浅析加强中央事业单位财政资金预算执行管理

高颖

（中国信息安全认证中心，北京100020）

1 引言

财政资金承担着重大的社会责任，加强财政资金预算支出管理是新形势下落实国家预算改革部署、贯彻中央规定和厉行节约的有关要求、保障中央事业单位职能履行、规范财政资金支出管理、推进源头治腐和廉政建设的一种有效手段。近年来，预算改革不断推进，预算管理体系逐渐完善，但由于新旧预算体制的变革等因素引起的预算执行方面的问题仍然存在，财政资金执行的管理方式和支付手段都直接影响财政资金的使用效益和效率，进而影响政府管理的行政效能。中央事业单位隶属于中央，财政资金来源于中央，作为财政资金的执行者，必须采取有效措施强化执行管理，才能实现财政资源配置效率的最大化，从而提高执行效率和效果。

2 加强财政资金执行管理的必要性

①国家预算改革宏观层面。深化财税体制改革是党中央、国务院做出的重大决策，预算管理制度改革是财税体制改革的一个方面，而预算执行改革是预算管理制度改革中极为重要的一个环节。

②制度规范层面。随着加快预算执行、结余结转资金管理、政府采购、政府购买服务等相关改革制度陆续出台，制度不断完善、体系逐渐健全，使财政支出预算执行管理工作变得更加制度化、规范化、常态化。

③预算管理微观层面。科学规范、贴合预算的资金执行，不仅能帮助单位有效发挥其公益职能、产生正面的社会效应、促进经济发展和谐社会建设，而且能有效提升公共服务的质量、节约成本，保障社会效益、经济效益和生态效益。

3 当前预算执行管理存在的主要问题

2000年部门预算改革之前，我国采用的预算编制方法是按照计划经济体制建立起来的，存在着编制内容和形势不规范、资金实行切块管理、预算编制采用传统的“基数法”等情况。随着预算改革的相关制度不断完善、体系不断健全，预算执行管理更加有法可依、有章可循。[1]但是，在预算改革全面、深入推进过程中，由于新旧预算体制变革衔接、各项规章制度陆续出台、各单位自身管理和事业发展特殊性等原因，预算执行管理中的一些深层次的矛盾和问题也在逐步显现，导致了中央事业单位的“通病”。包括：预算管理体系建立不健全、预算改革不到位、财政资金管理制度不健全；预算编制的统筹性、科学性、可行性不足；预算执行时缺乏计划，无预算或超预算支出，导致预算调整；存在结存财政资金，仍旧不断申请新的财政资金；项目成果形成的国有资产流失；预算执行中存在一定的违规行为，通过套取财政资金设立“小金库”、人为隐匿支出、费用超标等方式虚假财政支出；财政支出监管不力，内控机制不完善、风险把控不严等。

4 预算执行管理存在问题的成因分析

4.1 重视程度不足，管理思维固化

改革前预算资金的分配采用“基数增长法”，长期的计划分配体制导致事业单位普遍存在对预算工作重视程度不够，“保基数、争增量”的做法还比较普遍，片面考虑“占有资金”，但是对于具体怎么执行、执行效果如何没有规划，认为预算编制和执行的质量并不会影响“按原有规模”分配。不重视预算编制、编制过程过分依靠财务、预算执行时随意调整、预算管理走过场，导致预算编制规划性和可执行性不强，预算执行动力不足，预算执行效益大打折扣。

4.2 预算编制不实，编报执行脱节

4.2.1 预算前瞻性不足，缺乏全局高度和统筹考虑

古语云：“不谋全局者不足谋一域”。如果预算编制没有从全局性和长远性考虑，编制的预算就不够科学，进而导致预算执行出现问题。预算编制时目光短视、缺乏统筹观念、没有考虑事业发展方向、没有有效结合事业发展的中长期规划和机构改革发展的实际需求，造成执行时和预算脱节、执行时临时调整、预算执行效益性不强。

4.2.2 协同机制不完善，预算与业务“两张皮”

