《刑事诉讼法》再修改的背景与意义

●卞建林 陶加培/文

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了 《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。这是自1996年与2012年以来刑事诉讼法第三次修改。较以往不同的是，本次修改工作由全国人大常委会进行。因此，本次修改的内容也相对较少，共作出26项决定，对2012年《刑事诉讼法》的18个条款进行了修改，新增了18个条款。刑事诉讼法也由之前的290条，增加到308条。从修改的内容来看，主要涉及三个方面，其一是监察制度与刑事诉讼制度的衔接问题，其二是缺席审判制度的构建问题，其三是认罪认罚从宽制度与速裁程序的立法问题。本次刑事诉讼法修改，在新时代背景之下，具有重大的理论与现实意义。

一、刑事诉讼法再修改的背景

刑事诉讼法作为规范刑事诉讼制度的基本法律，是一项专门调整刑事诉讼活动的法律规范，其调整对象涉及公、检、法机关，当事人以及律师在刑事诉讼过程中的相关活动，被称作“小宪法”“行动中的宪法”。自1979年第一部《刑事诉讼法》颁布以来，始终坚持以宪法为根据，在保障准确及时地查明案件事实、正确适用法律、惩罚犯罪分子、保障无罪的人不受刑事追究等方面发挥了至关重要的作用。但是随着我国经济社会的快速发展，民主法治建设的不断进步，司法体制改革的不断深入，刑事诉讼法也迫切需要补充与完善。［1］鉴于此，我国刑事诉讼法相继于1996年和2012年有过两次修改，这两次修改均是站在国家政治、经济以及司法体制改革的高度之上，回应现实需要，满足制度需求。当前，我国正处于全面推进依法治国、全面深化改革的关键时期，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，在深化国家监察体制改革、国际反腐败追逃追赃、深化司法体制改革等方面作出了一系列重大决策部署，取得了重大成果和进展。因此，为了贯彻党中央精神，配合国家监察体制改革，体现司法改革成果，刑事诉讼法有必要及时调整与跟进。

（一）国家监察体制基本确立

2018年3月20日，十三届全国人大第一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。这是对国家监察体制改革成果的立法确认和肯定，标志着我国新的监察体制基本确立，国家监察体制改革在经历先行试点与全面铺开后步入了新的发展阶段。我国宪法与法律奠定了国家监察体制改革的合法性基础，但作为“事关全局的重大政治体制改革”，监察制度牵涉内容繁杂、主体众多，需要审慎渐进推进，尤其要处理好与刑事诉讼的衔接机制。

国家监察体制改革的重要内容，是将检察机关的职务犯罪侦查职能和机构转隶监察委员会，即由后者实际承担原由检察机关承担的职务犯罪侦查职能。有学者认为，由此必然产生职务犯罪监察调查与审查起诉及刑事审判的业务衔接问题，必然产生监察机关与检察机关及审判机关的工作协调问题。［2］申言之，监察制度改革是牵一发而动全身的改革，要解决好职务犯罪的监察调查与刑事诉讼制度的衔接，必然会涉及到检察机关侦查权的调整、刑事管辖分工和竞合、留置措施与刑事强制措施的转换以及监察调查证据在刑事诉讼中适用等问题。因此，有针对性地修改刑事诉讼法非常必要也十分迫切。

（二）反腐败斗争深入发展

十八大以来，党中央坚持全面从严治党、坚决狠抓惩治腐败。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上明确指出：“党的十八大提出建设廉洁政治的重大任务，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明”。党的十九大重申坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。［3］以习近平同志为核心的党中央对反腐败国际追逃追赃工作作出重大战略部署，追逃追赃成为全面从严治党和反腐败斗争的重要一环。这些自改革开放以来从未有过的反腐力度，预示着我国反腐败事业进入“新常态”。

