日本社区参与式治理的经验及启示——基于诹访市“社区营造”活动的考察

□ 蔡 杨

改革开放以来，伴随着市场经济的发展，社会流动性和开放化程度日益提高，社会也随之进入了快速转型期。由于人们利益诉求的多元化，基层社区矛盾冲突更加复杂，与此同时，公共问题所面临的复杂性、动荡性的环境，也导致了政府治理难度增加。由政府单方主导的“自上而下”式基层治理模式，已经越来越难以应对转型社会中的复杂、多元诉求，基层社会治理模式亟待创新。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，亦是给基层治理体系和治理能力提出了更进一步的要求。

在推进基层治理创新的实践和理论研究中，参与式治理模式成为近年来的热点。参与式治理是指与政策有利害关系的市民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。它强调治理过程中的市民参与、参与过程中的权力分享及政府与市民的互动合作，注重自上而下的赋权与自下而上的积极行动，在政府与社会的良性互动中推进社会治理创新。[1]

日本早在上世纪60-70年代，也经历过社会经济高速发展带来的基层治理转型挑战，因此从上世纪60年代开始，日本即开始探索社区参与式治理，并依托“社区营造”(まちづくり[注]日本的まちづくり(machizukuri)，也可以写作“街づくり”“町づくり”等，中文翻译对应的有社区营造、造町活动、造街活动等，因“まち”涵盖的范围较广，并非限定于一个城市、一条街道或一个街区，本文指的是其广义，即聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体，因此采用“社区营造”这一翻译。)活动展开参与式治理实践，在参与式治理的主体、流程、理论等方面均积累了一定的经验。本文通过梳理日本社区参与式治理的历程、个案及经验，以期对我国城乡社区正在探索的参与式治理模式提供一定的借鉴与启示。

一、日本“社区营造”及其发展历程

日本“社区营造”(まちづくり)的发展历史，同时是一部政府不断放权、市民参与社区治理的历史。日本“社区营造”自20世纪60年代诞生以来，在不同的发展阶段，为应对不断出现的社会问题，开展了改善居住环境、保护自然环境、满足居民需求、增进社区活力等丰富多彩的活动，在社区环境、治理、就业、教育、社会保障等方面发挥了积极作用。同时，从市民发起历史街区保护运动，到参与政府制定立法，再到作为主体推动社区营造条例的实施，市民参与社区治理的力量不断壮大。

进入新世纪以来，随着城市扩张速度的相对稳定及总人口相对减少，日本进入老龄化社会，开始出现新的城市社会问题，例如城市中心商业区的衰退、偏远地区或者小规模城市缺乏活力、外来移民进入带来的社区异质化等等。这些问题靠以往的“官办”主导巳很难应对，有赖于社会各界发挥各自作用。于是“新公共”理念被引入，2010年6月日本政府发表《“新公共”宣言》，并成立相应的机构，目的是将原来由政府垄断的“公共”转变为向全社会彻底开放的“新公共”，重新修正政府与市民之间的关系，使之最终实现“市民主导的社会”。由此，日本的“社区营造”活动已经从市民参与发展到市民主体。[2]因此，考察日本“社区营造”活动，成为了解日本社区参与式治理的重要渠道。

广义上的“社区营造”是从人类开始聚居建造集团性居所为标志开始的，伴随着人类聚落-村落-城市化的进程，可以分为三个大的历史阶段：自由发展阶段-指令规划阶段-公众参与阶段。狭义的“社区营造”则是指现代的公众参与型社区营造这个阶段。“社区营造”这个词首次在公开的规划书里使用是在1968年《京都市基本构想》(《京都市基本规划》)中。最初被定义为“为了营造更好的街道、更适宜居住的街区，所涉及的与此相关的全部公共营造事项”，[3](PP8-12)以此来与此前的“都市计画”(“城市规划”)相区别。其内容包含社区内所有市政事项，既包括城市公共施设及道路的规划，也包括商业振兴、福利完善、安全秩序，并且更强调公共参与。

