我国财税法中转移支付的公平正义*——以运行逻辑与实现机制为核心

张婉苏

（南京大学法学院，江苏南京210093）

财政转移支付制度设立的初衷在于分税制的税收分配模式下实现央地之间财权和事权分配的再平衡，消解由于经济发展不均衡与地区间公共服务供给水平均等化之间的张力。科学有效的财政转移支付制度类似于“转换器”。社会总产值或者全社会财富的总数，通过财政转移支付的模式，从边际效用相对较低的发达地区转移到边际效用更高的欠发达地区。通过这种资金转移，最终促进整个国民经济和公共服务的均衡发展。因此，财政转移支付制度作为现代财政制度的重要内容，是国家和政府管理的重要手段，是从宏观上提高经济效率的必要手段，也是国家从经济发展条件方面维护公平的重要途径。①参见杜放：《政府间财政转移支付制度理论与实践》，经济科学出版社2001年版，第10页。

自我国实行分税制改革以来，很长时间内并没有建立起规范的政府间财政转移支付制度，实际发生的转移支付呈现出明显的过渡性质，地方政府为获取更多的中央财政资金和项目，通过“驻京办”的关系网在各部委之间“跑动”。一直以来“跑部钱进”被广为诟病，主要原因在于其一方面会易于滋生腐败，另一方面会造成加大区域发展的不平衡性。②Goldstein,Rebecca and Hye Young You.”Cities as Lobbyists.”American Journalof Political Science,Vol.61,No.4,October2017,Pp.864-876.通过这种方式实现的财政转移支付脱离了公平性。2015年2月公布的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》强调要对财政转移支付制度进行改革和完善，其中一项重要内容是从严控制专项转移支付，这意味着以前靠“跑部钱进”的方式寻求专项转移支付的空间将被大大被压缩。转移支付制度的重要价值取向在于实现中央和地方在促进地方经济发展过程中的公平，使各地的政治经济社会文化发展得以均衡，社会福祉能公平地分摊到每一个社会公众，使其拥有一种相对公平的发展机会和社会环境。社会公平重在分配的正义，财政转移支付即是重点解决分配的正义。为此，需要以公平正义为价值取向，构建能够实现财政转移支付社会公平和地方均衡发展目标的财政转移支付的实现机制，并将该实现机制纳入财税法、预算法的法治框架下，加强财政转移支付的法治建设。

一、公平正义是财政转移支付制度的内在价值追求

（一）转移支付制度及其运转机制

随着财政分权体制在各国的发展，政府间财政资金调节特别是上级政府对下级政府的财政补贴成为一个重要的政策工具，政府间财政转移支付成为有效维持分权化财政体系不可或缺的制度。从广义角度理解，政府间转移支付是指一个国家不同层级政府之间职责明确，即财权和事权匹配情况下的政府间财政资金的无偿转移，它包括上下级政府之间财政资金的纵向转移和同级政府之间财政资金的横向转移。从狭义角度理解，政府间转移支付特指上级政府向下级政府（包括中央与地方政府、地方政府上下级之间）财政资金的无偿转移，其主要根据不同层级政府之间财权和事权的差异来确定转移支付数额，以平衡地区间财政能力，是财政体制的一个重要组成部分。笔者于本文中讨论的转移支付是指狭义的政府间财政转移支付。

政府间转移支付具有无偿性，按照均等化原则在政府间进行资金的分配，是政府为了实现基本公共服务均等化的一种财政政策工具。通过转移支付，政府可以均衡各级政府间财力差异，促进区域间基本公共服务水平的均等化。过度原子化的地方财政制度使得本地的经济社会发展几乎完全取决于本行政区域的自然禀赋的政治转化能力，③参见于文豪：《区域财政协同治理如何于法有据：以京津冀为例》，《法学家》2015年第1期。同时，基本公共服务均等化是社会的基本价值取向，已逐渐成为政府的重要政策目标。为改变过度原子化的地方财政制度并实现这一目标，就要求政府各层级间财政能力的均等化，并需要转移支付这一财政政策工具来平衡政府间的财政能力。

（二）我国财政转移支付的现状

目前我国财政转移支付主要有一般性转移支付与专项转移支付两种形式。一般性转移支付是指没有规定具体用途的上级对下级转移的财政资金。地方政府可以根据自身经济社会发展的需要，自由支配资金的使用方向。按照在转移支付资金分配公式中是否包括对下级可控制因素的成分，一般性转移支付可以分为一次性转移支付和基于表现的转移支付。一次性转移支付是不考虑下级政府财政收入程度的对下级政府的一次性财政补助。基于表现的转移支付是指中央政府对地方政府的转移支付与地方政府的财政努力程度等因素相关的财政补助，地方财政努力程度越高，获得的转移支付资金越多。专项转移支付是指附带有一定的条件的上级政府对下级政府转移财政资金，这些条件包括规定资金用途、要求地方政府给予配套等。这类转移支付主要被用于对地方政府履行中央政府职责而给予的补贴，鼓励提供具有高度溢出效应的服务，资助被中央政府规定了最低数量标准的服务。因此，专项转移支付可以分为非配套和配套两类，非配套专项转移支付不要求地方政府提供配套的资金但要求有具体的用途；配套专项转移支付既规定资金用途又要求地方政府按规定提供一定的配套资金，它又分为封顶和不封顶两类。目前，我国的一般性转移支付的比重逐步加大，我国一般性转移支付占全部转移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%，同时，转移支付的内部结构不断优化，加大了教科文卫、社会保障、节能环保、农林水等重点民生领域的投入力度。④参见肖捷：《国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告——2016年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201612/t20161226_2504987.htm。目前我国尚没有财政转移支付基本法律，没有一部专门法律法规能同时规范一般性转移支付和专项转移支付并科学合理地调整两者的结构设置。过度依赖专项转移支付向地方政府转移财力，会打破财政集权与分权的平衡，使地方财政自主权受到不合理的干预。还有部分专项转移支付项目设立在竞争性领域，违背了财政转移支付制度设立的初衷，财政资金理当应用于提供公共产品和公共服务，竞争性领域的产品则应当由市场进行资源的有效配置。此外，在具体项目的资金结构中，很多专项转移支付项目对地方政府要求的配套资金过多，对地方财政造成了较大的负担。

