基于PPP模式下河北省农村生活垃圾处理方式研究——以石家庄市藁城区为例

苏娟，何子钰，张佳豪

（河北农业大学，河北 保定 071000）

1 引言

党的十九大提出了乡村振兴战略，明确指出了要开展农村人居环境整治行动，其中农村生活垃圾是改善农村人居环境的重要一环。当前河北省农村生活垃圾呈现数量快速增长，种类多样化的态势，其不仅危害村民的身体健康，也在一定程度上阻碍了乡村振兴战略的实施进程。本文以河北省石家庄市藁城区为例，通过对当地实施的PPP模式下农村生活垃圾处理进行分析，以期探讨得出更完善的垃圾处理方式，一方面使PPP模式更好地与农村生活垃圾处理融合，另一方面为改善农村生活环境，建设社会主义美丽新农村贡献力量。

2 研究背景

2.1 我国政府高度重视农村生活垃圾处理问题

据中国城市环境卫生协会统计，我国每年产生近10亿吨垃圾，其中生活垃圾产生量约4亿吨。我省农村生活垃圾产量多，种类多样，处理方式亟待改进，农村生活垃圾处理问题急需解决。2018年2月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境三年整治方案》。同年9月中共河北省省委办公厅、省政府办公厅印发《河北省城乡生活垃圾处理设施三年行动计划（2018-2020年）》，提出加快生活垃圾处理设施建设与改造，到2020年基本实现生活垃圾处理设施全覆盖，平原地区基本实现生活垃圾应烧尽，山区基本实现生活垃圾无害化处理。

2.2 PPP模式在我国基础设计建设方面取得成效

PPP模式是指政府与私人组织之间，以伙伴式的合作关系来建设某种基础设施项目，或者提供某种公共物品和服务，使最终成效达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式起源于20世纪90年代的英国，此后很多西方国家在医院、学校、道路等公益性和非公益性公共基础设施建设领域取得了成功并且逐渐发展成熟。2014年我国正式成立了财政部政府与社会资本合作（PPP）中心，在基础设施及公共服务领域大力推广运用PPP模式，主要负责制度建设、机构能力、政策扶持、项目示范等方面的工作。自其成立以来PPP模式在我国交通运输、水利建设、生态保护和环境建设等基础设施建设方面的运用取得了较好的成效。在农村生活垃圾处理中引入PPP模式，私营部门参与到公共项目中，可以与政府优势互补，私营部门来发挥资金筹措和管理运营方面的优势，双方达成兼顾运行效率和公平、互利共赢、优势互补的伙伴关系，可以共同促使垃圾处理效率的提高。

3 藁城区PPP模式下农村生活垃圾处理现状

2016年2月，藁城区人民政府开始引进PPP模式对农村生活垃圾进行整治，先后以招投标的方式与三家环卫公司合作。以下通过项目中不同方面的总结和分析展现藁城区在PPP模式下农村生活垃圾处理方式的现状。

3.1 融资环节——公开招投标，选择合作伙伴

在项目的筹备期中，藁城区人民政府通过第三方测算公司完成垃圾桶投放数量、保洁员人员总数、装桶工人员总数、垃圾清运车工作次数的测算，据此制定出藁城区农村生活垃圾处理的标准和项目预算，且以此为条件进行公开招投标，选择合作伙伴即环卫公司，最终达成政府和社会资本合作伙伴关系。合作关系达成后项目开展融资工作，环卫公司和政府根据自身特点和优势共同出资，具体方面有人员费用、车辆及运营费用和设施设备费用组成的基础成本，财务费用和办公成本组成的管理费用以及项目需要缴纳的税费。

3.2 运营及监管环节——第三方审计介入

在项目运转期间，因为清洁公司在商业运作和环卫服务项目中更有经验和技巧，所以在垃圾处理项目中，设计、建造、运营、维护和管理方面全面交由企业负责，即垃圾桶的投放、保洁员的日常工作、垃圾清运车的作业以及道路清扫车等日常工作由清洁公司负责，其中工作标准须达到政府要求[1]。如果实际情况发生改变，例如垃圾桶数量需要增多，垃圾清运车需要增加清运次数，清洁公司和政府则更新项目合同，保证农村垃圾处理工作高效运行。