60-70年代日本“社区营造”活动伴随着市民运动的发展。60年代日本城市化的高速发展，使总人口的90%过上“丰裕的生活”,然而经济高速增长的同时，也产生了诸如生活环境恶化、自然环境破坏、人口过密/过疏化、资源浪费等深刻的社会问题。在问题多发的时代背景下,日本的市民运动开展起来，要求增设、完善教育和福扯设施，要求阻止导致生活环境恶化的开发行为等。[4]进入70年代，日本社会从高速增长期进入低速增长期，社区营造逐渐成为日本各地社区的一大主题,其中环保、文化、防灾、防止犯罪等市民身边的事务成为其关注的焦点，社区营造也通过社区训练、合作,积极增进社区的合作能力，形成了安全——安心城市营造的社区活动。

20世纪80年代是日本社区治理模式转型的重要节点，当时的日本与当前中国城市社区所面临的背景与形势十分相似：一方面市民诉求提高、市民运动高涨、公民社会崛起，另一方面政府正面临着老龄化、少子化、环境污染等社会问题，迫切需要社会团体的协助。随着日本经济和社会的进一步发展，同时在政府放权与市民运动和非政府组织高涨的发展态势下，“社区营造”活动从80年代的“市民参与”型向90年代以后的“市民主体”型发展。在政府方面，1999年，日本开始实施地方分权法，根本目的就是将高度集中的政府权力下放到基层，大力推进地方自治，促使町内会变成自下而上代表居民自身愿望的组织，实现居民自我决策、自我服务、自我管理、自我监督。这个时期的日本社区已经从政府主导型治理模式转变为混合型治理模式，政府主要起到规划、指导和监督的作用，社区的自治程度得以提升。[5]在社会方面，各类非政府组织开始发展。例如日本为推动一种介于公益事业与盈利企业之间的民间团体的开展，于1998年公布了《特定非营利活动法人促进法》。该法通过赋予从事特定非营利活动的团体(Non Profit Organization，简称NPO)以法人资格，来促进以义务活动为代表的、市民自主开展的以贡献社会为目的的非营利组织的健全发展，这使得社区营造活动迈入了崭新的历史阶段。

从内容上看，90年代之后的社区营造也已经从建筑物、历史街区保护扩展到市民日常生活的方方面面。并且，这一时期伴随着日本政治、经济、行政制度的改革不断推进，除了“NPO促进法”等，还有一些法律例如《河川法》、《地方分权一览法》、《城市规划法》等的制定和完善，改善了社区营造的制度环境，对社区营造活动产生深远影响。

进入二十一世纪以来，日本从“城市扩张-都市圈扩张”进入到“城市扩张相对稳定-都市圈扩张相对稳定”的状态，人口流动也从“人口急速过密-人口疏散”进入到“人口相对聚集-总人口相对减少”的状态。因此日本“社区营造”活动从街区规划走向城市复兴。城市的复兴，一方面不仅仅是基础设施的完善和社区内部人际交往活动的简单构建，而且还是城市社区治理新的目标导向——城市发展的目标应是城市与人的共同发展；另一方面，随着总人口的减少、多元生活方式的到来，未来不仅城市之间，城市内部社区之间也会面临竞争局面，城市的吸引力不仅应表现在社区内部的融合力，还需表现出对社区外部人与资源的聚合力，因此不仅需要探索社区空间的进一步开放，社区活动也要探索对内对外的更多开放形式。日本目前正在探索的“社区再营造”活动，就是在这样的背景下，旨在进一步复兴城市的社区营造探索。

二、诹访市“社区营造”活动案例

诹访市是位于日本长野县南信地区的地方自治体，面积109.91平方公里，其中耕地面积9.22平方公里(有旱地有水田)，市区8.38平方公里，山林原野54.81平方公里，其他(包括湖区等)37.5平方公里。从区域面积分布来看，诹访市三分之一面积是山区，三分之一面积是湖区，湖光山色、风景秀丽。诹访市总人口近30年一直呈下降趋势，截至2016年，其人口为4.9万人，其中65岁以上老年人口占28.2%，14岁以下青少年人口占13.5%，属于老龄化和少子化叠加比较严重的地区[注]以上数据来源为长野县诹访市自治体提供资料。。

