浅析政府治理视角下推进西藏基本公共服务均等化的建议

邱晓峰

（西藏大学，拉萨850000）

1 引言

我们正迎来一个追求权利平等和社会公平正义的新时代，而基本公共服务均等化正是这个时代最鲜明的特征。基本公共服务均等化不仅是我国未来社会发展的重要政策目标，更是政府治理能力现代化的重要体现。西藏由于在经济、历史、地理、人文、宗教等方面具有的独特性和复杂性，其城乡发展不平衡、区域间不协调的问题比较突出。这一问题如果不能得到有效化解，将不利于西藏的长足发展和长治久安，并有可能加剧其他社会矛盾。因此西藏自治区实现基本公共服务均等化是西藏经济社会发展的必然要求，是实现西藏自治区政府治理能力现代化的重要途径。

2 政府治理的概念

20世纪70年代以来，“新公共管理改革”的浪潮席卷西方各国，即利用私营部门的管理方法和技术重塑政府，提高公共管理的水平和公共服务的质量。20世纪90年代治理、善治理论与实践勃兴，开启了政府治理的新时代，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，善治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理。

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标厘定了当下中国政府改革的工作重点，建设一个结构体系和治理能力都具有现代特质的政府治理形态。“政府治理”是指在中国共产党领导下，基于党和人民根本利益一致性，政府行政系统作为治理主体，为维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益，参与社会公共事务的治理。

3 推进西藏基本公共服务均等化宏观背景

2012年党的十八大将“公共服务均等化”这一改革命题再次摆在重要的战略地位，并明确提出了基本公共服务均等化总体实现的更高目标，并在效率与公平的关系上，提出了更加“注重公平”的理念。这为我国进一步推进基本公共服务均等化建设，提高政府治理能力给出了更加清晰的指引。2015年8月，西藏第六次工作座谈会上，习近平主席指出要牢牢把握改善民生、凝聚人心这个出发点和落脚点，大力推动西藏和四省藏区经济社会发展。要大力推进基本公共服务，突出精准扶贫、精准脱贫，扎实解决导致贫困发生的关键问题，尽快改善特困人群生活状况。并强调“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”是党的十八大以后党中央提出的西藏工作重要原则。同时，西藏自治区政府深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和中央第六次西藏工作座谈会精神，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神、特别是“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想和“加强民族团结、建设美丽西藏”的重要指示，在《西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要》中提到“统筹区域基本公共服务均衡发展”。着力推进基本公共服务均等化，努力实现惠及全区人民的基本公共服务均等化目标，是人们共享现代化成果的重要举措，是改善民生、统筹城乡发展的重要任务，到2020年，将西藏全面建成安居乐业、保障有力、家园秀美、民族团结、文明和谐的小康社会。

4 西藏基本公共服务非均等化原因

4.1 独特的自然环境

西藏地处我国西南边陲，北邻新疆维吾尔自治区，东连四川省，东北紧靠青海省，东南连接云南省，南与缅甸、印度、不丹、尼泊尔等国家毗邻，西与克什米尔地区接壤，地势西北向东南倾斜，高峻逶迤，地形复杂多样，平均海拔4000米以上，是青藏高原的主体部分，有着“世界屋脊”与“世界第三极”之称。

由于受地形地貌影响，大部分地区空气稀薄，高寒缺氧，在很大程度上加大了西藏在提供公共服务和产品的难度。许多高海拔地区一直以来被誉为“生命的禁区”，寒冷缺氧、干燥且多大风，自然环境恶劣，不利于动植物的生存以及工农业发展，限制了政府提供基本公共服务能力。其次，大部分地区高山林立，地形复杂，再加上特殊的地质构造，以及频繁的自然灾害，给交通运输和通讯设施的建设以及养护工程带来巨大的困难。再者，高原地区相对封闭落后，一定程度上制约了经济的发展，加上西藏地域广阔，人口稀少不集中，人口城镇化发展速度较为缓慢，对公共基础设施集中建设带来很大的不便，难以实现均等化发展。