2018年以来，宪法的修订与监察法的颁布充实了反腐败工作的法律体系，基本做到反腐败工作有法可依。但是，在反腐败法律法规的执行和落实方面，还存在许多问题，一定程度上影响了反腐败斗争向纵深发展。这对于反腐败国际追逃追赃工作而言无疑是打了折扣、留下了遗憾。尤其是在海外追逃追赃工作中，仍存在一些制度性的不足和缺陷。党的十九大报告已郑重宣示：“不管腐败分子逃到哪里，都要缉拿归案、绳之以法。”［4］因此，建立刑事缺席审判制度，为反腐败追逃追赃提供司法支持，是以习近平同志为核心的党中央推进反腐败国家立法和国际追逃追赃工作所作出的顶层设计。

（三）司法体制改革逐步深化

深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。公正司法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国。十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》（以下简称《决定》），在保证公正司法、提高司法公信力方面明确提出了要完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。2014年6月27日，全国人大常委会通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（以下简称 《关于刑事案件速裁程序决定》）。2016年9月3日，全国人大常委会又通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展认罪认罚从宽制度试点工作的决定》（以下简称《关于认罪认罚从宽制度规定》）。开展刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度试点工作，是司法体制改革的重点内容，是司法机关针对刑事案件进行繁简分流、合理分配司法资源的重大举措。

时至2018年，刑事案件速裁程序与认罪认罚从宽制度试点工作已取得良好成效。结合试点地区实践情况来看，试点工作提升了试点地区的审判质量、审判效率，保障了当事人合法权益，积累了可复制、可推广的经验，为完善刑事诉讼立法提供了实践基础。刑事诉讼制度改革理应遵循“试点实践先行，立法保障跟进”的要求，适时修改刑事诉讼法，将司法改革成功经验和有益做法上升至立法层面，十分重要也十分必要。

二、刑事诉讼法再修改的意义

本次刑事诉讼法修改适时回应了当前监察体制改革、国家反腐败事业发展以及司法体制改革对刑事诉讼法再修改提出的要求，是新时代中国特色社会主义刑事诉讼制度的新发展，很好地体现了政治性、法律性、时代性与实践性的特点。

（一）彰显新时代特点的产物

党的十八届四中全会通过了《决定》，是新中国法治建设史上具有里程碑意义的事件。《决定》明确了全面推进依法治国的总目标、重大任务，作出了一系列关于全面推进依法治国的新论断、新部署，是指导中国特色社会主义法治建设的纲领性文件。《决定》还提出了“贯彻中国特色社会主义法治理论”的重大命题，这对于正确把握全面推进依法治国的前进方向具有重大的指导意义。进入新时代以来，习近平总书记反复强调，要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。公平正义具体到程序法治当中就是要实现程序正义，这就要求具备完善的程序法治体系。此次刑事诉讼法修改结合了时代发展当中重大改革举措，有针对性地回应了现实问题，体现了新时代全面推进依法治国的基本方略，是深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定的重要体现。

本次刑事诉讼法的修改，紧紧围绕党中央的重大决策部署，特别是完善了关于深化国家监察体制改革方面的相关内容。监察体制改革作为新时代事关全局的重大政治改革，具有明显的时代特征。监察法与刑事诉讼法关系密切，监察机关与刑事诉讼中的国家专门机关是互相配合、互相制约的关系，对职务犯罪的监察调查与刑事诉讼的审查起诉、法庭审理存在互相衔接的关系。这些衔接内容迫切需要刑事诉讼法予以回应。因此，本次修改后的刑事诉讼法调整了人民检察院的侦查职权；明确了侦查定义；修改了与有关贪污贿赂犯罪的相关内容；明确了监察调查与审查起诉的衔接；规定了留置措施与刑事诉讼强制措施的衔接，等等。这些内容指向明确、重点突出，虽然对于一些细微方面的衔接未做出精细化规定，比如管辖竞合问题、证据制度衔接等方面。但本次修改使得对职务犯罪案件办理有了明确的法律依据，有助于达致法律体系间内在和谐。可以说，本次修改的刑事诉讼法是具有新时代特点的产物。