（三）确定财政转移支付的因素和依据

财政转移支付既是各级政府间权责关系和利益关系的一种协调机制，也是中央政府通过地方政府实现其政策目标的重要政策工具，转移支付资金在分配中既要考虑经济因素也要考虑政治因素，在有些时候政治因素甚至可能比经济因素更为重要。从经济因素来看，转移支付的资金分配需要确立完善和科学的分配依据和测算体系，其直接与转移支付资金的效率相关。目前，国内外关于转移支付资金分配的依据主要有两种。一是基数法，即根据社会经济发展情况以及财政可承受性等，以前一年度为基础确定下一年度的转移支付额度。以这种方法确定转移支付资金分配时不考虑地区间的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏客观标准。二是因素法，是对影响某一地区财政收入能力和财政支出需求的各种变量综合地加以测算和分析，以此确定对该地区转移支付政策和额度。因素法的核心是要确定各种因素在影响财政收入能力和支出需求方面所处的地位，并求出各种因素在决定收入能力和支出需求过程中所占的权重。国际上通行做法是选取不易受主观因素影响且能反映地方政府财政收支的客观性因素。地方财政收入能力主要包括地方收入、人均收入、人口数量及密度、城市化程度、税制等因素确定各地的转移支付额。地方财政支出需求方面主要通过衡量各种参数对政府提供公共产品行为的影响程度来确定，主要包括人口密度、城市化程度、自然环境、经济发展程度等因素。因素法在确定了财政收入能力和支出需求重要影响因素后，综合考虑地区间财政收入能力与支出需求之间的缺口，得出某地区的财政自给率，将其作为转移支付的基础估算补助金数量。因素法是许多发达国家在转移支付资金分配中普遍采用的一种方法，通过客观因素来核定标准财政收入、标准财政支出及其他参数，以此为基础来均衡地方财政能力，这样可以降低人为因素的干扰和影响，减少转移支付中的盲目性和随意性。

（四）效率与公平的矛盾统一体

实现转移支付以弥补地区间经济发展的不平衡和实现公共服务水平的均等化，是一个效率与公平相辅相成的矛盾统一体。“效率和公平的税收制度是财政体制的重要基础，效率和公平的集中体现是公共服务均等化和地区间协调发展……效率和公平的税收制度必须隐含转移支付的合理要素。”⑤吴俊培、郭怜沂：《论效率与公平的税收制度》，《税务研究》2016年第1期。财政转移支付制度设立的初衷就在于在分税制的体制下对财政资金在各级政府间的合理分配创造条件和实现的路径。然而，大量的研究证明，财政转移支付制度是不能实现效率和公平的共同价值追求的。“中央转移支付不仅本身是相对低效率的，而且作为地方承接转移资金和项目的国有企业通过对中央转移支付效率的‘侵蚀效应’间接降低了资本效率。”⑥褚敏、靳涛：《分税制后的中央转移支付有效率吗？——基于中央转移支付对地区间增长公平与效率的检验》，《上海财经大学学报（哲学与社会科学版）》2013年第2期。通过财政均衡来实现社会公平，这已是国外成熟的财政转移支付制度的重要内容，并在部分国家上升到了财政立宪的高度。例如，1982年《加拿大联邦宪法》第36条第2款规定：“议会和加拿大政府应采取均衡支付原则，确保各省政府有足够的收入，能够在相对合理且彼此相当的税收水平上，提供相对合理且彼此相当的公共服务水平。”⑦1982年《加拿大宪法》，http://www.wipo.int/wipolex/zh/details.jsp?id=8656，2018年6月3日访问。该条款明确强调了国家的责任，即“确保各省政府有足够的收入”，而间接的目标就是公平的公共服务水平。德国联邦基本法第106条和第107条也都有类似的规定。⑧参见朱建民、陈冲、张桐锐、林子平等译：《中译德意志联邦共和国基本法》，http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=7507，2018年6月8日访问。

从效率角度来看，转移支付可以实现三个方面的目标，即全年收入的垂直性调整、全年支出的垂直性调整、地方间财政外部性的内部化调整。在财政收入方面，中央政府利用全国统一的基准和系统征收地税，与地方根据自己独立的标准独立进行征收相比，所需的征税费用将会减少；财政支出的实质是对共有财产的处分，目的是为纳税人提供公共物品和公共服务，使“取之于民”的财政收入能够切实地“用之于民”。⑨参见徐阳光：《论建立事权与支出责任相适应的法律制度》，《清华法学》2014年第5期。地方政府作为直接提供者，能够更为准确地把握居民的需求，将会更有效率。从效率性观点来看，全年收入的重点将放到中央，全年支出的重点将放到地方，从中央向地方的转移支付可以作为实现这种事权分配的手段，也就是说，转移支付承担着调整全年收入和全年支出的垂直性不均衡的作用。转移支付还可以实现地方间财政外部性的内部化。当地方政府间发生外部性，某些地方政府的政策会给别的地方政策和居民造成影响，而这种影响会导致地区间资源分配的低效率。一种地方政府外部性是地方公共服务的外溢性，但该公共服务供给的地区并没有考虑其提供的公共服务能否惠及其他地区，只是根据自身受益情况和公共服务供给成本做出供给决策，使得其提供公共服务的水平低于社会实际的需求水平。中央可以通过对地方政府外溢性提供资金补助，使得外部效益内部化，转移支付则可以当作地区外溢性引起的低效率公共服务供给的补正手段使用。另一种外部性是由于各地政策差异导致居民在地方间的流动。当个人根据地方公共服务和地方税收负担选择居住区域时，承受较大人口流入压力的地区则可以主张上级乃至中央政府通过转移支付矫正由于人口流入较大而需要额外承担的公共服务的费用，以提高财政性手段提供基本公共服务和公共产品的效率。