诹访市因为有山有湖有温泉，因此主要产业为旅游服务业，并有一个知名酿酒厂。在上个世纪的社区营造规划中，诹访市和日本大多数城市一样，以JR铁道枢纽站为中心，建造了一个中心商业街。然而进入新世纪，随着日本经济的不振和少子化老龄化时代的到来，诹访市的中心商业街开始出现萧条，至2011年，诹访中心商业街最大的百货商店及相邻的商业大楼相继关闭。由此，诹访的“社区营造”活动目标开始从街区规划开始走向城市复兴。本文通过2016年6月25-26日参加“御柱祭”活动，以及访谈相关参与主体，尝试描绘出诹访市整个“社区营造”活动历程：

第一，活动目标。活动目标体现了诹访市社区参与式治理的经验之一：开放思维。诹访市通过常规性的“明日的社区营造”(意译“社区再造”)活动及每7年一度的“御柱祭”活动，形成所有居民共同参与的，以独特文化传统为吸引力的，以中心商业街再开发为起点的，振兴城市旅游业及配套服务业的活动，进而复兴城市。

相应于其城市发展进程，进入新世纪以来，日本中小城市的“社区营造”开始从街区规划走向城市复兴。“社区营造”目标转变为城市复兴，包含有两个特点：一是，城市发展的目标不仅仅是基础设施的完善和社区内部人际交往活动的简单构建，而是更进一步的城市与人的共同发展，由此更强调居民对社区治理的深度参与。二是，未来城市街区发展的趋势是竞争性的，因此应当进一步探索深度开放式城市街区治理模式。随着城市化进程放缓、总人口减少、人们多元生活方式时代的到来，城市和街区都有复兴可能，亦有衰落的风险，城市之间会存在竞争关系。因此，未来的市民参与的趋势是突破“本土身份”的限制，以更开放的态度，吸引更广泛的人群进入本社区，参与社区活动和社区文化生活共同体构建。

第二，参与主体。参与主体也体现了诹访市社区参与式治理的经验之二：多元主体协同治理。诹访市社区治理主体多元，形成一个NPO组织主办、政府和市场提供支持、社区居民为主体、吸引社区外居民参加的开放协同治理体系。参与主体按照活动进程分为四类：第一类是活动主办机构，主要包括各类NPO组织，例如观光协会、诹访姬协会(诹访姬是诹访市吉祥物)、商工会议所(中小企业协会)[注]商工会议所是日本全国性地域经济综合性非政府组织，此处是指在诹访市的分支组织。；第二类是活动支持机构，主要包括市役所(自治体的官方机构)、商店街(提供配套商业服务)、酒藏(酒厂)；第三类是活动主要支持者，主要包括诹访市民、文艺团体、高中生等，提供宣传接待、导游解说、纪律维持、安全保障、文艺演出等支持；第四类是活动主要参与者，包括本市市民、“御柱祭”祭祀活动所影响地区的周边市民，以及观光客。

随着未来城市进一步开放和流动的发展，城市的吸引力不仅应表现在街区内部的融合力，还需表现出对街区外部人与资源的聚合力，因此诹访市不仅探索街区空间的进一步开放，社区活动也探索对内对外的更多开放形式，通过多元主体协同治理不断增加社区吸引力，促进城市社区的进一步发展，提高街区竞争力，最终达到城市街区和城市中“人”的共同发展。

第三，参与过程。参与过程体现了诹访市社区参与式治理的经验之三：地方经验与制度相互完善、社区参与实践不断培养自治精神及开放思维。诹访市旨在城市复兴的“社区营造”活动，是由两部分组成——从2011年即开始的“明日的社区营造”活动，以及“御柱祭”活动。

整个“社区营造”活动缘起自2011年的“诹访站前再开发”计划。2011年，自治体发布的市民满意度调查显示，由于商店街中心的衰落，引起市民普遍的不满，连高中生也发起缅怀活动对处于衰落的“记忆中的玩耍场所”表达不满。于是诹访市JR铁道枢纽站前的民营公司联合发布了一个“诹访站前再开发”计划，打算用生鲜食品店和饮食店、集合住宅等复合设施，取代已经衰落的百货商店，并派出代表向自治体反映了再开发的意愿。自治体表现出积极的态度和谨慎的参与，认为应该以民间主导为主，并提出建议“首先应在土地拥有者之间形成合意。”与“诹访站前再开发”活动同时，也在诹访市相关行业围绕“一等地”活用的问题展开讨论。“一等地”活用指的是诹访湖边大片的工厂旧地与旧设施。围绕工厂搬迁之后，土地和旧工厂的利用问题，诹访的观光协会和商工会议所(中小企业协会)与土地拥有者之间展开大量的评测、开发计划的研讨活动。