（二）实现司法体制改革与立法完善的有机衔接

我国现行的司法制度，是适应加强社会主义法治需要而建立和发展起来的，是贯彻依法治国方略必不可少的重要环节。随着改革开放的逐步深入，我国经济社会发展进入了全新阶段，各种社会矛盾也呈现出新的阶段性特征。特别是随着民主法治建设的推进，公民的权利意识、法律意识不断增强，经济社会转型中各种利益冲突和矛盾纠纷大量地以诉讼形式进入司法领域，人民群众对通过司法手段维护合法权益和保障实现社会公平与正义的要求越来越高。司法环境出现的这种新变化，必然要对司法工作提出相应的新要求，而司法体制改革就是要适应这种新变化、新要求，把维护人民群众的根本利益作为推进司法改革的根本出发点，从促进司法公正、提高司法效率、保障诉讼权利等环节入手，进而完善程序法律体系，使改革的成果不断满足现实需要。

司法体制改革必须坚持维护宪法和法律的权威，如果一些改革举措，需要突破现行法律，但是修改现行法律条件又不具备，就需要试行一些改革举措为修改法律积累经验、创建条件。比如，全国人大常委会授权部分地区开展刑事案件速裁程序与认罪认罚从宽制度试点工作，就是由立法机关通过法定程序授权有关部门启动改革或者试行改革，不是凭空而来，坚持了重大改革要于法有据。刑事速裁程序与认罪认罚从宽制度作为近几年司法体制改革的重点内容，自试点工作以来，已经取得了良好的实践效果，在此基础之上，将其以立法的形式确立于刑事诉讼法当中，这是科学立法与民主立法的体现，遵循了一切从实际出发的立法规律，符合司法实践状况，是一种合理的司法改革与立法完善有机衔接模式。

（三）强调解放思想、重视制度创新

随着司法体制改革的逐步深入，一些较为合理的思想理念逐渐对我国刑事诉讼的程序与制度产生重要影响，迫切需要适时地修改法律，来丰富和完善刑事诉讼制度，以强调解放思想、重视制度创新。法律制度创新本质上是规则的合理变更，有助于促进司法资源合理配置，推动司法进步。本次刑事诉讼法修改确立了认罪认罚从宽制度，增设了缺席审判程序与刑事速裁程序，这对于完善刑事诉讼程序法治具有重要意义。

1.全面推进认罪认罚从宽制度。为进一步落实宽严相济刑事政策，完善刑事诉讼程序，合理配置司法资源，提高办理刑事案件的质量与效率，确保无罪的人不受刑事追究，有罪的人受到公正惩罚，维护当事人的合法权益，促进司法公正，十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了《关于认罪认罚从宽制度规定》，对犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意人民检察院量刑建议并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。同时也申明，认罪认罚从宽应当遵循刑法、刑事诉讼法的基本原则，保障犯罪嫌疑人、刑事被告人的辩护权和其他诉讼权利，保障被害人的合法权益，维护社会公共利益，完善诉讼权利告知程序，强化监督制约，严密防范并依法惩治滥用职权、徇私枉法行为，确保司法公正。本次修改后的刑事诉讼法不仅确立了认罪认罚从宽的原则性地位，还通过修改相关程序性条文，使制度趋向完善。包括批准或者决定逮捕时将认罪认罚情况作为是否可能发生社会危险性的考虑因素、侦查机关告知诉讼权利和将认罪情况记录在案、人民检察院在审查起诉阶段就案件处理听取意见、犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书、人民检察院提出量刑建议和人民法院如何采纳量刑建议、人民法院审查认罪认罚自愿性和具结书真实性合法性，等等。当然，现阶段认罪认罚从宽制度依然存在相关问题，比如犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚自愿性的判断标准及其保障问题、从宽处罚的幅度问题、是否应当降低证明标准等问题，这些方面依然需要更加深入研究。但总体上而言，本次修法确立了认罪认罚从宽制度，不仅有助于推动当前以审判为中心的诉讼制度改革，而且也标志着我国刑事程序法治迈向现代化之路。

