德国消防财政供给对我国消防装备发展的启示

常 松

(应急管理部 消防救援局，北京 100054)

组建国家综合性消防救援队伍，是党中央做出的重大战略部署，必将推动我国应急管理事业和消防救援工作的长足发展。新时代，党和人民赋予了消防救援队伍新的职能，提出了新的要求。消防救援任务将从传统的灭火作战和交通事故救援、地质灾害救援向各类灾害事故处置拓展，消防救援队伍将面临更加严峻的挑战。

一、新时代促进消防装备发展的重要意义

打好消防救援的大仗，离不开消防装备这个前提和基础。推动我国消防装备发展，对于消防救援服务具有重要意义。

(一)有利于在各类灾害事故处置中提升制胜能力

近年来，我国的消防装备配备水平有了大幅提升，在重大灭火救援任务中发挥了重要的攻坚作用。但是，与新形势、新任务相比，对于很多灾害事故，尚缺乏制胜的利器，影响了救援行动的顺利进行。因此，应大力加强消防装备建设，促进消防装备发展，为提升灭火作战和应急救援战斗力提供重要的装备保障。

(二)有利于为公共消防服务均等化提供物质保证

公共服务均等化水平，是国家治理现代化的重要标准。因此，各国普遍将实现公共服务均等化作为经济社会发展的目标。党的十八大以来，我国公共消防服务均等化水平有了较大提升，消防服务的范围不断拓展，群众满意度不断增强。这些成绩的取得，离不开消防装备这个物质保证。目前，我国在公共消防服务方面还存在不均衡的问题，西部地区与东、中部地区，农村地区与城市还存在较大差距。大力发展消防装备，可以使公共消防服务不足的地区具有更加有力的装备，可以更好地提升公共服务水平。

(三)有利于在产业结构升级中发挥引领作用

产业结构升级是供给侧结构性改革的重要内容。随着政府对消防工作的重视程度不断增加，人民群众对消防服务的需求不断增加，对消防产业发展也有了新的要求。近年来，一些大型国有制造企业开始转向消防装备制造，从一定意义上说，消防装备制造业已经成为产业结构升级中新的动力。但是，由于我国消防装备制造业起步较晚，设计水平、生产工艺、技术性能与发达国家存在较大差距。下一步，应以消防装备发展为牵引，以促进消防装备制造业发展助推产业结构升级，在保障和促进消防救援能力提升的同时，为产业结构升级发挥应有的作用。

二、德国消防概况与财政供给

(一)德国消防概况

德国共有16个自治州，均设有消防专门机构，直接隶属于州政府领导，并制定本州的消防法。州政府主要是通过消防立法来规范地方政府要管什么事、负什么责，并监督地方政府依法履行相关职责。各州的消防法注重结合本州的实际，有自己的特点，但在大的原则上没有根本的区别[1-2]。消防责任和管理职能主要强化在州以下政府，消防局被列为市政府的职能部门。德国实行财政分级管理体制，各州享有充分的财政自主权，联邦、州、地方均有独立的预算，分别对各自的议会负责。各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。联邦和各地方政府原则上承担实现各自职责任务所需的财政支出，这也体现了不同层次政府职责的任务分配与财政支出责任负担之间的一致性[注]参见潘刚有关译稿。。

1.职能任务。德国消防队伍承担消防、救灾、救护“三位一体”的任务，具体职能包括：防火灭火、交通事故救援、化学事故处置、水上灭火和救生、空中救援、隧道(地铁)救援、紧急救护、动物救助，其他灾害救援和国际救援等。其中比较特殊的是医疗急救工作，由消防部门和红十字会及其他私营组织共同承担。根据德国各州消防法律规定，消防部门承担医疗急救工作是收费的，具体收费标准由各州立法确定。