（五）公平正义寓于转移支付之中

公平分配社会财富，作为政府的一种公共服务，通过持续、规范的再分配措施，如预算、财政转移支付、所得税、消费税、物业税等法律制度，矫正不合理的财富分配，避免出现两极分化的“哑铃型”社会分层结构，⑩“哑铃型”社会是两头大，中间细而长的社会，即低收入人群与富人各有相当比重，但中间阶层较为薄弱。哑铃虽然是强身健体的好器械，但是由于中间过于细小，摔落可能较易断裂，因此“哑铃型”社会具有很大的不稳定性。与此相关的另外两种社会结构是“橄榄型”社会、“金字塔型”社会。以期增强社会成员公平分享经济增长成果的能力。这是政府应尽的责任，也是市场经济不可或缺却又无法自行提供的公共产品。作为一种回应型法，财税法的社会利益本位性质和对社会经济发展的调控性决定了其具有促进社会平衡发展的作用。由于社会经济活动的复杂性和立法者认识能力的有限性，财税法规则总是处于不断发展和不断完善的状态，而社会发展的迫切性和社会公众对良法善治的期待性又要求财税法完成有限法律规则面对无限社会现实的适应，这就要求财税法具有回应我国社会主要矛盾的能力。财税法的回应性要求财税法突破形式法制的框架，以主动调节和相机抉择的方式在解决我国社会主要矛盾的进程中积极回应社会公众的诉求，以灵活性、开放性的方式推进社会实质公平和社会均衡发展。税收公平的目标就是在社会发展不平衡的情况下，将区域发展失衡、阶层贫富分化等社会现实纳入财税法回应的功能构造中，运用税收手段进行调节，以达到社会和谐发展和财富公平分享的效果。财税法衡平发展功能通过财政转移支付以均衡地方财政和调节阶层收入，体现了对公平正义价值的追求。当然，财政转移支付强调注重社会公平，同时还强调在促进效率提升前提下体现社会公平，反对平均主义。财政转移支付对社会公平的追求是建立在合理限度之上的，不能只讲公平而不顾效率。

财政转移支付是基于各级政府收入能力与支出需求不一致的状况，以实现各地基本公共服务均等化为目标的一种财政收支平衡制度。财政转移支付通过中央对地方政府的转移支付以及地方政府间的转移支付，调整政府间的财政能力差异，体现出财政转移支付均衡地方财政能力的作用。另外，财政转移支付还具有从公共财政的角度来调节收入分配公平的作用，通过居民补贴等途径调节居民收入，实现不同阶层之间的分配公平。从理论上说，财政转移支付的实质是将以税收征管形式集中起来的财政收入从高收入地区或高收入阶层转移到低收入地区或低收入阶层，这有助于缩小地区间、阶层间的经济差距，促进社会和谐发展。

中央政府在转移支付资金分配中除了考虑经济因素外，政府间转移支付还常常被用于获取平衡地区间财政资源和产出之外的其他目的，即在决策者分配转移支付时所考虑的因素中，政治因素或许与经济因素同样甚或更为重要。⑪中央政府在进行转移支付资金分配时，可能会更多地考虑政治因素以及按照他们的偏好来分配，比如，在国家统一受到威胁的时候，维护国家统一和地区稳定成为中央的首要工作，他们或许会通过转移支付来平抑分裂的力量，特别是多民族的国家，中央在转移支付的分配中会更多地考虑维护各民族地区稳定的政治因素。可见，在转移支付资金分配中尽管政治考量是中央必须面对的现实，而政治因素的考量在一定程度上会削弱经济因素对转移支付资金分配的影响。

通过财政转移支付以均衡地方财政和调节阶层收入，体现了对公平正义价值的追求。需要指出的是，财政转移支付强调注重社会公平，同时还强调“促进效率提升前提下体现社会公平”，反对平均主义。财政转移支付对社会公平的追求是建立在合理限度之上的，不能只讲公平而不顾效率。国外财政转移支付法律制度也大都强调建立财政激励制度，促使地方政府在享受财政转移支付的同时努力培植财源和发展地方经济。因此，通过财政转移支付表现的财税法衡平发展功能，本质上是在社会公平发展与社会发展效率之间寻求最佳平衡点，是对公平与效率的动态平衡。

财政转移支付强调注重社会公平，但并不以平均主义为宗旨。公平正义的思想从来就不承认绝对的平均，即使是在古老的亚里士多德的正义理论中也是如此。亚里士多德将正义分为分配正义、交换正义和矫正正义。关于分配正义，亚氏强调，正义存在于“某种平等”之中，从正义这一概念的分配含义来看，它要求按照比例平等原则把这个世界上的事物公平地分配给社会成员。相等的东西给予相等的人，不相等的东西给予不相等的人。博登海默对亚氏的分配正义总结时指出：“虽然亚里士多德强调平等是正义的尺度，但是他却愿意容忍社会结构中广泛存在的不平等现象。”⑫［美］E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第262-263页。在法学中公平是法的理念和基本价值，是现代法治社会共同追求的目标。财政法所确认和保护的公平是财政分配的公平，是社会公平，它包括纵向公平和横向公平。纵向公平是不同等级之间的公平，在不同等级之间实行能力原则，即不同情况，不同对待；横向公平是同等级别之间的公平，在同一等级之间实行同等原则，即同等情况，同等对待。价值是一个由多元要素构成的，以多种形态存在的体系，在该体系内部多元价值要素的位阶并非固定不变。在社会发展的不同阶段和特定时期，总有一种价值处于某一法律部门中相对首要的地位，因此，公平价值与其相对应的效率价值在不同法律部门中的地位是不同的。就一般法而言，公平与效率是法的两种基本价值，其地位无所谓谁高谁低，但对财政法来说，公平反映其本质特征，是基本的目的价值，它高于效率价值。

