新体制下消防队伍的战勤保障体系平台建设问题探讨

俞知瞳

(北京市消防总队，北京 100035)

当前，全国消防队伍已完成转隶工作，由公安现役部队正式转入国家应急管理部，成为国家处置火灾、地震、洪水等各类灾害事故的专业救援力量。从兼有军队属性的现役部队转变成为一支专职灭火救援队伍，如何快速融入地方政府的管理体制以及融合地方政府、企业的各类资源，解决制约消防队伍职业化发展的矛盾和问题，建立新时期消防队伍战时器材、油料、饮食等物资保障体系平台，成为消防队伍战勤保障体系可持续发展的重要研究课题。

1 消防战勤保障体系的发展现状

自2007年公安部消防局正式印发《公安消防部队战勤保障体系建设指导意见》以来，全国消防队伍战勤保障体系已初具规模，全国已建成并投入执勤备战的省级战勤保障基地111个，市级战勤保障大队272个，战勤保障站302个，基本实现了“物资仓储、应急运输、油料供给、卫勤保障、技术服务”等五大类功能。消防队伍在加强自身能力建设的同时，还依托地方社会专业力量予以保障。例如，黑龙江总队以企业专职消防队为依托，建设专职消防队伍并存储一定数量的灭火药剂和救援装备，以减轻消防队伍压力。依托装备研究和生产企业，建立战勤保障器材储备应急供给基地。利用供货商的技术力量对装备的维修保养、疑难解决和研发改装进行交流探讨，在重大战役行动中实现物资紧急调配，切实提高人与装备的有机结合[1-2]。山东消防总队发展专业救援力量网络。依托电力、水利、卫生、安监、矿山、化工、地震等单位，建成1个地震灾害紧急救援队、4个山岳救助队、1个高速公路救援队和1个高层建筑灭火救援队，并与20家单位签订了《应急救援联勤协议书》，共有专业应急救援队伍337支，3.5万余人。辽宁、浙江、湖北等地战勤保障单位突出技术保障，与地方专业的大型汽修厂签订合作协议，具备了消防车辆装备维修、改装和研发等能力。

2 消防战勤保障体系发展面临的问题

由于社会保障的范围广泛，涉及的管理部门和层次比较多，存在的问题也是多方面的。从消防战勤保障现状来看，主要问题体现在以下四个方面：

2.1 经费保障渠道不畅通

消防队伍经费保障主要沿用过去计划经济体制下的政府拨款，且投资机制和投资渠道单一。消防基础设施和车辆装备明确了以政府投资为主，但实际上财政投入有限，难以满足实际需求，相对于城市化快速发展的要求，城市公共消防设施的经费总量不足，各级政府消防经费投入也缺乏明确的保障机制。各级政府未将消防经费纳入同级财政预算，消防经费投入标准和模式不统一，随机性较大，往往以“零敲碎打”的原始方式批复经费，使得一些消防队伍在一次性投入建成后，后续建设和物资补充非常困难，已成为制约消防队伍快速健康发展的重要因素之一。例如，从2010年开始, 北京市消防装备经费一直维持在平均每年约2亿元上下，但是从2010年至今，消防站数量已增加了45%，消防车总数增加了30%，消防装备经费投入与北京GDP增长的现状不相匹配。就目前发展情况来看，全国各地消防安全经费的投入与城市建设发展的速度、消防队伍所承担的防火灭火、应急救援、反恐排爆任务还不相适应。

2.2 缺乏科学规划评估

由于消防队伍战勤保障体系发展较晚，建设初期缺乏经验积累、缺少制度规范等客观因素的影响，全国各地战勤保障建设与地区灾害特点、灭火救援需求脱节的问题较为突出。在完成共通性配备的基础上，根据本辖区灾害特点所购置和配备的装备物资几乎没有，甚至个别战勤保障大队的基础建设和装备配备前缺乏科学的评估和规划，更没有进行认真缜密的研究和思考，致使营房设计与功能要求不符，装备配备和实战需求脱轨，投资大、收益低、浪费多。

2.3 部门协调和联络机制有待加强

按照公安部消防局《关于深入推进战勤保障体系建设》的要求，省级战勤保障基地、市级战勤保障大队应分别建立与民航、铁路、公路等部门的运输联动机制，提高应急装备物资的快速投送能力。建立完善与联勤单位常态化训练演练机制，不断提升警地联勤联动水平。但现阶段只依靠消防部门自身力量与民航、铁路、公路部门建立联动机制存在不小的困难，难以实现模块化储备、信息化管理、精准化调运，许多战勤保障队伍还只靠消防部门单打一，没有建立起一整套比较完善、细致的协调和联络机制，在实际工作中，往往不能实现同步保障。