2.消防力量。各州消防队伍体制、建制与其他发达国家类似，分为官方消防队和非官方消防队两大类。官方消防队包括职业消防队、志愿消防队和义务消防队；非官方消防队包括企业消防队等。其中，职业制消防队为主，全国约2万人左右，全部由各州政府开支。职业消防队为队长负责制，队长要对所属城镇内包括职业、志愿和义务消防队在内的所有官方消防队的灭火值班、培训和灭火出动负责任，同时还应装备建立符合规定要求的灭火设备。职业消防队员只允许接受不影响灭火戒备任务的非消防任务。志愿消防队员全部为兼职，全国有130万人左右，完全自愿、无偿地在城镇消防队或者消防联合会从事消防救援工作。这种形式的消防队由政府投资建队并配有专门的消防车辆、装备。队员不发工资，执勤时给一些补助。一般情况下，5～10万人的城市以及乡村地区以志愿制消防队为主。义务消防队是对志愿消防队的有益补充，是按照各城镇有关条例实施的。一般来说，如果志愿消防队的力量达不到最低要求，则应由义务消防队来补充；特殊情况下，城镇消防组织和上级监督部门可以通过协议将官方消防队的任务移交给企业消防队。企业消防队是由私人组建的保护工商业及其他企业或管理部门的消防组织，它可以是职业消防组织，也可以是义务消防组织。企业消防队是国家承认的非官方消防队，只要其人员组成、装备及训练水平符合官方消防队的要求，经申请就可以被承认为企业消防队。

(二)消防财政供给特点

消防工作关系公共安全，是公共产品，属于地方事权。德国非常重视消防事业发展，尤其是消防服务水平和消防装备制造水平居于世界前列，这与各级财政对消防的经费保障和政策支持有着较大的关系。从经费总量上分析，消防经费主要来源于当地政府的税收拨款和消防机构的收费返还，联邦政府对地方消防经费没有补贴，州政府对地方消防经费的补贴一般在5%以下。从政策支持上分析，经过多年的实践，已经形成了一整套综合性政策，形成了全方面的支持，发挥了政策的组合效应。德国消防财政供给主要具有以下特点：

1.全属地管理。在德国统一前，原东德5个州的消防机构实行的是垂直管理体系，市长与消防队能否灭火救援没有多大关系，对消防站建设、消防经费、装备和队伍建设不负责任。德国统一后，原东德各州相继出台州消防法，与原西德一致，消防事务完全由当地政府负责和实施管理。

2.单级转移支付。联邦对州及州以下的消防工作没有实行统一管理，也没有通过转移支付给予一定的补助拨款。各州、地方政府的消防工作由本级政府负责，但是，州对州以下政府通过转移支付予以支持，州政府对地方消防经费的补贴一般在5%以下。这种转移支付主要体现在两个方面：(1)消防培训。德国16个州都建有消防院校，负责培养全州的初级消防指挥员或专业技术人员，培训结束后还要组织州一级的考试予以录用，以满足为全州消防服务的需要。(2)消防装备。德国重视发展消防装备，消防部门的通信设备、设施，车辆、破拆、救援装备及个人防护装备比较先进，技术手段也比较完备，为减少州属各地方政府在消防装备建设上的差距，州政府对所属地方政府消防装备购置给予一定比例的补贴。

3.支出结构合理。消防经费主要来源于当地政府的税收拨款和消防机构的收费返还(医疗服务)。消防经费支出主要用于消防装备和基础设施建设。各地方政府和消防部门对消防规划、消防装备和消防基础设施建设十分重视，城市消防规划井然有序，消防装备先进，消防基础设施完善配套。消防站建设是根据整个城市功能和特点以及保护对象来规划的，职业制消防站每站的车辆一般为15辆左右，且多为大功率、大容量的中型以上车辆，特种消防站还配有特种车辆或装备，能处置放射、化学、生物等事故。

4.制定税收优惠政策。为实现包括消防在内的公共服务均等化，联邦、州政府均制定了一系列规定，除了对消防人员在交通出行、消费等方面实行税收优惠政策之外，重点对消防装备配备予以支持，主要包括以下内容：(1)对购置的消防车免征相关财产税、行为税以及通行、保险等方面的税费。这些政策一般由州政府统一制定，以鼓励各地方政府加强消防装备建设，提升消防队伍的战斗力。(2)部分州对公共消防设施建设予以营业税等方面的优惠政策。主要是因为消防训练设施包括相应的训练装备，是用于培训消防战斗员和消防车驾驶员，对此给予相应的税收优惠政策，有利于加强公共消防设施和装备发展水平，有利于提升消防员训练水平，有利于提高各类灾害事故处置能力。(3)有的州和地方政府为鼓励当地的消防装备生产企业提升创新能力和产品竞争力，在其申请办理相应知识产权时免收代理费，同时，对具有较多知识产权的消防装备生产企业，按照一定的比例予以税收返还。如果生产的装备可以出口，还按照一定的比例进行退税。