二、我国转移支付制度中公平价值偏离的现状

我国实行分税制改革以来，很长时间内并没有建立起规范的政府间财政转移支付制度，实际发生的转移支付呈现出明显的过渡性质，其运行中存在问题也难以避免。

（一）财政转移支付项目繁杂、支付结构不合理

在我国中央政府对地方政府的财政转移支付中，一般性转移支付项目所占比例较小，大量的是专项转移支付项目，涵盖教育、科学技术、社会保障和就业、环境保护、农林水事务等几乎所有领域，支付项目繁杂。正如李金华先生曾经指出的：“到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国可能没有一个人搞得清楚。”⑬李金华：《中央的钱流到村里，渠道长“渗水”太多》，《人民日报》2006年6月6日，第4版。支付项目繁杂的背后必然是支付主体的繁多。中央补助地方支出审计调查情况显示，部分专项转移支付项目设置交叉重复，分配制度不够完善，资金投向较为分散问题严重，参与中央转移支付资金分配的部门曾达37个。从短期来看，这些转移支付具有一定的现实意义，但从长远来看，其并不利于公共服务的均等化。

根据我国《预算法》，中国当前的中央对地方转移支付体系包括一般性转移支付和专项转移支付两大类。从功能来看，一般性转移支付能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势，有利于地方政府因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任。专项转移支付能够更好地体现和贯彻中央政府的意图，促进相关政策的落实，且直接分配管理的方式更便于开展绩效评价和监督检查。预算实际执行中，一般性转移支付和专项转移支付作用不同、互为补充，相对而言，一般性转移支付更加重视公平性，专项转移支付更加突出效率性，两者的比例结构一定程度上反映了在不同经济发展阶段如何处理公平与效率的关系。中国幅员辽阔，各地区资源禀赋差异较大，经济社会发展水平和进度不一，但同时也存在一些共同的发展瓶颈。因此，既需要通过一般性转移支付均衡地区间财力，推进基本公共服务均等化，也需要依靠专项转移支付弥补经济社会发展的薄弱环节和短板。

财政部网站有关数据显示，2017年中央对地方转移支付预算总规模达到5.7万亿元，占中央一般公共预算支出的61.6%，其中，一般性转移支付3.5万亿元，专项转移支付2.2万亿元，两类转移支付的规模比例为62：38。一般性转移支付主要包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助转移支付、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付和城乡居民医疗保险转移支付等7大类；专项转移支付则包括76个具体项目，基本覆盖了农林水、教科文、社保就业、医疗卫生和经济建设等各个领域。受事权和支出责任划分滞后、部门利益固化和上下级政府间激励和约束弱化等因素制约，当前我国的中央对地方转移支付体系设置和管理存在着一般性转移支付“不一般”、专项转移支付“碎片化”、资金使用不规范和效益不高等问题，特别是一般性转移支付和专项转移支付之间的界限不够清晰、内容交叉重叠。在政治方面，这不利于中央与地方行政管理关系、事权与支出责任关系的进一步理顺；在经济方面，财政资金使用效益的“折扣”直接影响了稳增长、调结构政策的实施效果，降低了资源配置效用；在社会方面，这不利于地区间基本公共服务能力均等化目标的实现，也难以做到兼顾效率与公平。

与一般性转移支付相比，专项转移支付不够规范和透明，转移财政资金数额确定依据难以明确、客观。不过，需要指出的是，如果说对于转型期实现中央特定政策目标，专项转移支付有其不可替代的功能，那么就应保持其适度的规模，不断加以规范、完善，而不是一味地减少专项转移支付份额。以专项转移支付不够规范为由主张缩减其规模，可能只是在回避专项转移支付失范问题，并不利于问题本身的解决，反而可能影响专项转移支付固有功能的发挥。

目前，相对于专项转移支付，一般性转移支付资金分配已部分采用因素法，更为规范、透明，但也应该看到，因素法运用范围毕竟有限，其中参数设置仍需要不断调整、完善，且地方政府也未必就如中央政府所愿将转移财政资源主要用于提供基本公共服务上。同时，对于这种总量补贴对地方政府财政的自我发展所造成的消极影响还应当有充分的评估。因此，提升基本公共服务均等化水平，恐怕不是单单注重扩充一般性转移支付规模就能予以保障的。一般性转移支付是促进公平的主要方式，专项转移支付更有助于达致效率目标。一般性转移支付这种目标定位带有的公平理念容易为公众接受，但可能无意中掩盖了它基本公共服务均等化功能发挥不足的一面。

（二）财政转移支付缺乏严格的申报审批、拨付、监督、救济程序

中央对地方的财政转移支付资金规模是按照法律规定通过地方预算的汇总来确定的。各个地方为了争取转移支付资金，十分重视前期的申报和立项工作，而中央政府的审批部门很难在项目审批上作出正确判断，只能对于符合程序规定的申报项目进行审批，导致财政转移支付公开性和透明度备受质疑。转移支付的拨付环节，主要面临的是截留和挪用问题。面对此种情形，监督与救济更显薄弱。目前只有财政部发布的《一般性转移支付办法》对每年上万亿元的财政转移支付资金施以监督管理，尚未建立起权威有效的监督制约机制。国家预算不仅要具有形式约束力，而且必须具有约束政府财政支出的实际效能。⑭参见周刚志：《宪法学视野中的中国财税体制改革》，《法商研究》2014年第3期。我国《预算法》虽然规定地方政府要将接受财政转移支付资金纳入地方各级政府预算，但地方预算编报不完整，缺乏有效监督。专项转移支付在预算执行过程中，地方政府对专款预算管理不可预测和不确定，更导致地方政府预算和决算之间经常存在巨大差距和“一年预算，预算一年”的现实问题。此外，我国实行五级预算，预算层级过多，转移支付分配流程过长，难免造成管理成本高、信息流失多、监督困难等后果。