项目的监管环节由执法大队完成。监督清洁公司是否达到政府的量化要求，检查项目完成质量，未达标部分按照评分准则相应扣除政府承担给公司的费用。如果环卫公司项目完成情况与政府规定的标准相差悬殊，政府有权与环卫公司解除合同；如果环卫公司上报项目亏损，政府可以申请第三方介入审计评查。

3.3 利润分成——互利互惠原则

在利润分成中，公司和政府达到了互利互惠的状态。公司获得的利润为项目基础成本的利润百分点提成，设备年折旧费，项目运营服务费。在获得经济利益的同时，公司作为农村生活垃圾处理的项目中的实际建设者、运营者、管理者，在垃圾处理促进农村人居改善的进程中提升了公司的社会责任感。对整个社会而言，PPP模式整合了社会力量，不仅在公共产品服务项目中融入了社会资本，更让在管理、商业运营、技术层面领先的私营部门加入生态环境改善、美丽乡村建设当中。

在政府层面，PPP模式较之传统的公共服务领域中的政府购买、政府全程负责的模式为政府带来了“隐形的经济和社会效益”。在项目所有权、项目管理以及相关辅助服务的交付等日常工作中，政府完成了一定程度上的角色转变，节省了一定的人力、物力和财力，提高了在农村生活垃圾处理工作中各项基本职责的完成效率和质量。与此同时，在社会效益层面，对比之前的农村生活垃圾处理情况，一是政府宏观政策导向为垃圾处理工作提供了大力支持，二是和社会资本的伙伴关系使政府扬长避短，充分发挥了政府的优势，从而获得了农村人居环境逐步得到改善、美丽乡村建设工作逐步深入的社会效益，高效优质地为人民服务。

3.4 风险承担——规避各方风险

基础设施的投资高且具有沉没性，面向未来投资的不确定性同样构成危险，农村生活垃圾作为公共服务也具有这样的特点。而在PPP下，政府对环卫公司做出的承诺和担保，公司对风险识别和控制技术的研究和应用的丰富经验以及相对成熟的风险管理体系，降低了公共服务项目原本的高运营费用和高维护费用的风险，也降低了公司可能因为收益与成本的不平衡产生的财务风险，从而提高项目的商业生存能力，提高项目的成功率，政府和公司的伙伴关系在风险承担方面优势禀赋，带来了规避一些投融资风险、技术风险和项目建设风险的优势。

4 藁城区PPP模式下生活垃圾处理取得的成效和现存问题

4.1 成效

4.1.1 民众参与度提高

PPP模式实施以来，藁城区民众的环保意识在逐步加强，民众对PPP模式的接受程度和满意度较高。由几年前粗放式的堆放垃圾到实施PPP模式初期损坏垃圾桶，在垃圾桶旁堆放垃圾、垃圾桶内焚烧垃圾；再到现在村民会自觉的保护垃圾桶，主动清理垃圾桶旁堆放的垃圾。民众对自家垃圾的处置方式和对待垃圾桶的态度都显示出环保意识的增强。随着模式的逐步实施，村里的环境更好了，民众对PPP模式的认可度也普遍提高，垃圾堆放方式也有了明显的改观，积极配合区政府、村委会对PPP模式的落实和推进。

4.1.2 融资渠道多元化

传统公共服务建设的运营模式下，政府单方面财政投入大，并且如果只依靠政府单方面投入建设，很容易造成在项目投资分析中高估了收益却低估了成本的情况出现，往往导致项目实施由于后期投资不到位而难以为继。而将PPP模式用于垃圾处理项目，整合了社会资本，使融资渠道多元化，资本投资更加具有活力，减轻了政府财政压力，促成了项目的开展与实施。

4.1.3 处理效率大幅提升

在实施PPP模式前，农村生活垃圾处理方式现简单粗放、效率低下的特点。我省部分农村只指定了露天垃圾投放点，垃圾几天才统一清运一次，并且垃圾的处理方式也只是简单地粗放填埋，这就造成垃圾处理效率低下，污染环境的后果。在PPP模式下的农村生活垃圾处理中，垃圾桶按户放置，村民就近投放自家垃圾，保洁员按时清扫路面，垃圾收运车每日一清，将垃圾运送到制定的垃圾处理厂，使生活垃圾得到了及时有效的处理，垃圾整治工作的效率大大提高。