2.初步构建刑事缺席审判制度。本次刑事诉讼法修改当中最具创新意义的就是建立刑事缺席审判制度。刑事缺席审判制度是指即使在被告人本人不到庭的情况下，司法机关也可以照样按照程序，依法起诉、审判，并在证据确凿的情况下，依法判决其有罪。［5］随着反腐败体制改革的深入发展，适时地构建刑事缺席审判制度，对打击重大腐败犯罪、追回外逃赃款具有重大现实意义。本次修改的刑事诉讼法明确了缺席审判适用范围，对案件起诉、管辖、送达、审判、辩护以及司法救济等内容作出了较为详尽的规定。缺席审判程序在一定程度上弥补了违法所得特别没收程序的不足，因为依据违法所得特别没收程序仅仅只能追缴赃款赃物，对于潜逃国外的犯罪分子而言，依然可以逍遥法外，只能等其归国后法院才能对其审理。增设缺席审判程序，改变了以往司法实践中由于嫌犯没有到案而产生的无法定罪量刑、无法及时补偿被害人损失等问题，一旦刑事缺席审判的判决生效，在法律上就确定了被告人的罪犯身份。这也有助于保障引渡等国际司法协助活动顺利进行，将潜逃人员定性为“生效判决的有罪人员”，我国引渡等国际司法协助请求就当然具备了更权威的依据，缔约国也就有了进行引渡等司法协助活动的义务。刑事缺席审判是以惩罚海外在逃人员为核心的审判程序，为海外追逃追赃工作奠定了更加坚实的法律基础，对于以法治方式推进反腐败斗争，发挥法律震慑和惩治的双重效果，具有重要意义。但是也应当认识到，刑事缺席审判程序依然有许多内容需要进一步研究，比如刑事缺席审判程序与违法所得特别没收程序的交叉问题、罪犯提起异议权的流程设置问题，等等。

3.增设刑事案件速裁程序。十二届全国人大常委会第九次会议通过了 《关于刑事案件速裁程序决定》。刑事速裁程序旨在进一步完善刑事诉讼程序，合理配置司法资源，提高审理刑事案件的质量与效率，维护当事人的合法权益。在保证司法公正的前提下，探索进一步简化轻微刑事案件的诉讼程序是必要的，有利于提高诉讼效率，及时惩治犯罪，保障人权，并可以为进一步完善刑事诉讼制度积累实践经验，彰显了尊重法治、尊重和保障人权、兼顾效率与公平的立法精神。本次修改的刑事诉讼法确定了刑事速裁程序的适用范围，即仅适用于基层人民法院管辖的可能判处3年有期徒刑以下刑罚，案件事实清楚，证据确实、充分，被告人认罪认罚并且同意适用程序的案件，同时也明确了被告人是未成年人等几种不适用的情形。当前，我国刑事诉讼程序中已有简易程序与普通程序的区分，从价值意义上来看，普通程序是以公正作为价值导向，强调程序的正当性、完整性、救济性，保障被追诉人的诉讼权利，维持控辩平衡，但投入越高，诉讼成本就越高，诉讼效率亦有所减损，而简易程序则是在公正审判基础上的程序简化，兼顾着公正与效率的双重价值。［6］刑事速裁程序在贯彻认罪认罚从宽原则的前提下，从其不进行法庭调查、法庭辩论、当庭宣判以及较短审限的规定中，可见其着重体现着效率的价值导向，刑事案件速裁程序将极大提升刑事诉讼效率。不过，刑事速裁程序在适用案件范围、量刑优惠程度以及被告人权利保障等方面仍然需要深入研究。