三、我国财政转移支付偏离公平正义价值目标的原因

转移支付并不只是一个经济问题，而是政治、经济和社会的综合指标。特别是在政治意义方面，设立转移支付的总体目标是为了增强中央的权威和控制力，但需要以中央财力相对集中为基础。各项转移支付的具体政治目标则是加强宏观调控，重在引导某项事业的发展，其中政治意义方面的要求与分类转移支付存在的必要性比较契合。因此，我国转移支付制度偏离公平的原因可以从政治、经济、制度等方面寻找。

（一）政治控制是财政转移支付制度偏离公平的政治因素

确立中央权威、加强政治控制是我国分税制改革的重要动因，也是转移支付制度建立的初衷。财政包干制下，中央财政收入严重不足，经常入不敷出，甚至到了中央机关发不出工资的窘境，被称为“悬崖边上的中央财政”。财政窘迫导致国家能力下降，中央无力承担起全国性公共品的提供和全国范围内的收入分配调节，甚至几乎丧失了宏观经济的调控能力。在这种情况下，“中央财政的发言权相对比较小。政治上的权威如果没有经济的基础也是不行的”。与包干制直接赋予地方财力相比，分税制通过“先集中、再分配”的资金分配模式，中央政府牢牢控制了转移支付资金再分配的主动权，从而显著改变了央地财政关系，提高了中央政府的权威和对地方的政治控制力，并且，也在一定程度上割断了地方经济发展与其财政收入之间的联系，降低了地方实施的市场封闭行为的动因，有利于统一市场的建立。

维护国家稳定统一也是中央确立转移支付重要的政治考量因素。中国改革开放以来的经验证明，分权体制和竞争机制对经济增长发挥了积极作用。然而，由于不对称财政分权体制缺乏有效的制度安排，在中国其他一系列制度的共同作用下，竞争机制造成了扭曲的政府行为，对粗放增长方式和地区经济失衡的延续有很大影响。⑮参见李永友：《转移支付与地方政府间财政竞争》，《中国社会科学》2015年第10期。地区间经济社会发展水平差距越大，对转移支付公平性的要求就越强烈，否则，就可能引发政治骚动或分裂倾向。在中国转移支付的地区结构中，少数民族地区得到了更多的中央转移支付。中央对8个少数民族聚居省份（5个民族自治区和云南、贵州、青海三省）的两税返还，实行1：0.8的返还比例，在一般性转移支付体系中，也制定了专门针对民族地区的转移支付。我国少数民族主要生活在边疆地区，针对边境地区的转移支付和艰苦边远地区的津贴补助也具有维护民族和国家统一的政治考量。另外，在分配转移支付资金中，中央可能更倾向于照顾易受到民族分裂影响的地区。

（二）利益分化是财政转移支付制度偏离公平的经济因素

分税制使我国地方政府实质获得了某种程度上的财政自治权，因此，代表国家整体利益的中央、代表“辖区”利益的地方以及代表“部门”利益的中央部委，利益诉求可能并不一致。在单一制的中国，中央政府的任何政策，其出发点始终都代表着国家的整体利益和长远利益。然而，地方政府可能往往只关注本辖区的利益。为了换取地方的支持，中央可能做出让步，从而使政策偏离其预期目标。在1994年分税制的创建过程中，由于触动了地方政府在财政包干制时期取得的既得利益，中央政府与地方政府尤其是沿海省份进行了充分的沟通，对原定分税制方案做出一系列调整，并以1993年为税收返还基期年。2002年的所得税分享改革和2008年的成品油税费改革，以及我国其他领域的改革，也都有中央转移支付的支持。另外，部门利益甚至个人利益可能也会影响转移支付制度。部门利益主要表现为相关部门追求“部门预算最大化”，个人利益则表现为个人在政治上追求职位晋升，在经济上获取寻租利益。

转移支付均等化目标的实现，要求转移支付体系应以一般性转移支付为主、其他转移支付为辅，但央地目标的差异又往往迫使中央采取专项转移形式。改革以来，伴随着改革的不断推进，资源环境、社会保障、教育医疗、收入分配差距、城乡二元结构、经济结构等方面的矛盾和问题不断显现，中央希望地方能够增大对这些领域的财政支出，以提高全民福利，稀释社会矛盾和不稳定因素，促进经济社会可持续发展。然而，我国的财政分权是建立在政治集权基础上的，中央掌握着地方政府官员的政治生命。为获得升迁，地方官员必然会投入“晋升锦标赛”，为完成中央政府对其绩效的考核而努力。在这些考核标准中，虽然包含着一系列指标，但由于当地民众和中央政府处于信息劣势，可测性良好的GDP增长率和财政收入增长率就成为中央政府考核下级政府的直接依据。在这种情况下，地方官员为了赢得“经济增长锦标赛”，往往把有限的财政资金投向改善本地投资环境的基础设施等生产性公共投入，甚至运用一些非常规的竞争手段，如降低环境和安全标准，导致生态环境恶化和安全事故频发，而对于提高本地居民福利、需要较长时间才能显现政治绩效的民生性公共品如教育、医疗、社会保障投入却相对不足。这虽然可能在一定时期内加快经济发展速度，但拉大了居民之间收入分配上的不平等和城乡差异，阻碍了人力资本的积累而不利于长远增长，还可能累积社会矛盾甚至危及社会稳定。我国的财政转移支付，尤其是一般性转移支付，通常是无条件拨款，对转移支付的条件缺乏明确的法律规定。对各地方的财政转移支付不注意区分事项的轻重缓急，最有可能的结果就是转移支付资金的浪费，以及造成“会哭的孩子有奶吃”的怪圈。转移支付资金划拨到地方以后，地方政府及官员争先恐后“上政绩”，就容易利用财政转移支付大兴土木，而忽略了其他公共物品的提供，财政转移支付的科学性与效率性均得不到体现。就像张千帆教授所提及的那样，“虽然中央和地方关系也经历的数次大的变动，但无论是收权还是放权，中国的中央和地方关系都带有太多的计划色彩、欠缺法治及其理性基础。这种现象是正常的，也是现行体制的必然产物，制度上的高度集权必然导致个人集权，从而使中央和地方关系沦为一种政治而非法律关系”。⑯张千帆：《国家主权与地方自治—中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年版，前言第3页。再加上市场机制不健全，市场的资源配置机制被忽视，地方政府间法治化的竞争机制缺失，最终导致了财政转移支付制度的弊病。