4.2 政府协作治理不力

西藏作为我国的边疆地区，经济社会发展水平相对较低，政府在公共服务供给方面始终发挥着主导作用，但是基本公共服务供给涉及各个领域，联接着中央政府到地方基层千千万万个机构、组织和个人。由于政府协调机构缺乏，组织协调力度不够，同时协调机构建设明显不知足，对于单项基本公共服务均等化行动的深入实施没有发挥很好的协调作用。同时也难免由于公共服务供给涉及的部门多，范围广而发生“扯皮”等现象，影响均等化实施的效果。

4.3 社会组织参与有限

西藏社会经济的发展很大程度上依赖国家财政的支持，基本公共服务的供给来源主要是政府，社会力量的参与非常有限。西藏拥有的社会组织数量、规模等在全国各省排名中均为倒数，而且大多数社会组织所发挥的作用倾向于传统文化的保护与传承、维护社会的和谐稳定。但是在公共服务领域参与的较少，所发挥的作用也是相当有限。

此外，在地域的分布上受地理环境的影响，分布不均，对偏远地区公共服务供给方面作用微乎其微。更重要的是许多社会组织，尤其是一些公益基金会，缺乏雄厚的资金和相应的人才技术支持，严重依赖政府，既限制了自身发展的独立性，也限制了其提供公共服务和公共产品的能力。

5 推进西藏基本公共服务均等化的建议

5.1 政府主动创新治理，构建和谐稳定新西藏

由于西藏人口分散，点多线长，广大农牧区的管理上还存在一些盲区和空白点，做好西藏的工作，重难点在于基层，着力点也应当放在基层。自治区政府应当继续开展创先争优强基础惠民生活动，通过派驻工作队，深化干部驻村工作，夯实基层基础。团结带领各族群众寻找致富门路，拓宽致富增收渠道，落实各项惠民富民政策，维护西藏和谐稳定。其次，深受历史传统和宗教信仰等因素的影响，西藏绝大部分农牧民信仰藏传佛教。作为藏传佛教的产物，寺院和宗教组织在维护西藏社会稳定、提供教育文化等基本公共服务方面也发挥着比较特殊的积极作用。政府应当完善寺管会管理职能，建立以驻寺干部为主体，爱国爱教僧尼共同参与的寺庙管理长效机制。并且努力提高驻寺干部能力，加强宗教界人士的培养，完善利寺惠僧措施，为西藏基本公共服务的均等化建设扫除路障。

5.2 调动多元主体参与，推动多领域协同并进

由于西藏受政治、经济、历史、地理环境的影响，当前的基本公共服务和公共服务产品供给模式仍然是政府主导型供给模式。当然政府治理是一个协调的过程，一个众人参与的动态过程，除了政府发挥应有的作用，社会团体也应当承担起相应的参与公共事务的义务。应当充分利用社会团体，调动各方面的力量参与其中，从而使得政府更有动力与能力为社会提供公共服务。西藏地域宽广，人口密度低，政府服务半径长，成本高，政府很难对农牧区以及城乡间居民不断提高的基本公共服务需求作出全面的掌握。所以，政府可积极尝试通过外包、特许经营等方式鼓励政府以外的私人、城乡社区、民间组织与慈善机构等第三部门以及市场机制等主体参与基本公共服务供给，建立多元化的供给机制，从而提高供给效率。

5.3 加快城镇化建设，助推公共服务均等化

当前，西藏常住人口城镇化率仍在30%以下，城镇化水平很低远远落后国内其他地区。政府应当加快新型城镇化建设，优化西藏城镇化发展格局，引导人口向城镇适度集中，处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的工作。通过集中过于分散的人口，集中提供便利的基本公共服务设施和优质的基本公共服务产品，提高西藏人民的满意度和幸福感。同时充分发挥地级市对周边地区的带动辐射作用，并能够带动周边城镇合理地融入西藏的整体发展格局中，从而推进西藏区域基本公共服务均等化，缩小区域差距。