我国农业转移人口市民化的历史沿革及现实路径探析

姜 芳

（天津财经大学珠江学院 政治理论课部，天津 301811）

党的十九大报告提出，我国八千多万农业转移人口成为城镇居民，推进了城镇化的进程。今后，我国将继续加快农业转移人口市民化。早在新中国成立后，中国的建设和改革就孕育着农业转移人口理论。新时代，我们要结合国情，探索解决我国农业转移人口市民化的有效路径。

一、中国共产党关于农业转移人口市民化的理论

（一）毛泽东思想关于农业转移人口的理论。我国农业转移人口的产生与我国生产力和生产关系的变革相伴而生。毛泽东在《论联合政府》中指出，“如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”[1](P1077)建国初期，恢复国民经济需要大量劳动人口，农业人口大量涌入城市，实现了农业转移人口的异地转移。但是，这也导致了城市不堪重负、人口膨胀、农业人口减少、农业生产凋敝、粮食供应短缺。基于这种现状，毛泽东提出要发展乡村工业，农业转移人口向农业生产的深度（耕作精致化）和广度（多种经营）转移，实现农业转移人口的本地转移。同时，国家号召城市职工、干部和知识青年到农村插队，出现了城市人口向农村逆向流动的现象。毛泽东等党和国家领导人关于农业转移人口及城市支援乡村、缩小城乡差别等思想是马克思主义理论与中国具体实际相结合的产物，是毛泽东思想独具特色的一部分。

（二）中国特色的农业转移人口市民化的思想。1978年开启了改革开放的新征程，形成了农民工大量进城的局面。改革开放40年来，国家对农民工的政策调整经历了1978—1991年的被动应对阶段、1992—2002年的管理限制阶段、2003—2005年的积极引导阶段和2006年以后的全面推进阶段。[2](P169)针对不同阶段的特点，我国逐步制定出农业人口转移的政策。

邓小平认为科技进步和劳动生产率的提高使生产人口缩减，这是农业转移人口产生的一般原因。我国人口总量大、耕地少、农民多，这是农业转移人口产生的特殊原因。20世纪70、80年代，改革开放的大背景为农业人口的转移创造了较为宽松的外部环境。农村家庭联产承包责任制的推广，一部分农业转移人口从土地上解放出来，到城市寻求就业机会，这给城市带来了经济收益，但同时也造成了城市就业及社会方面的压力。对此，邓小平提出要建设小型新型乡镇，实现就地转移。 “大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业。这恐怕是必由之路”。[3](P213-214)“农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇”，[3](P238)我国乡镇企业的发展和马列主义思想中 “工厂村”“工商业村”模式类似，成为农业人口转移的主要渠道。

20世纪90年代初，由于农业人口的转移导致的社会问题难以回避，工农、城乡之间的差距不断扩大、矛盾日益加剧，这也制约着工业和城市的发展。江泽民继承了邓小平思想，认为要继续发展新兴的小城镇和乡镇企业，吸纳一部分农业转移人口，这是实现我国农业现代化的必由之路。胡锦涛明确提出了统筹城乡发展的思想。城乡统筹的基本思路就是把城市和农村结合起来，借助工业的带动和城市的福射，消除城乡二元结构，实现城乡互动共融。

（三）新时代农业转移人口市民化的思想。早在2001年，习近平分析了农业转移人口产生的原因。他认为，市场经济发展过程中，农村市场化发展的目标是农业生产经营效率和效益的提高，这一目标的实现对于中国这样一个农业人口众多的国家来说，将会产生大量农业转移人口。他还指出，中国不能照搬发达国家的模式，否则会出现大量农业人口涌入城市、沦为城市贫民的问题。在《摆脱贫困》一书中，习近平并不赞成 “农民大量进城”，甚至认为这是 “错误的”。 “农村富余劳动力转移的较好选择是:从空间说，提倡就地转移，离土不离乡，进厂不进城;从方向说，侧重于大力发展大农业，推进山海开发，鼓励富余劳动力因地制宜转移，宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，宜牧则牧。同时鼓励兼业经营，如运输、饮食服务、服装加工等。”[4](P168)由此可见，习近平认为，要通过发展大农业和农村二、三产业，在农村社区就地吸收、消化农业转移人口，把城镇化建设和乡村振兴战略有机结合起来，实现城乡一体化。十九大报告提出要“以城市群为主体构建大中小城市和城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”、“促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。 ”[5]（P1）新时代农业转移人口市民化应该是在异地转移和就地转移同时进行的过程中实现的。

二、农业转移人口市民化的内涵及必要性

农业转移人口即在农村主要从事农业生产活动的人口转移到主要从事非农业生产活动的人口。农业转移人口市民化是农业人口转移的最终目的。农业转移人口市民化应该包括四个方面：一是职业 “非农化”，即就业方式实现从农村到城市从事非农业生产。二是户籍 “城镇化”，即居住方式实现从农村居住向城镇居住转变，户籍关系从农村户口变为城镇户口。三是技能、素质 “城市化”，即在劳动技能、文化素质等方面向市民的转变。四是身份、权利 “同等化”，共享与市民平等的人格身份、自主意识和权利意识。