（三）央地谈判是财政转移支付制度偏离公平的制度因素

财政转移支付制度的初衷乃是实现公共服务的均等化，但对于我国的财政转移支付制度而言，还应看到一个更重要的问题，即该制度背后的政治博弈。一直以来，我国缺乏制度化的央地分权机制，央地关系的协调主要靠政治协商。至于协商的结果，则取决于各自手中筹码（如地方的经济实力、领导人的政治影响和人格魅力）的多少。协商的中心问题无疑是财政资源的分配比例。这样，财政转移支付制度就渐渐转变为中央驾驭地方的一种手段。在中央和地方关系缺乏法治化保障的情形下，中央政府由于握有大量的财政资金，地方政府又过度依赖中央的转移支付资金，于是财政转移支付制度就成为了中央政府的一个“指挥棒”，中央可以凭借财政资金的流向引导地方政府。以至于在诸多依法属于地方政府权限范围内的事项，地方也要跟着中央的思路走，从而使得地方政府的自主性大大降低，有关中央和地方关系的法律权威也受到损害。虽然公共选择理论已经揭示出，由地方政府提供公共物品更具有效率，但是在财政转移支付体制下，地方政府过多地听命于中央，而中央政府由于不具备信息优势，在指挥地方之时难免会有与地方实际不相符的决定。

归根结底，财政转移支付目标的偏离还是因为央地关系的非制度化，要改变这一状况，其核心的路径则是实现央地关系的法治化。应当在中央和地方之间就社会管理、公共服务、市场监管、经济调控等事项，进行明确的权责划分。对于全国性和跨地区的公共物品供给和公共事务管理，由中央政府统一负责，以实现市场和法制的统一。对于地方性的公共服务和公共事务，则交由地方政府管理，以降低成本、提高效率。至于中央和地方管辖权交叉的公共事务，应对各自的职责权限以立法的形式加以明确界定。同时也应看到，我国宪法对央地关系的规定过于宽泛，缺乏可操作性，尤其是关于事权与财权的具体划分，更是缺乏明确的宪法依据。这也是为什么在涉及中央与地方权力分配、利益分割的问题上，往往要通过中央与地方领导人之间的沟通来解决的一个重要原因。当前，地方政府的权力及其自主性，都缺乏有效的规范保障，而单一制国家的中央政府又享有政治和法律上的优越地位，在具体的央地互动过程中，其主导性地位仍相当明显。然而，由于缺乏相关的宪法依据，无论是向地方放权，还是分配财政资金，都具有较强的随意性。

四、实现财政转移支付与公平正义价值追求的互动法律机制

自分税制改革以来，受多种因素的制约和影响，我国财政转移支付尚未充分实现科学化、规范化、程序化。在初具规模的财政法体系中，完善的财政转移支付法律体系还未建成。近年来，中央对地方的转移支付数额不断增加，财政转移支付在平衡地区财力差距，实现国家政策目标方面发挥了非常重要的作用。同时，财政转移支付均等化效果与人们的理想还存在一定差距，实践中仍存在转移支付资金的分配、使用不当及浪费等诸多现象。这其中的原因是多方面的，但法律的滞后及控制乏力无疑是其中重要原因之一。

（一）程序控制——财政转移支付公平正义实现的必要条件

财政转移支付程序法的目标便是财政转移支付程序法的目的或宗旨，是立法者根据社会发展的需要，结合财政转移支付程序法自身的属性，通过制定财政转移支付程序法所要达到的理想效果。财政转移支付程序法的目标是财政转移支付程序法的精神和灵魂，是构建财政转移支付程序法的逻辑起点。通过财政转移支付程序法的控制实现财政转移支付的公平正义是支付程序法的终极目标。正义是财政法的首要价值目标，财政法的社会正义价值观表现为通过分配正义及分配公平的规范化及制度化来实现，财政法的最终价值目标是为社会提供公平正义。财政法必须保证分配本身的正义及分配过程的正义。财政转移支付程序的设计正是要实现这种分配过程的正义。同时，在现代社会的法律中，无论是实体法还是程序法，无论根本法还是普通法，都应重视法的效率价值，社会资源的有限性决定了法律制度应当高效率地分配社会资源，提供权利和义务的配置保障资源有效利用。财政转移支付程序也同样应将效率作为价值目标来定位。财政转移支付方的效率目标的实现方式主要表现为决定的及时做出、手续尽量的简化等方面。