由于预算是个庞大的编制汇总过程，需要各预算编制主体、各个部门的同心协力。但是部分单位预算编制体系不够完善，整体编报过程缺乏沟通、配合，过于依赖财务部门，而财务受限于专业不能对预算编制的合理性做出科学评估审核，导致预算编制和具体工作脱节。主要表现为：一是基本支出预算编制没有和发展战略、业务发展方向相结合；二是项目预算没有细化到具体业务工作，测算不够精细合理；三是政府采购预算测算指标不完整、采购需求统计不全面等。

4.2.3 预算编制不精细，实际执行缺少刚性

由于重视程度不够、未紧扣事业发展方向、未充分进行可行性调研分析等原因，容易导致支出科目与实际工作不符、项目信息不够细化、文本无法清晰反映项目内容、测算数据不精确、重复申报或虚报项目内容等问题。预算编制的问题将导致执行时缺少参考依据，实际预算和支出难以一一对应，进而出现频繁调整预算、执行进度无法控制等现象。

4.3 预算执行不力，执行效果欠佳

4.3.1 配套制度不健全，执行控制难到位

虽然财政部已经陆续出台了加强预算执行、“三公”经费管理、政府采购管理等相关制度，使预算执行有章可循，但是还有部分定额标准没有细化、有些工作相关制度没有完善，使执行管理时缺乏审核依据；部分事业单位由于行业独特，缺乏适合其相关行业的管理制度；部分单位出于政策理解不够或保障单位利益等原因，制度执行不到位，未及时查缺补漏，导致财政资金执行出现问题。

4.3.2 执行规划不充分，流程布局欠严谨

执行规划对于事业单位的预算执行非常重要，缺少规划将导致工作的执行效果大打折扣，个别项目甚至无法顺利开展。[2]比如：基本支出需要合理统筹，既要从严控制一般支出又要保障单位运行发展；项目执行需合理安排，经过深入调研、充分论证、有效实施等过程才能取得成果；政府采购工作需按照规定的程序，如果过程没有达到规定要求，就需要重新实施。

4.3.3 理念转变不及时，预算执行与工作进度本末倒置

近年来，随着部门预算改革加速向纵深推进，管理理念发生深刻转变，事业单位财务职能中的预算资金落实保障和资金使用监督管理之间的矛盾逐渐凸显。主要表现为中央事业单位既要制定计划，督促预算执行序时进度，同时又要保证财政资金支出质量，按照相关规定和批复的预算来监督执行效果。上述情况导致了预算执行时进度追着工作走、年底突击花钱、预算调整、资金被收回等情况时常发生，严重影响预算执行效果。

4.3.4 评价手段不多，绩效管理失实

绩效管理是优化项目、提升效益的一个有效手段，能有效提升事业单位的预算管理水平，提高财政资金使用效益。但受制于预算改革进程，当前绩效管理工作在部分单位流于形式，未能全面铺开，且绩效指标体系设计不健全、评价标准不科学，导致预算执行中绩效监控不达标、绩效评价过程不严谨、评价结果的应用不充分、评价结果不能为部门决策提供参考，也未能与下一步预算资金安排有效挂钩，无法充分发挥绩效管理工作的作用。

5 加强预算执行管理的有效措施

5.1 树立管理意识，转变思想观念

“没有预算就没有一切”。一要强化财政资金预算执行的管理，必须深刻意识到管好用好预算的重要性，明白高质量的预算执行是支撑事业发展的基础、是履行事业单位职能的体现，使预算执行的严肃性和约束力得到有效保障；二要改变预算主要是财务职能、主要依赖财务数据的观念。预算是单位战略方向、事业职能、重点工作的体现，要充分调动各部门的积极性，积极参与到预算工作中来；三要改变预算就是伸手要钱的工作理念。预算不仅是“要钱”，更要“花好”，高质量的财政资金预算执行才能发挥财政资金的效能，为单位事业发展提供支撑。

5.2 优化预算编制，夯实预算执行基础

5.2.1 研究发展战略，进行合理规划

事业单位在编制整体预算时需长远考虑，要在严格执行国家政策的基础上，立足于事业职责，将战略规划转化为具体项目。预算编制应优先保障重点工作，贴合事业发展方向和业务发展规划，进行充分研究和论证。项目支出预算要按照规划合理测算，实现跨年度平衡。规划不应只强调花钱，而应更多关注对资源的统筹策划，突出工作成果和效益。