三、我国消防装备发展的政策建议

德国的消防财政供给政策是其推动消防事业发展的重要举措，特别是对消防装备实行的一系列支持政策，对于促进消防队伍战斗力提升具有重要的作用。德国的相关经验，对于促进我国消防装备发展具有一定的借鉴意义，应在现行制度基础上，通过系统优化、科学运用等措施，创新财政支持消防装备发展的有关政策，以促进公共消防服务均等化。

(一)规范消防财政转移支付，增加消防装备支持力度

中央财政对省级财政的转移支付，应在一般性转移支付的大盘之中明确消防财政支出的范围；对于其他专项性较强的，应纳入专项转移支付，并根据形势发展修改项目名称，增加一定比例的消防装备项目。同时，应分别制定短期和中期规划，按照规划确定项目，确保专项转移支付项目的连续性、稳定性和实效性，充分考虑消防装备建设周期长、连续性强的特点，科学合理地予以支持。

在省以下消防财政转移支付中，应认识到省级消防救援队伍在全省范围内执行消防任务的实战需求，按照统一调度、统一配备的原则，对消防装备项目实行专项、实物性转移支付，保证所辖地方消防救援队伍的战斗力，缩小地区间消防服务水平差距。

(二)完善消防装备生产领域的税收优惠政策

消防救援队伍的职能将不断拓展，任务将日趋艰巨，作为消防救援能力的重要物质保证，国产消防装备发展应与国家综合性消防救援队伍的职能相适应，应与灭火作战和地质、气象、自然灾害等各类灾害事故处置能力相适应。因此，应进一步提升国产消防装备设计、生产水平。可以借鉴德国经验，对消防装备生产企业按照一定比例减除相关税收，提升税收返还比例，形成综合性的税收优惠政策，鼓励消防装备生产企业研发高技术装备，共同促进我国消防装备产业发展。

(三)探索建立对消防装备生产企业的贴息制度

目前，我国的消防装备生产企业普遍存在生产设备老化，自动化、集成化、数字化程度低，制造工艺陈旧、技术创新水平不高等问题。究其原因，主要是企业认为技术创新投入大、风险高，技术成果容易被其他企业剽窃，不如仿造国外装备来的容易。这种情况在很大程度上影响了国产消防装备的技术性能、质量水平和使用的可靠性，影响了灭火救援任务的顺利完成。财政贴息政策应用于消防装备生产领域，符合财政贴息政策的使用原则，有利于财政贴息政策优势的发挥。在实践运行中，应主要把握好以下几个重要环节：

1.选准贴息范围。享受财政贴息政策的必须限于具有技术创新意向和技术创新能力的企业，限于具有技术创新必要性和效益的项目，防止一些企业“虚假包装”骗取政策支持[3]。另外，要求只有以消防装备为主打产品的企业才能享受财政贴息政策。

2.合理确定贴息规模。消防装备生产毕竟只是整个生产领域的一部分，贴息规模偏小，不足以达到支持目的，规模过大，又可能影响其他行业的发展。同时，财政贴息属于无偿性转移支出，不会产生投资收益，财政贴息规模过大还会增加财政负担。因此，应结合消防装备生产企业技术创新需求的总体情况和财政贴息总体规模，确定消防装备生产企业财政贴息的额度和比例。

3.加强对贴息贷款的绩效管理。要以定期评审作为贴息政策延续实行的依据，提高贴息贷款的使用效率，防止出现对财政贴息政策的依赖性。应充分发挥财政贴息政策的杠杆作用，推动消防装备产品的更新换代和质量升级。

4.注重政策工具的相互配合。财政贴息只是财政政策工具的一种，单独使用的支持力度是有限的，必须要加强与国债投资和税收优惠等经济杠杆的配合，充分发挥组合效应，最大限度地支持消防装备生产企业的持续健康发展。

四、结语

消防装备是消防队伍完成灭火救援任务的重要物质保证，要积极借鉴发达国家的经验，结合实际，与我国消防队伍发展适应，研究制定相应的财政政策，对消防装备发展予以支持，推动消防工作发展。