第一，财政转移支付程控制的前提是应制定我国《财政转移支付法》作为转移支付的基本法。其主要包括立法目的、基本原则、财政转移支付主体、一般性转移支付、专项转移支付、监督管理、法律责任等基本内容。通过该法律可以将财政转移支付活动纳入法的规制范围。具体立法步骤和模式上，可如有学者所建言的，先由财政部在《中央对地方专项拨款管理办法》的基础上制定《财政专项转移支付办法》，在《财政转移支付法》制定工作正式启动后，将原则性的规定以专项转移支付专章的方式纳入，再由国务院出台《专项转移支付实施条例》。《财政转移支付法》在性质应是对国家财政资金支用权的一种规范和控制法。⑰参见徐阳光：《财政转移支付制度的法学解析》，北京大学出版社2009年版，第24页。在立法宗旨及具体制度设计中应贯穿程序正义理念，在财政转移支付过程中贯穿公平、参与等原则，规范和制约政府的财政转移支付行为。在行为规范的架构上应主要包括财政转移支付项目决策、预算执行及监督。在立法原则及制度设计中应充分突出程序的功能，科学严谨地规范财政转移支付程序制度。制度安排方面应采用中央政府代理模式，这种模式与我国当前财政体制较为一致。我国财政转移支付资金分配主体较多，除财政部外，其他部委几乎都有资金的分配权。分配主体的混乱在一定程度上导致了部分专项转移支付项目设置交叉重复、资金投向分散，降低了财政资金的使用效果。从强化人大的监督权的角度，在人大内部设立专门的拨款机构具有一定的合理性。不过，鉴于财政转移支付项目设定及具体资金分配的政策性及专业性等特点，在国务院及地方政府设立财政转移支付专门机构更具合理性，这些专门机构专司负责财政转移支付的项目设定及执行等职能。

第二，参与原则是财政转移支付程序控制应遵循的重要原则之一。财政转移支付程序制度要求在财政转移支付实施过程中应尽可能设计和提供相关利益主体参与的机会，参与原则主要体现为在财政转移支付过程中相关的国家机关的必要参与及社会公众的选择性参与。参与原则的基本要求主要体现为对财政转移支付中下级政府及社会公众的程序权利的保障。对于下级政府而言，其具体体现为财政转移支付资金的申请权、要求被告知权、异议权、听证权及陈述权及申辩权等。对于社会公众而言，其表现为对财政转移支付项目决策、预算编制与审批、执行及监督等过程的适度参与权。

现代公民参与权保障的重要制度及机制是听证制度。财政转移支付是国家财政资金的再分配，涉及多方利益主体的博弈与冲突。为保障财政转移支付决策及决定的民主性及科学性，财政转移支付制度运行中同样需要听证程序发挥其重要的角色和功能。财政转移支付听证制度是指有权主体在财政转移支付决策、执行、监督等过程中，在即将做出对相对方权益产生不利影响的决定时，应充分听取权力相对方的意见，听取对方的陈述和申辩，防止权力的滥用与专断，减少争议或缓和矛盾。在财政转移支付的运行中，有权要求听证的主体是下级政府及社会公众。针对不同的提出主体，须明确听证的事项、听证主持人、听证参加人、听证的具体程序及听证意见的处理等制度内容。

第三，完善财政转移支付程序法是实现财政转移支付程序控制的重要依据。财政转移支付程序法的构建离不开具体内容的设计。财政转移支付程序法调整的范围广泛且内容丰富，主体众多且渉及不同法律关系的调整。就财政转移支付项目设定程序而言，鉴于财政转移支付项目设定的专业性及专门性的要求，可考虑借鉴外国的经验和制度，在中央政府和地方政府下设财政转移支付的专门机构即财政转移支付委员会，该委员会的具体职能中应包括财政转移支付项目设定的方案拟定对组织和运作项目方案的公开及说明、征求意见、意见的取舍及说明等过程。最后形成的项目设定方案须由财政转移支付委员会呈报国务院或地方政府通过，获得通过的项目设定方案通过法定的方式予以公开。就财政转移支付项目设定程序的制定设计而言，转移支付项目的设定涉及国家财政资金的分配，关系到不同地区及不特定多数人的利益，依正当程序的基本要求，初步拟定的方案必须依法予以公开，听取相关利益部门（主要是作为资金申请主体的地方政府）及社会公众的意见。

（二）程序参与与监督——财政转移支付公平正义实现的充分条件

第一，充分发挥有各方参与程序保障的预算编制和审批程序在财政转移支付过程的作用和角色扮演，实现预算公开，加强转移支付的透明度。财政转移支付是税收政策的一项重要内容，在我国《预算法》范畴内实现财政转移支付公平正义的实现需要充分发挥有各方参与的预算编制和审批的程序控制作用。我国为单一制国家，我国宪法明确规定了中央行政在国家行政系统中的主导地位及上下级政府间的领导与被领导的关系。行政权固然强调统一性，但也不能忽视地方利益的存在。地方政府作为区域的治理者及地方公共产品的提供者，应具有一定的财权与事权，且拥有独立的利益诉求。因此，财政转移支付预算编制阶段，上级政府就资金分配等问题，应通过多种方式主动与下级政府沟通，充分听取并认真考虑下级政府的意见和建议，从而增强资金分配的可接受性及对下级政府的尊重。同时要充分完善预算审批的程序和实质作用，通过预算审批程序的完善和加强促进预算对财政转移支付的全过程监督和管理。我国《宪法》和我国《预算法》等法律明文规定了立法机关在国家预算权体系中的绝对权威地位，但实际的状况与人们的理想追求还有较大的差距。以中央预算为例，每年全国人大会议对于国务院呈报的预算草案基本上没有提出过异议，而几乎均为一致同意而全票通过。当前急需通过加强预算辅助机构的建设，如加强各级人大预算机构的专门化和专业化建设，提升我国人大预算审议能力。