5.2.2 加强内部协同，提高执行效率

预算编制工作要注重部门间的配合，在预算编制前先按照相关性将任务逐项分解到有关部门，细化到具体环节和责任人，使每一项预算都有目标、有进度、可执行、可考核。由预算的执行人提出预算可以使预算更贴合实际工作，减少预算执行过程中的调整，落实预算执行责任人，有利于从源头提高预算执行效率。

5.2.3 科学编制预算，做实做精数据

科学编制预算是提高预算执行效率的必然要求。一是分清主次，优先安排重点支出，同时增强预算的可执行性；二是以历年决算数据为参考，进行收支、资产等相关数据分析，明确自身的定额标准和收支重点；三是遵规守纪，按照规定要求编制预算，严格按照财经纪律、中央八项规定等要求，编制合规合法预算。

5.3 重视预算管理，提高执行质量

5.3.1 构建体系，完善事业单位内部制度建设

没有规矩不成方圆。建立健全事业单位内部管理制度是事业单位各项工作的基础，是完善内部控制的手段。通过建立健全预算管理、经费支出管理、政府采购管理等重点业务领域的内部制度规范，能够有效解决事业单位内部管理制度和标准缺失、模糊、缺乏体系化等问题，进一步明确各部门的职责权限和流程化管理，为公共服务职能和业务运行提供制度保障，提高资金管理能力，预防腐败[2]。加强事业单位内控建设中的预算管理部分的建设：一是要牢固树立依法办事的理念，增强预算资金风险防范意识；二是完善单位重大事项集体决策和会审制度，及时发现和纠正预算执行、资金使用管理中存在的问题，做到过程留痕、责任可查；三是系统梳理预算工作中的评审、编制、执行和绩效环节的过程和风险点；四是完善制度和过程控制，在各个环节严格把关，通过“决策权、执行权、监督权”三权分立来强化监督控制。

5.3.2 明确责任，强化事业单位预算执行管理

事业单位在实践中根据相关制度、单位类型、管理方式建立一套适合自身的、科学合理的预算管理体系，一是要建立预算执行责任制，明确职责。责任到人，齐抓共管，化被动为主动；二要建立预算支出进度承诺制，承诺序时执行的金额进度的同时，利用绩效指标完成情况考评工作进度；三要建立资金执行和工作进度双通报制，按月通报预算执行进度，对排名靠后的部门拿出措施、督促整改；四要建立分类工作的预算执行分类管理制，如政府采购类提早论证，工作前置。

5.3.3 加强考核，确保预算执行科学、有序、合规

为了解决预算资金保障和执行质量的矛盾，顺应财政部的“谁用钱、谁负责”的改革理念，将预算执行的量化指标纳入到单位内部绩效考核指标中，考核结果直接与次年资金分配挂钩。设计考核指标时，执行部门对预算编报执行质量负责，财务部门对预算宏观管理和监督负责。

5.3.4 健全评价机制，发挥绩效管理效用

财政部印发《财政支出绩效评价管理的指导意见》和《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确提出“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，从制度上确立预算绩效管理理念。预算绩效评价管理工作是一个逐步推进、逐步延伸、逐步完善的过程，一是合理设置绩效评价指标，指标的设置要结合实际工作、具有可操作性、能科学评估财政项目支出效益；二是将绩效目标设定、绩效监控和绩效评价纳入单位预算管理工作体系；三是充分利用项目绩效评估结果，通过分析和总结提高下年度预算编制的科学性和合理性、发现预算执行的问题、提高预算管理能力。

6 结论

加强中央事业单位财政资金预算执行管理对国家预算改革宏观层面、规章制度要求层面和各单位执行管理层面都具有重要意义。中央事业单位加强预算执行管理：一是转思路、强认识，构建内部管理体系，建立健全制度规范；二是顾全局、抓统筹，切实加强预算编制，结合评审结果为后续执行布好局、做实底；三是定权责、重考核，按照预算编制的支出计划，对预算执行全程监督，对执行效果有效把控，做到心中有数；四是拿措施、促管理，实行“评审立项—细化编制—监督执行—绩效评价”全过程闭环管理，加强预算资金执行管理，提高预算资金的使用效益，使有限的财政资金更好地支撑经济社会持续、健康发展。