诹访的“社区再营造”活动就此展开，在之后的5年中，不断吸收新的参与者，形成了由观光协会、诹访吉祥物协会、市役所(自治体)、高中生社团、商店街民营企业、商工会议所(中小企业协会)、市民代表等6类主要参与主体，以“再开发”为主要目标的新的“社区营造”活动。从活动流程来看，从商业再开发，到各项关联事项的商讨、从业者的培训等，各项事务均采用共同商讨的形式展开，并根据事项进展的不同，最终形成不同结果，并以地方法律或文书的形式确定，包括：街区预研讨事务、总计划做成支援事务、地域商店街活化法认定支援事务等，并据此开展活动。

2016年的“御柱祭”祭祀是诹访的“社区再营造”活动的一部分，也是“社区再营造”活动的一次集中展现。“御柱祭”祭祀不限于诹访市本市5万人，这是长野县信州诹访地区六个市町(镇)村的20万诹访人全体参加的大型祭祀活动，被称为“日本天下大祭”之一，为长野县指定非物质民俗文化遗产之一[注]祭祀过程需要约一周时间，是从诹访的原始山林里砍伐一根粗至三人合抱的大树，人力搬运几公里至诹访湖边，将其削光为一根大柱，搓麻绳将其两头绑住，再众人合力，将其用人力搬运几公里至山中的神社中，并竖立起来。。诹访借由祭祀，将其办成了“御柱祭”民俗活动。在祭祀一周中，每天都有相应的可参与性活动，其中以“搬运”活动最为盛大，搬运当天，所有人皆可参与木柱的搬运(约1公里，非全程)，也可以参与游行队伍当中作为拉拉队，并在全程免费享受道路两侧提供的水、饮料、当地酿酒、当地食品，并观看当地特色文艺活动。活动本身需支付一定费用用于基本材料费，但活动本身不以盈利为目的，主要是鼓励“非本地人”加入文化共同体当中，成为“本地人”一份子，共同为“御柱祭”贡献自己一份力量。一周的祭祀活动皆以宣传本地特色文化、特色农产品、特色温泉、特色景点为重点。活动由前文6类参与主体联合策划实施，并由政府提供安保支持。

总之，日本历时50多年的“社区营造”活动，以及诹访市“社区营造”个案过程，形成了以下经验：首先，政府要转变职能、放权于社会；其次，多元主体协同参与、不断积累地方经验、完善工作流程，并以制度化的形式将流程确定下来，形成地方经验与制度完善的一种良性互动机制；另外，不断探索的参与式治理实践，进一步培养了居民的自治精神与开放思维。

三、日本社区参与式治理的经验及启示

当前中国的改革进入“深水区”，也导致基层治理面临许多挑战。日本曾经应对过当前中国城市社区治理所面临的问题与挑战，面对城市化快速发展、社会急剧转型，日本探索了依托“社区营造”活动、让市民参与社区治理。这种参与式社区治理，是由政府单中心治理模式转为多元主体协同社会治理模式，既承认政府治理的正当性，[6](P4)同时也强调政府、企业及社会的协调互动。日本的经验对我国正在探索的社区参与式治理实践具有以下启示：

第一、政府对社会分权是社区治理体制创新的关键

随着城市化进程的进一步深入，在变革的、多元化的社会中，在政府面对更为复杂和挑战性的环境时，要想达成目标和有效实施管理，政府必须在多个层面上实现自身的变革，包括观念的创新、制度的创新、结构的创新以及政策的创新。具体到基层社区治理，城市化进程引起的人口大流动要求城市基层治理模式的创新，市场经济的发展和社会结构的变化要求社会治理体制与之相适应，社会问题的日益显现与政府失灵现象迫切需要社会力量协助政府治理公共事务。20世纪80年代日本进行了社区治理模式的转型，由政府单一主导转型为市民参与型社区治理。而其社区治理模式成功转型的重要因素是政府主动对社会的分权，将转变政府职能、赋予社会自治权作为保证社区自治的重要基础和前提条件。我国在社区治理模式转型中应当借鉴其经验，转变政府职能，厘清政府与社区自治组织的职能边界，加强党建引领，将政府的行政干预从社区自治的微观公共事务中分离出来，还社区以自治权力。

