行政执法程序再认识

何谓行政执法程序

从行政处罚法到各个省级政府的行政程序规章，还有政府部门的执法程序规章、文件，都有行政执法程序内容的规定，但鲜有对何谓行政执法程序做出定义或解释。百度搜索，根据国家标准《质量管理体系 基础和术语》给出“程序”的定义：“为进行某项活动或过程所规定的途径”。如以这一定义为基础，可以将行政执法程序表述为：为进行行政执法活动所规定的途径。然而，这样定义并不能准确反映出行政执法程序的全部特质和属性。如行政执法程序是静态的规范还是动态的控制？是形式要求还是内容要求？

程序，可理解为“有程式的序列要求”。“有程式”，即表明程序是有静态的形式要求，既然是静态的要求，即可用相对不变的规则及范本进行规范，这是执法规范化工作的基础；而“序列”则表明程序是一个时间性概念，其发展运行规律均以时间为基础，离开时间程序即失去意义。由此，可将行政执法程序定义为：为进行行政执法活动而提出的有程式的序列要求。

行政执法程序的时间维度，串联起程式构建的三维空间，即成为四维的时空。再进一步，将过去、现在、未来时空之中的行政执法活动的相互影响融入，则成为五个维度的时空。对行政执法程序的思考，始终不应忘却时间在其中的关键地位；而时空演化的思考，则对于行政执法程序的遵循、监督、优化等有重要意义。

行政执法程序的价值

行政执法程序对于行政执法活动的重要性，已经被无数个案例所证明，无须赘述。为什么如此重要？因为行政执法程序对于行政执法活动的合法性、正当性有重大价值。事物的发展演变都是有规律性的，行政执法活动也是如此。一项行政执法活动从开始到结束会按照自身规律运行，这内在的规律要依托于程序表现出来。当行政执法活动出现违反执法程序情况时，表明行政执法活动的内在运行规律受到破坏，而事物内在运行规律一旦被打破，事物就会处于无序状态，无序状态产生混乱，进而产生不想要的外在表现即违法后果。

行政执法程序的价值在于以外在程序控制行政执法活动，避免产生不规范情况或纠正不规范情况，从而保证行政执法活动内在运行规律的实现。

行政执法程序中的三大控制程序

事物的发展有量变到质变的演化规律。当量变积累到一定程度，通常只需要一点诱因即发生质变。社会活动量变到质变的临界点往往难以发现，如果能观测到临界点，则可以利用外因促进量变转化为质变或阻止量变转化为质变。

完美无瑕是执法活动所欲达到的理想状态。但在实践中，因为执法能力、执法保障、执法环境等多种因素都无法达到理想状态，决定了行政执法活动也不可能达到完美无瑕。因而行政执法活动中的不规范情况，是与行政执法活动相伴生的。只要有行政执法活动存在，必然有不规范情况存在。不规范情况随着行政执法活动的进行而不断累积，累积到一定程度，会发展出一个由不规范到不合法的临界点。这个临界点出现后，一个细小的因素就可能成为诱因，导致整个行政执法活动从不规范演变为不合法。

要避免行政执法不规范情况累积演化而质变到不合法，执法规范化建设是重要手段。执法规范化建设的着力点，应当为三个控制程序，即时间控制程序、行为控制程序和节点控制程序。

1.时间控制程序

为提高行政执法效率，防止久拖不决，故而设置时间控制程序。时间控制程序设定的时间要求，有的是针对行政执法人员的，如规定查封扣押时间不超过30日，行政许可一般应当在20日内做出决定等；有的是针对行政相对人的，如给予行政相对人陈述申辩或申请听证的时间等，这些要求的目的都是为提高行政执法效率，防止久拖不决。迟到的正义会成为非正义，迟到的执法决定其效应也会锐减。