农业转移人口是中国经济转型发展的中坚力量，是中国由制造业大国迈向制造业强国最宝贵的人力资源。我国农业人口的转移主要是为了顺应我国农业化国家向工业化国家发展的需要。农业转移人口市民化不仅适应着中国产业结构升级，而且支持着 “中国制造”向 “中国精造”，进而向“中国创造”的转变。[6]（P41）但就目前来看，户籍制度、土地制度、公共服务体系、农民自身综合素质等诸多因素制约着农业转移人口市民化。新时代，在全面建成小康社会和实现社会主义现代化的征程中，推进农业转移人口的市民化，有助于构建社会主义和谐社会及缩小城乡差距、工农差距，也是解决我国乡村振兴战略、区域发展战略的重要出路之一。因此，农业转移人口市民化的问题迫在眉睫。

三、农业转移人口市民化的中国特色路径探析

共享发展是社会公平、正义的内在要求，集中反映了习近平总书记以人民为中心的发展思想，揭示出新时代中国发展进步的根本出发点和落脚点，是中国共产党在探索中国特色社会主义发展实践中的重要经验总结。共享发展应当成为农业转移人口市民化新实践的遵循。

（一）深化户籍制度改革

农业转移人口市民化的关键是户籍制度改革。我国全面实行的居住证制度的户籍制度改革还处于进行时，城乡二元户籍制度造成的不平等还没有完全消除。因此，要尊重农业转移人口的公民权利，保证公民迁徙自由，实现城乡一元化体制，消除权利缺失和利益不均衡，使城乡平等的公民权真正得以实现。

第一，因地制宜，细化户籍制度改革实施方案。借鉴已试点城市的改革经验，探索和制定适合当地的户籍制度。全面放宽对中小城市和小城镇的落户限制。完善大城市现行积分落户政策，科学合理设置分值，适度放宽支柱产业的一线产业工人的入户条件，让更多拥有较强产业竞争力农业转移人口落户城市。落实差别化落户政策，根据 《（2014-2020 年）国家新型城镇化规划》，合理调控城市结构和人口规模，促进人口就地城镇化，特别是中西部中小城市的城镇化，促进城乡、区域间的均衡协调可持续发展。实行城乡统一的户口登记制度。

第二，全面实行居住证制度，减轻迁移成本。按照农民工市民化意愿，对不愿意加入城市户籍的农民工，健全全国统一的居住证制度。完善身份证与居住证相挂钩的登记、管理制度，降低各地人口登记、管理的行政成本，建立以居住年限为权利义务条件的新型居住证制度。放宽居住证申请条件限制，扩大居住证覆盖面。

（二）优化城镇化布局和实现农业现代化

第一，调整城镇化空间布局，发展小城市和小城镇。因势利导、因地制宜加快发展中小城市和特色小城镇。发挥小城镇联合城市和乡村的纽带作用。同时，处理好政府和市场的关系。市场在资源配置中起决定性作用。政府应加强对小城镇的基础设施、教育、医疗等方面的投入力度和倾斜力度。吸引产业项目在小城镇投资、规划等方面发挥作用。逐步推动小城镇——大城镇——特大镇——县——市/区的发展步骤。

第二，发展农业二、三产业，实现农业现代化。农业转移人口实现就地转移。在农村就地发展二、三产业，实现农村一、二、三产业融合。依托农村发展的需要促进农业产业的发展，并不断向生产的广度、深度进军，实现就地城镇化，也可以消化一部分农业转移人口。

第三，吸引农业转移人口回乡建设和创业，实现就地转移。实施城市发展带动并辐射农村发展的战略，在农村发展二、三产业，为农业转移人口提供更多的就业岗位。制定人才吸引政策，加大财力、物力的投入，鼓励和引导农业转移人口实现就地创业和就业。只有这样，才能避免大量涌入城市所导致的交通拥堵、环境污染等 “城市病”，还能逐步缩小城乡差别，改变我国农村贫困落后的面貌，实现乡村振兴战略。

（三）深化农村土地制度改革

2016年 《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》指出，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。[7]（P186）新时代，要增加农业转移人口财产性收益，确保农民享有土地增值收益。

第一，完善城乡一体化的土地流转制度。实现农村土地流转市场化，使城乡土地权利、价格一致，可以转让、出租、抵押和入股。完善农业转移人口退出制度改革。对在城镇稳定就业和落户的农业转移人口，推进以土地换住房、以宅基地换住房的财产权利置换工程，作为进城安居、创业的资本。优化顶层设计，转变政府职能，更多的体现服务职能和监督管理职能。

