城市信用治理的实践与前瞻

王文婷

城市信用是信用建设的重要一环。一方面它是地方政府履行本级政府构建信用建设的重要抓手。同时，诸多城市也已将推进城市信用建设作为在竞争中寻找突围的新思路。在党的十九大报告中，习近平总书记强调了政府在信用建设中必须有所作为。他指出，政府要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

城市信用建设现已在全国范围内实践。国家信息中心中经网建立运行城市信用状况监测预警系统，运用大数据手段以及结合城市信用建设工作情况，对全国661个县级以上城市进行信用状况监测评价，并出具监测评价结果和分析报告，促进城市加强信用体系建设，有针对性地提升信用水平。

从管理到治理的实践需要

比起其他领域的信用推进速度，城市信用的进展更为迅速。这得益于中央对于城市信用的重视以及地方政府助力城市信用全力落地，更得益于城市企业及公民等主体的全力配合。为什么需要城市信用呢？

首先，城市信用契合了政府治理方式从管理到治理的变化。党的十八届三中全会《决定》提出了“国家治理体系和治理能力”“社会治理”“政府治理”等新表述，将以往通常使用的“管理”改为“治理”，这是一大创新。从“管理”到“治理”，虽然仅有一字之差，但其内涵与外延有了巨大变化。“治理”是特定范围内各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度相互影响，是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与，是各类主体围绕国家和社会事务的协商互动。“治理”的提出是有利于促进社会参与、激发社会活力，更好维护人民群众的利益，并使相应的国家和社会治理创新的外延得到极大拓展。而城市信用的作用之一即在于调动城市各方力量形成合力治理社会。

其次，在财税法视野下，基于目前财政收入和支出的规范化有限化。现在呈现“缩小的政府”趋势。即政府承担的公共产品提供范围在部分领域逐渐缩小，留待社会力量或非传统力量的提供。城市信用通过整合和评价相关主体的累积信用，从而降低各类交易成本，解决相关领域公共产品提供不足的问题。

再次，基于政府治理方式从管理到治理，政府部分领域公共产品提供呈压缩态势。政府的数字化和精细化管理将成为突破原有管理桎梏的突破口。城市信用汇集了与城市每个主体发展密切相关的微观数据，并通过整合该类数据，完成对城市的高效管理目标。这也恰好符合当前政府管理变化的趋势。

可见，城市信用对于诸多参与主体而言都得到了高效优质的公共产品：对于普通市民而言，切实在生活场景中体会到了信用带来的便利和实惠；对于企业而言，降低了经营成本，并部分解决了自身发展最为棘手的“融资难、融资贵”问题；对于政府而言，一方面，政府透明度增强，营造了法治社会、和谐民主氛围，更为重要的是实现了政府治理现代化。

基于上述原因，同时，处于对“营商环境”改善的迫切性，以及第三方机构建立“全国城市信用状况监测平台”的监督，地方政府高度重视城市信用的建设，在2017和2018年召开的两次中国城市信用建设高峰论坛，来自不同地区的全国两百多个城市信用建设者代表分享城市信用建设经验。城市信用实践已经先行于理论，并且滋养信用理论发展。

“城市信用”的基本构成

信用城市是指社会诚信建设的关键环节，在信用城市公共服务和社会生活的方方面面，通过守信激励和失信惩戒，让守信者一路畅通，失信者寸步难行。城市信用的基本概念可以被形象地理解为“信用的信用”以及“小信用汇聚为大信用”。本质上，城市信用是对城市当中的相关主体，包括自然人、法人和政府的信用信息进行归集，并依据相应标准给出信用级别。以此为依据，基于不同信用级别，给出相关主体以激励或惩罚措施，提升整个城市诚信氛围的过程。在这个完整的过程中，有许多具体环节构成：城市信用平台对信用信息的归集和整合、相关平台对信用信息的判断、相关部门对信用信息主体的激励或惩罚。

从信息累积的效果看，城市信用具体化了信用的内涵。城市信用的内涵可具体化为宏观城市信用及微观城市信用。宏观城市信用指的是以城市整体作为主体，其信用信息的累积以及对此作出评价而形成的信用。微观层面指的是以城市公民为信用主体，对每个公民信息累积作出评价而形成的的信用。这种被具化了的城市信用概念，可以充分调动地方政府参与信用构建的积极性。同时，还可以调动普通民众对信用的认知以完成由感性认识到理性认识的转变，切实体会信用带来的实惠。举例而言，如今在福州，市民用“福码”在行政、交通、医疗、教育等场景消费，可以不断累积自己的个人信用，信用越好，享受的免押金、优惠折扣等便利就越多，越讲诚信就会越有福气。基于此，城市信用将成为推进信用建设的重要抓手。

城市信用构建的重要特点在于通过将信用植入生活场景以完成其实践。2018年中国城市信用建设高峰论坛启动“信易贷”“信易租”“信易行”“信易游”“信易批”等“信易+”系列项目，在重点民生领域拓展社会化、市场化守信激励措施，实实在在地增进群众福祉。

“信易+”系列不局限于以上这些方面，还将在更多民生领域创新更多应用，比如在医疗卫生、图书借阅等领域推出“信易医”“信易阅”等服务，让守信者的便利越来越多、越来越可感受。在此次峰会上，国家发改委副主任连维良提出要加强社会信用体系建设，必须让守信的无形价值变成有形价值，让守信有用、让守信有感，让信用值钱。

城市信用建设的制度突破

在城市信用建设欣欣向荣之际，有一些重要制度需要同步推进：在城市信用建设中涉及了大量商业秘密和个人隐私，要坚决守住信息安全底线；要加快推进重点民生领域信用体系建设，增进群众福祉；要引导社会力量参与信用建设，发展第三方征信服务；要加速统一各地城市信用评价标准，促进城市信用跨区域使用。

在城市信用立法的过程中，需要注意与已有立法的有效衔接。尤其是联合惩戒的规则上，需要丈量清晰联合惩戒的地方立法边界：联合惩戒关乎对私主体权利的剥夺及贬损。这种立法权受到《立法法》的严格约束。因此，地方在城市信用立法中应当慎用。从法学理论上分析，在一个部门法内部对行为的衡量及相应的惩罚是严格关联的，而突破部门法关联对行为定性和惩罚需要更为成熟的理论作为指引。

一部成熟的制度需要纵向、横向和斜向间政府和机关的共同配合才能完成。在这个过程中，相关部门的权力和责任匹配成为至关重要的制度设计：自2016年《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》实施以来，横向上，发改委牵头，包括最高人民法法院、税务总局、财政部、人力资源社会保障部、交通部、铁路总公司、民航局等多部门共同发力。截至2018年3月，60多个部门已累计签署5个守信联合激励备忘录、28个失信联合惩戒备忘录和3个既包含守信联合激励又包含失信联合惩戒的备忘录，并将继续推进联合奖惩备忘录覆盖重点领域。同时，与联合奖惩备忘录相配套的各领域红黑名单制度加快建立健全，目前已有15个领域出台了红黑名单管理办法，15个领域建立发布了红黑名单。横向上，各部门间信用构建已形成多赢局面。

纵向上，中央政府就信用建设持续顶层发声，地方政府已逐渐在城市信用建设过程中收获到实惠，并更加积极主动投入该建设之中。央地之间就信用建设这一公共产品的提供已形成共识。斜向上，区域间信用评价标准的设置将直接关乎跨地域信用的使用，这一点亟待通过高层级信用立法加以整合。