第二、多元主体是构建社区参与式治理的中坚力量

“社区内的公民治理是指公民、社区组织和政府在社区管理中应发挥各自不同的作用，意味着政府的参与并非唯一的社区建设力量。”[7](P11)日本的“社区营造”活动从“市民参与”发展到“市民主体”，在这个过程中建立了多元化的参与主体和组织体系，充分调动了社区各类组织的参与积极性，整合各方力量采取共同行动，形成了社区自治的重要经验。多元参与式治理模式下，政府和其他社会治理主体间的关系，不是冲突关系，而是合作伙伴关系。一是通过两者的合作，将其他社会主体引导到公共事务的治理方面，利用市场经济的“竞争原则”和“效率原则”，改善并提高公共服务的质量和效率；二是通过两者的合作，削减和终止政府的某些职能和业务，缩小和减少政府活动的范围，构建“小政府、大社会”。这样，一方面为政府减负，另一方面也将部分应该由社会承担的事项交由社会去办，从而焕发社会的活力，实现多元社会主体与政府之间的资源整合、协调互动、合作治理。我国社区治理目前还存在着行政化色彩浓厚、治理主体单一、治理结构不完善等问题，造成一方面基层政府负担过重，另一方面基层社会各项资源没有被充分调动，市民参与不足、对社区认同不够等现象。因此，构建社区参与式治理模式应当积极培育各类组织，引导多元主体参与自治，并构建社区基层党组织引领、社区自治组织主导、社区企事业单位协助、社区第三方组织充分发挥力量的多元治理结构。

第三、法律法规的完善为社区参与式治理提供制度支持

伴随着政治、经济、行政制度的改革不断推进，日本也逐步完善相关法律，给社区参与式治理提供制度支持和保障。依据《特定非营利活动法人促进法》，NPO能以该团体的名义签订合同,使其可以进行土地登记，通过给予法人资格，来促进以义务活动为代表的、市民自主开展的、以贡献社会为目的的非营利组织的健全发展，这使得社区营造活动迈入了崭新的历史阶段。随后1999年颁布的《地方分权一览法》，则大力推进地方自治。此外还有《河川法》、《城市规划法》等法律，在建筑物勘定和再开发计划的制定程序上，要求与“社区营造”活动相结合，从程序上为市民参与规划给予法律保障。[5]这些法律的制定和完善，改善了社区营造的制度环境，对社区营造活动产生深远影响，成为市民参与社区治理的制度支持和保障。

第四、自治精神和开放思维是实现社区参与式治理的人文基础

日本的社区营造从政府主导到居民参与再到市民主体，自始至终发挥作用的主体是市民，经过几十年参与社区自治活动的训练，市民塑造出了“自治精神”，越来越多的市民面对社区事务中尚不尽如人意的地方，不再仅仅是抱怨，而是积极投身于社区营造活动。市民们通过参与社区营造、非营利组织或社区志愿者团体，与社区建立联系，培养了对自己居住地区的关心和热爱。随着市民们参与社会活动的机会增加，市民相互之间的交往也日益加深，市民们学会了尊重、互助、信任、体谅，共同体意识与自治意识显着提高。

随着日本中小城市遭遇少子化、老龄化、传统商业街衰退化等新的局面，“人”越来越成为城市社区发展的关键指标和核心因素。日本在探讨城市复兴、探讨增加城市吸引力的新课题时，已经采用更加开放的思维，如诹访市这样，在本地区传统文化活动中，邀请“社区外的人”进入社区，共同坚守和保护本地传统文化的方式，共同构建文化共同体的构建，通过社区文化吸引力，来增强社区聚合力。这是一种更开放的、旨在打破“身份限制”的社区共同体精神的塑造，也是在未来更加开放和流动社会中，探讨如何培养社区“自治精神”的一种前沿尝试。