第二，建立农民的土地实现永久收益的长效机制。十八届三中全会和2014年中央1号文件曾对深化农村土地改革进行了部署，提出今后要提高农村土地征收的补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。按照市场经济的发展，政府要及时更新土地补偿标准，对被征地新生代农民工给予公平合理补偿。适应市场经济的要求，以入股的方式或者换取社会保险的方式，实现土地的永久性收益。

（四）完善常态化教育培训体系

农业转移人口有着强烈的专业技能培训的发展诉求，而现有的培训无法满足农业转移人口的需求。要拓宽农业转移人口的培训渠道，开展丰富多彩的教育形式，达到教育资源共享的目的。

第一，建立城乡覆盖的技能培训体系，探索农业转移人口的技能提升机制。加大技能培训的资金投入力度，适当减免农业转移人口接受职业技能培训的相关费用。增设教育机构，针对农业转移人口居住地点、培训时间等限制性因素，在农业转移人口集中居住的地区设立社区职业学校。根据行业、工种、技术要求等的培训目标，进行对口专业培训。政府可以探索多种途径，政府与职业学院合作开展农业转移人口专业技能培训和成人教育。同时，为农业转移人口创造就业机会，统筹协调好农民工返乡创业工作和就业扶贫工作。

第二，增强工会服务意识。工会协助企业创造良好的就业环境，实施农民工素质提升工程。为农民工提供就业指导、技能培训和技能鉴定“一条龙”服务。注重地方特色，培育当地特色的劳务项目，吸纳更多的农民工实现就业和创业。

第三，适时调整农民工教育的课程。增设必要的法律法规、文化礼仪、网络媒介等课程，提高农业转移人口的法律维权意识，使农业转移人口言行文明，善于沟通，同时具备适应互联网+时代的能力。强化创业培训课程，提升农业转移人口市民化的就业创业能力，提供创业跟踪指导。

第四，提升农业转移人口自我素质。对于农民工个人而言，要充分认识到技能培训和学习的重要性，主动积极参加培训，并创造性地进行自我开发和自我发展，以获取市民化所需的知识和技能，培养创业精神和合作的意识。

（五）完善城乡统一的公共服务体系

维护农业转移人口合法权益，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，实现城乡就业一体化。建立公共就业服务体系。不断完善城乡保障体系和就业制度，实现农业转移人口与城市职工同工同酬、平等就业，促进社会公平正义、共享改革发展成果。

第一，健全各类社会保险制度。一是建立并完善农业转移人口的社会保障体系。农业转移人口应享有与城市居民对等的医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险等保障。开辟农业转移人口自愿选择缴费率的渠道。实行有弹性的社会保险缴纳机制。建立健全并落实最低生活保障制度，及农民工失业救助、子女教育救助、法律援助等社会救助体系。依据规定强制用工企业缴纳保险费，完善工伤保险制度、疾病医疗保障，特别是大病重疾保障制度。二是建立各类社会保险有效流转制度。根据农业转移人口流动性强的特点，科学制订农业转移人口社会保险省际转移办法，确保农业转移人口社会保险账户全国自由转移，尽快实现社会保险全国统筹。建立覆盖全国的新农合结算体系。加速推动国家联网异地就医结算系统，跨省异地就医住院确保费用直接结算。

第二，深化住房保障体系改革。根据农业转移人口收入水平参差不齐的特点，拓宽农业转移人口住房保障渠道。要加大廉租房的投入、建设力度，使符合条件的农业转移人口可享有租住公租房、廉租房的福利。鼓励和支持企业在符合规定用途的用地范围内，建设农民工公寓及农业转移人口集体宿舍，改善农业转移人口居住条件。引导住宅开发商建造面向农业转移人口的低租金住房。对于符合条件的农业转移人口应考虑与城镇居民一样享有公共租赁住房政策，并允许其先租后买，或实行共有产权直至最终拥有完全个人产权。制定覆盖农业转移人口住房公积金缴存和使用办法，将农业转移人口纳入住房公积金制度。对拥有稳定工作的农业转移人口，规定由其所在单位和个人共同缴纳住房公积金。

第三，促进教育公平。一是把农民工随迁子女纳入城镇教育财政保障体系，纳入城市社会事业发展规划。不允许以任何形式对在公办学校就读的农业转移人口随迁子女收取额外费用。民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。二是改革教育体制，允许农业转移人口随迁子女异地参加高考并出台相关政策办法。教育部门要改变教育培养模式，把单纯的学历教育转变为学历教育和职业教育并举的模式，加大力度增加职业学校数量和招生规模，降低职业中学入学的门槛，同时也可以采取减免学费，颁发奖学金等激励措施，解决农业转移人口子女升学问题。重视农村教育，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育和高等教育，从整体上改变农业转移人口的文化素质结构，使其具备基本的学习、实践能力。