预算体现着政府财政收支的指向、范围和结构，与国家利益、社会利益和公民利益紧密相关，社会充分且平衡发展是良好预算所追求的目标，因此预算在本质上具有民主性、公共性。预算公开通过规范各预算主体的预算职责，落实预算法律责任，严格保障公民预算权利的实现，在建立责任政府、保障公民知情权和防治财政腐败方面具有重要价值。“预算法律关系不仅包含国家权力与国家权力之间的内部性预算权分配关系，还包括国家权力与社会权力之间的外部性预算权分配关系。”⑱蒋悟真：《中国预算法实施的现实路径》，《中国社会科学》2014年第9期。预算公开对政府财政收支的内部监督机制体现为各级人大对政府预决算的审批权、修正权以及审计机关对预算的技术性审查。预算公开对政府财政收支的外部监督机制强调公民对政府预算的监督权、参与权，通过参与式预算、预算民主恳谈会等方式不断拓展公民预算知情权的广度和深度，倒逼各级政府进一步提升预算使用合理性和合法性水平。如此，既能增强公民对政府的信任感，又可化解代议制下少数政治精英控制预算权力的危险。预算公开实现了政府内部控制和社会公共监督的良性互动，呈现出公私法交融的品性，一方面监督公共资源支出指向于促进社会公平公正发展的关键领域，另一方面回应社会民众的利益诉求和监督政府预算的天然权利，在理论与实践维度具有积极的价值。

第二，健全财政转移支付监督机制，完善财政转移支付监督程序，加大违纪违法处罚力度，是实现财政转移支付公平正义的保底制度。目前来看，人大对财政转移支付的监督在监督方式和手段上较为有限。同时，由于人大代表的非专职化、监督时间及监督能力等问题，其监督效果和成果还有待提高。财政部门的监督被看做狭义上的“财政监督”，财政部门对于财政转移支付工作的管理和监督是并行的，管理工作本身就是监督。我国《预算法》明确规定上级政府监督下级政府的预算执行，下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。通过加强《财政监督法》立法，以其对财政资金筹集、分配和使用过程中的监督检查规定为基础，按照《财政监督法》对财政活动中人大监督、财政监督和审计监督各自法律地位和效力的规定，确定财政转移支付监督的基本原则和制度。

其一，要进一步加强人大监督权的程序设计。在财政转移支付的监督方式中，立法（人大）监督是效力最高、最具权威性的监督，体现了人民主权的政治基础和立法权对行政权的制约。审计机关作为专职监督监督机关，也是财政转移支付监督体系的重要组成部分。近年来，党中央和国务院也在积极探索审计机构改革及独立性问题，针对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出了部署和安排。然而，审计独立性的本质并非上下级的垂直领导及人、财、物管理的改革，而是审计机关在审计工作中相对于被审计对象的独立超然地位及彼此间的制衡。由此，中国财政监督的改革不妨以审计体制的改革为突破口，重塑人大的监督主导地位，强化人大的监督力量，在此基础上推动我国财政转移支付监督程序的完善。

其二，要进一步完善财政部门监督程序，注重加强对财政转移支付全过程的监督。为适应财税体制改革的要求，财政监督需要从单一直接监督的传统模式向覆盖财政运行全过程的嵌入式财政预算监督新模式转变。近年来，西方国家纷纷推行绩效预算改革，对财政支出的控制由之前的注重合法性控制转向关注有效性控制，在财政转移支付领域推行科学的绩效评价制度对于减少财政资金利用中的违法及低效现象，实现财政的公共性及公益性，具有重要的价值。财政转移支付绩效评价程序的设计应遵循公开、参与及公正原则，明确财政转移支付预算编制阶段应设定绩效目标，预算年度终了时下级政府应向上级政府提交财政转移支付绩效报告，由上级政府进行绩效评价并将评价结果向社会公开。财政转移支付绩效评价应建立社会公众及中介组织的参与机制，实现绩效评价的客观性和科学性。财政转移绩效评价的内容及绩效结果同样需要程序引导和保障，需要科学的论证及听证程序来保障评价目标及结果的公开性。

财政转移支付监督体系不仅包括有权机关的监督，而且应扩展到包括纳税人、社会组织、新闻媒体等社会公众的监督。社会公众在监督中发现财政资金的接受主体对财政资金的截留、挪用、虚报、骗取及其它违法行为，可以向县级以上政府的财政部门及审计机关（或被授权的省级以上人民政府财政部门的派出机构、审计机关的派出机构）进行检举。对社会公众的检举，财政部门及审计部门应依法调查并作出决定。如果财政部门及审计部门不受理检举，或者社会公众对受理结果不满意，应允许社会公众提起行政复议。复议机关为作出不予受理决定的财政部门及审计部门的上级机关，复议机关应在法定期限内做出决定。复议机关的决定为终局决定。

其三，必须在我国《预算法》《转移支付法》《财政监督法》中增加相应的处理处罚条款，以落实监督责任，维护法律的严肃性和尊严。一是对时效性和透明度行为的法律规定。对未按时公开转移支付项目、未及时下达转移支付指标、未及时编入年度预算决算、未及时公开转移支付指标、未及时拨付转移支付资金等的行为，应规定对主管领导和直接责任人进行严肃的行政处理，通过取消年度晋升职务资格、取消年度考核评先资格、给予行政警告处理等措施规范管理行为。二是对地方配套资金行为的规定。凡资金配套不能及时到位，影响项目既定效益的、群众反响意见大的、社会影响大的项目，取消一年至三年相应项目的申报，相应减少下年度专项转移支付资金的拨付，或者对已经拨付的资金予以没收，以此进行严肃处理处罚。三是对截留挪用资金行为的规定。凡截留挪用转移支付资金的、群众反响意见大的、社会影响大的项目，通过取消三年至五年相应项目的申报、相应减少下年度数倍违法转移支付资金拨付或者对已经拨付的资金予以没收等措施进行处理处罚，同时，给予主管领导、主管人员和直接责任人行政处分。数额巨大并达到规定数额的，对相关责任人予以调离工作岗位、撤职直至追究刑事责任。