4.1.4 村容村貌得到改善

藁城区绝大多数农村都完善了垃圾清运和处理的配套设施，相较之前杂乱无章地粗放式堆放垃圾，环境整体呈现脏乱差，现在的村容村貌更为整洁干净，有了大大的改观，加快了美丽乡村的建设。

4.2 现存问题

4.2.1 融资渠道相对单一，分摊负担较重

农村生活垃圾处理的资金来源大多依靠政府财政拨款，村民本身和其他社会力量没有充分参与其中，村民作为垃圾处理的受益者不愿出资，缺乏自筹资金。并且在这种PPP模式下，市场化理念不够强，没有更大程度地利用社会资本，使得藁城区政府单方面资金负担较重，企业承担风险率也较高。

4.2.2 风险分担机制不够完善

当前政府和环卫公司的风险承担比较重。农村垃圾处理工程量大且情势复杂，资本需求量高。这就导致垃圾处理项目的风险率较高，而政府和公司在风险分担体制机制方面做得不够完善，使得分担风险的负担较重。

4.2.3 未进行垃圾分类

部分村民环保意识相对落后，自觉进行垃圾分类的意识不到位，随意倾倒垃圾。另外环卫公司没有将垃圾在投放、清理收运和最终处置三个环节上进行严格分类。要想真正做到农村垃圾的科学处置，必须严格把控生活垃圾、农业垃圾和建筑垃圾在每一环节上的分类停运，统一粗放收集清运只会造成垃圾清理效率和利用率低的后果。

4.2.4 缺乏专业人才

对于很多政府来讲，PPP模式作为一个新鲜事物，缺乏相应的专业人才和项目实施经验，由于经验不足导致监管部门分散，能力不足，力度不够。

5 完善河北省农村生活垃圾处理的对策建议

农村生活垃圾处理需要政府、企业和民众共同参与，才能提高效率，使政策和处理模式落地生根，真正地造福人民造福生态环境。

5.1 拓宽融资渠道

整合社会力量，采用激励机制，使激励机制作为辅助方式鼓励社会资本参与项目。政府可以完善相关政策制度，提供政策上的支持或税收方面的优惠，吸引社会各界力量加入，比如乡镇企业，村里富裕家庭以及其他社会各界力量等等，使融资渠道多元化。

5.2 完善风险分担机制

PPP模式在农村生活垃圾整治项目中的风险因素比较复杂，合理分担风险是保障PPP模式顺利进行的重要前提。因此需要制定更为完善的风险分担机制，寻找风险分担的合理边界，发挥项目参与者的禀赋优势，合理匹配风险与收益。政府健全绩效考核机制，做到项目实行全过程的审计监督，规避财政风险，提高PPP模式的成功率。但是我国目前为止还没有成熟的PPP理论和系统化的法律规范制度，缺乏专业人才，缺少实践经验，难以在复杂的操作程序下将风险分担的合理边界清晰化。

5.3 落实垃圾分类

将垃圾分类严格落实在投放、收运和终端处理三个环节。要想真正做到农村垃圾的科学处置，必须严格把控生活垃圾、农业垃圾和建筑垃圾在每一环节的分类，缺一不可。在投放环节，除了要增强村民的垃圾分类观念，还要增设改进垃圾桶设施，便于垃圾分类放置；公司优化收运程序，使垃圾分类做到无缝衔接；最后在终端处理部分可以增设垃圾分拣厂，将农村产生的垃圾分类进行不同方式的处理。

5.4 提高农村道路硬化率

目前藁城区农村的道路硬化情况不够均衡，我省一些村庄的道路硬化只停留在主干街道，没有细致到每一小街小巷，不方便垃圾停运点的顺利收运，从而阻碍农村生活垃圾的清理和收运效率。另一方面，硬化率不高易造成扬尘，降低环境质量。

5.5 提高村民责任意识

我省有些地区的村民将农村垃圾处理工作完全归于政府的责任，而没有将自身归入垃圾整治的主体中，不仅只愿享受垃圾处理服务而不愿承担垃圾处理成本，并且环保意识相对落后，自觉垃圾分类的意识不到位，随意倾倒垃圾，使垃圾整治工作更加复杂化困难化。所以提高村民的自觉性和参与度尤为重要，这就要通过多渠道对村民进行环保意识的宣传，让村民意识到PPP模式中自己的主体地位，强化垃圾分类的意识。