（四）强化刑事诉讼中的人权保障

长久以来，刑事诉讼中的人权保障一直是理论界与实务界研究重点，随着国家民主、法治观念地逐步发展，我国刑事诉讼制度也越来越关注人权保障问题。2012年《刑事诉讼法》修改加入尊重与保障人权原则，不仅具有宣示意义，更具有普世价值和规范意义，昭示着我国刑事立法在不断地朝着更加民主、法治的方向发展，是我国人权保障事业的重大进步。

值班律师制度作为中央深化司法体制改革的一项重要任务，是推进法律援助和以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要内容，其对于切实保障犯罪嫌疑人、被告人刑事诉讼权利，进一步完善刑事法律援助制度，加强人权司法保障，促进司法公正具有重要意义。本次刑事诉讼法修改较为详细的规定了值班律师的定位、工作场所、职责、权利，并赋予了犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师的权利。值班律师制度的建立，使得更多刑事案件犯罪嫌疑人、被告人有了行使自己诉讼权利的途径。而且，值班律师制度适用范围广泛，具有及时性、无偿性的特点，也不需要考虑经济状况与罪名，极大地保障了刑事案件被追诉人的诉讼权利。在此次修改之前，学界关于值班律师定位的问题，一直莫衷一是，争论焦点主要是值班律师是不是或者应不应当具有辩护人身份，但就本次修改内容来看，明确了值班律师的地位是法律帮助的定位，并不享有实质性辩护权利。诚然这一问题依旧争议较大，在今后仍有较大的研究空间，但总体而言，本次值班律师制度的确立与实施，有效地强化了我国刑事诉讼中的人权保障。

（五）突出问题意识、坚持问题导向

党的十八大以来，习近平总书记的系列重要讲话，深刻回答了新的历史条件下党和国家发展面临的一系列重大理论和现实问题，贯穿着强烈的问题意识、鲜明的问题导向，体现了求真务实的科学态度，展现了坚定信仰和责任担当。本次刑事诉讼法的修改亦体现着突出问题意识、坚持问题导向的精神。比如，关于完善监察制度与刑事诉讼制度衔接的相关内容，体现了以程序衔接问题为导向，着力解决了国家政治体制改革中迫切需要解决的问题，有效推进了具有中国特色的监察制度改革。关于建立刑事缺席审判程序的相关内容，体现了以国际反腐败追逃追赃问题为导向，着力解决了国家反腐败斗争中的现实问题，使得潜逃海外的犯罪分子有了被刑事审判的空间，对腐败分子产生了极大的震慑作用。关于认罪认罚从宽制度与刑事速裁程序的相关内容，体现了以贯彻宽严相济的刑事政策和诉讼效率为导向，着力解决了刑事诉讼中案多人少的矛盾和程序单一的不足，完善了认罪认罚从宽制度设计和刑事速裁程序设置。关于确立值班律师制度的相关内容，体现了以人权保障为导向，着力解决司法实践中辩护律师不足的问题，通过值班律师制度努力实现刑事辩护的全覆盖，切实保障刑事被追诉人获得律师帮助的权利。

本次修改体现与巩固了司法体制改革的重大成果，深刻把握了“凡属重大改革都要于法有据”的要求，充分践行了我国运用法治思维与法治方式在法治轨道上开展工作的原则，是我国刑事诉讼法治建设与法治国家建设进步的重要体现。对进一步完善中国特色刑事诉讼制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

注释：

［1］参见陈光中、严端：《中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证》，中国方正出版社1999年版，第85页。

［2］参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期。

［3］参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《党的十九大报告辅导读本》人民出版社2017年版，第8页。

［4］同［3］，第 67 页。

［5］参见陈光中、胡铭:《〈联合国反腐败公约〉与刑事诉讼法再修改》，载《政法论坛》2006年第1期。

［6］参见汪建成：《以效率为价值导向的刑事速裁程序论纲》，载《政法论坛》2016年第1期。