2.行为控制程序

为了约束行政执法人员行为，故而设置了亮证执法、交代回避权、告知事实理由、听取陈述申辩等行为控制程序。行政执法活动由行政执法人员的执法行为而展开，对行政执法行为进行约束，可以有效减少行政执法活动中的不规范情况。行政执法人员在执法活动中的行为，有的是法定的，有的是非法定的。如亮证执法是法定行为，是有法规要求的；而与行政相对人做出的未记录谈话等，则是非法定行为。有的非法定行为是辅助行政执法行为进行所需要的，有的则可能是行政执法人员不当的行为，如对行政相对人进行恐吓、推搡等。行政执法程序是对法定行政执法行为进行规范约束，非法定行政执法行为如果是非法的，则由法律法规以惩戒机制进行控制。行政执法全过程记录制度既应对法定行政执法行为作记录，也应对非法定行政执法行为作记录，应当起到证明合法性与防止出现非法行为的双重作用。

3.节点控制程序

时间控制程序和行为控制程序都是由行政执法人员自行遵守适用的。因遵守程序的主观意愿及执法能力、执法环境等客观因素不同，时间控制程序和行为控制程序阻止行政执法不规范情况出现的作用也会有差异，差异程度通过行政执法活动不规范程度表现出来。行政执法不规范情况不断累积就会由量变到质变，导致整个执法活动不合法。为了避免这样的演化，故而需要设置法制审核（如重大行政处罚案件法制审核制度）、领导审批、行政机关负责人集体讨论等节点控制程序。

节点控制程序通过审核、审批、集体讨论等方式，对行政执法活动中时间控制程序、行为控制程序的遵循情况进行监督，对发现的不规范情况及时进行纠正，阻止不规范情况持续累积。节点控制程序适用的关键在于节点遵循。如立案审批，应当在线索拟作为案件办理时进行；行政机关负责人集体讨论应当在行政处罚决定未做出之前进行。如果将节点控制程序所要求的法制审核、领导审批、行政机关负责人集体讨论都放在节点过去之后进行，或者只是从程式上用执法文书体现，而事实上并没有进行节点控制，那么节点控制程序就失去程序价值，行政执法活动违法风险将大增。

时间控制程序、行为控制程序并非泾渭分明，通常时间控制程序之中有行为的要求，而行为控制程序应循着时间控制程序进行。节点控制程序本身也是时间控制程序、行为控制程序，在对时间控制程序、行为控制程序进行控制的同时，接受这两个程序的控制。

行政执法程序适用教条化倾向的克服

如前文所述，程序作为有程式的序列要求，必然以既有规范的形式存在；既有规范的修正速度，又必然跟不上行政执法活动变化的速度。也就是说，现有的程序规范，必然不会适合所有的行政执法活动，如果强行以某种既定程序规范来要求所有行政执法活动，就会导致适用程序的教条化，有些执法人员会以此作为不遵守程序的借口。

解决程序教条化，有两种方式，一是持续不断地对既有程序规范进行修正，以适应行政执法活动的不断变化。当人们见到颁布的法条时，法条所基于提炼的现实即已经成为历史。法条以规则形态给人们带来秩序，同时又约束发展。随着时间的推进，约束越来越难以接受，于是人们呼唤“变法”。行政执法程序的既有规范也是同理，因此需要不间断地反思、评估，剔除其中不适应行政执法活动变化的内容，增加新的规范要求。二是程序的弹性适用。一种方式是根据行政执法活动的难易程度、重要程度等情况，决定完整适用程序还是部分适用程序。一般而言，适用程序完整程度与案件重要程度是正比例关系。案件越重要，越应该完整适用程序。而警告、小额罚款等行政处罚当场做出，有些行政许可事项即时办结，都是行政执法程序简易化弹性适用的实践。另一种弹性适用的方式是行为按时序进行，程式要求事后补全。如口头汇报查封扣押请求，得到批准后进行查封扣押，随后及时补全文书。这种适用方式的前提是程序所要求的行为是按时序进行的。如果将行为事后补全则不是弹性适用而是程序不当，如执法活动结束后，方询问行政相对人是否申请行政执法人员回避并作记录，回避权告知即失去意义。