押登记证明。

四是建立了流转农房（宅基地）改造审批制度，提高闲置农房的利用水平和使用效率。制定《瑞安市农村流转农房（宅基地）改造暂行管理办法》，规范改造审批流程，简化改造审批手续。允许闲置农房（宅基地）转入方根据流转合同约定和业态经营、规模化经营需要，依照流转合同约定，直接提出申请，进行原拆原建、局部改扩建等适当改造。在审批过程中不再办理规划许可、施工许可手续，在后续验收环节也不再办理竣工验收规划核实手续。对农房（宅基地）流转后整体开发的，开辟绿色通道，实现零缴费审批，从申请验收之日起3个工作日内出具竣工验收结果。

五是建立了闲置农房（宅基地）盘活激励政策，鼓励乡村振兴项目，进而增加村集体及农户收入。市财政每年安排不低于2600万元的旅游专项资金，重点用于闲置农房（宅基地）盘活激励，对取得民宿特种行业许可证并试营业半年以上的民宿进行评定，达到二星级、三星级、四星级相关要求的，分别一次性给予每个客房0.5万元、1万元、1.5万元的奖励。对经验收合格的民宿达到相应规模的村庄，最高给予村集体50万元奖励，整村80%以上房屋用于民宿开发的，给予村集体100万元奖励。

六是建立了农房（宅基地）盘活金融支持制度，探索宅基地权益的实现方式和途径。制定《关于金融支持农村闲置农房（宅基地）盘活的实施意见》，进一步支持瑞安农村商业银行深化农民资产受托代管融资试点。引导银行机构开展农房使用权流转抵押贷款，支持转入方凭农房（宅基地）使用权流转证办理抵押贷款，转入方可以向银行机构申请办理的抵押贷款额度最高为资产评估机构评估值的70%。

七是建立了宅基地有偿退出制度，引导村集体和村民自愿退出宅基地。将退出的宅基地，按规划用地性质，采用政府统一征收、村集体回购、折算“地票凭证”等方式实现有偿退出，其中“地票凭证”可以向金融机构申请抵押融资贷款或进行公开交易，也可由市政府统一按当年基准价格回购。

二、瑞安市农村宅基地“三权分置”改革的突破点

一是实施农房（宅基地）历史遗留问题确权登记发证。对已办理房产证转让过户未办理土地证变更过户等历史遗留问题，在“尊重历史、于法有依、于事有据”原则下，区分不同情形，明确具体处置意见。如，对于发生在2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》文件出台之前，因依法转让地上建筑物，并办理了《房屋所有权证》转让过户手续的，且土地权源清楚的，可办理不动产登记。对于发生在此后至2008年7月1日《房屋登记办法》颁布前的，仅限于本市范围内的农业户口人员可以办理。对于发生在2008年7月1日后的，按相关规定办理。

二是实施农房（宅基地）使用权流转登记。为了保障流转双方的权益，探索推出农房（宅基地）使用权流转鉴证、流转登记、流转抵押登记，并允许转入方将宅基地使用权再次流转，并办理再流转登记等。宅基地流转后，可因房屋、装潢及行业经营需要，利用宅基地使用权流转向金融机构抵押融资。宅基地的使用权流转经抵押后，其使用权和房屋所有权仍可继续抵押，但抵押不影响原流转合同的效力。

三是设定农房（宅基地）使用权流转最高期限30年。经多位法律专家讨论，农房（宅基地）使用权流转后，需要对原有建筑进行改造建设，并投资经营，这种流转不是纯粹意义上的租赁关系，可以认定为土地承包经营权的概念，因此决定大胆创新、先行先试，将农房（宅基地）使用权流转期限最高年限设定为30年。

三、瑞安市农村宅基地“三权分置”改革下步打算

一是推进首个试点项目落地。落实呈店村试点农房（宅基地）的明晰产权工作，完成不动产权登记证书颁证工作；土地流转协议具有长期性，帮助流转方和农户签订协议，通过正式合同规范双方的权利义务，保障双方权益；协助流转方（开发商）制定开发计划，确保开发的可实施性；推出适合试点的金融新产品，为农房（宅基地）流转提供强有力的金融支持。

二是完善指导政策操作细则。对试点项目进行跟踪采集数据、分析，在对试点经验进行总结的基础上进行政策研判，因事制宜进一步完善“1+10”政策文本的操作细则。如，搭建农村产权流转交易平台，积极引导农村资源资产进入平台交易，保证农村资源资产合理规范有序流动；探索宅基地有偿使用和有偿退出机制的具体操作方式和管理措施，使民主管理机制有序规范运行；明确财政资金的落实规则和使用方式，加快推出可实施的金融产品。

三是推动全面铺开试点工作。结合各试点村不同特点和群众需求，制定切实可行的“一村一方案”，在土地利用总体规划确定的村庄建设用地规模范围内，结合全域土地综合整治、节约集约用地、乡村振兴等，建设突出地域特征、乡土风情、文化传承的美丽乡村，走出“三权分置”新路径；在开发民宿的基础上，更进一步探索多种方式的投资方式和建立多样化的闲置农房开发利用模式及机制，鼓励发展休闲度假、居家养老、文化创意、现代农业等业态。