2.4 资源融合未完全形成机制

消防队伍战勤保障体系建设没有纳入当地政府应急救援体系，没有充分利用社会保障资源，导致消防队伍单打独斗，存在保障资源短缺和重复建设的情况，影响了保障效果。缺乏对社会联勤单位的强制约束力，存在“联而不实”的现象，比如在芦山地震抗震救灾中，部分社会联勤单位以各种理由未有效履行战勤保障协议。目前战勤系统亟待建设一条从国家到地区的“线性”指挥体系，以确保在大型作战时能独立发出保障命令，在较短的时间内集结保障力量、规划保障区域、分配保障资源，为救援作战提供强有力的战勤支撑。

3 消防队伍战勤保障体系构建模式

3.1 建设覆盖全国的基础设施体系

在全国范围内重点推进消防队伍战勤保障基础设施建设，建成国家消防局战勤保障中心、省级战勤保障基地、市级战勤保障大队三级保障体系。依托全国消防队伍战区划分，依据全国各省市的地理环境，按照统分结合、分级储备，因地制宜、优化储备的原则，建立针对灾情特点的应急物资储备体系，建立大容量、多品种的仓储式仓库，储备各类应急物资。在国家消防局战保中心储备符合全国各片区灾情特点的应急物资，设立的物资储备库、被装周转库、应急保障运输队、区域性维修中心等区域性战勤保障机构，为全国消防队伍灭火和抢险救援行动提供有力的战勤保障支援，达到各级战保基地既可发挥资源集中的优势，又可以起到互为补充的功能。初步形成了“立足中心，辐射全国”的战勤保障格局，如表1所示。

表1 全国战勤保障体系基础设施布局

3.2 建设快速机动的运输保障体系和功能齐全的生活保障体系

在全国范围内组建应急保障运输队，编配运输车、越野车、油罐车等特种车辆。实现一旦作战命令下达，应急驾驶员可在1 h内集结，运输队可在2 h内装车起运，5 h内到达除个别偏远地区的任何一个区域。例如，在玉树地震抢险救援“72 h黄金救援期”内，四川消防总队战勤保障运输队满载食品、药品等生活保障物资，从成都出发，沿川藏公路北线，极限行军30多个小时，行程1 165 km，打通了陆上补给的“生命线”。着眼提供全天候、多功能的生活保障，注重提高在野外环境下的餐饮、住宿和油料补给等生活保障能力，实现生活保障与作战保障相互连接的目标。省级战勤保障队伍应配备餐饮车，可在野外条件下同时满足 1 000人的用餐需求；配备宿营车，可同时满足300～500人的住宿需求；配备装备器材维修车、冷藏保鲜车、发电车、加油车，可遂行提供装备维修、油料补充、现场电力供应等服务保障功能[3-5]，编成如表2所示。

表2 应急保障运输队编成

3.3 建设专业高效的卫勤保障体系

依托全国消防队伍区域卫勤保障基地，组建具有中高级技术职称的医护人员专业卫勤保障队伍。一旦作战命令下达，卫勤保障基地可以立即组建专业卫勤保障力量遂行卫勤保障任务，建立野战医院，具备在野外条件下实施治疗烧烫伤、骨伤、外伤急救、微创外科、卫生保健和防疫等能力。

3.4 建设互为补充的社会联动保障体系

建立与建设、交通、卫生、通信、气象等政府部门、地方商业企业相互协作的战勤保障社会联动机制。与地方相关部门、企业签订成品油、医疗、粮油、灭火药剂、消防车辆装备等应急保障协议。通过与消防车辆、器材装备、食品、日用品等生产厂家、销售企业建立受法律保护的合同关系，制定应急调动方案，明确联动单位相关物资日常储备量，明确各部门、各单位的职责任务，使之成为消防队伍战勤保障的动态物资储备库。

4 以消防队伍改革转制为契机，探索消防战勤体系的发展

消防队伍转制已经进入实质性阶段，职能职责、人员编制、经费保障正在研究制定当中。消防队伍应抓住这次改革的有利契机，谋划做好顶层设计，解决长期以来因部队现役体制而受到的制约，突破部队独立自主后勤保障形式的瓶颈。积极探索符合消防队伍长远的发展模式，全面建设现代化后勤，积极稳妥地把保障体系向一体化推进，做到保障方式向社会化拓展，保障手段向信息化迈进，后勤管理向科学化转变，形成综合效益最大化的消防战勤保障体系。

4.1 加强制度标准建设，转变战勤保障建设体系

积极协调从国家层面制定出台相关法规政策，为消防战勤保障体系建设提供政策支持和资金保障；地方政府制定出台消防战勤保障体系建设规划，逐步建立与经济社会发展规划同步实施、与灭火和应急救援保障需求相适应的长效发展机制；将消防战勤保障体系纳入各级政府应急管理体系，明确赋予消防战勤保障机构在灭火和应急救援保障中的组织调度职能。合理确定消防队伍各阶段战勤保障体系建设的任务，调控人员经费物资投向投量，实现与消防保卫任务需求、长远建设目标的有机结合。

从“内涵”和“外延”两个方面挖潜。突出平战结合，有效整合消防队伍内部相关保障资源，赋予战勤保障机构在装备维修、生活保障、卫勤保障等方面的服务职能和任务，注重平时、战时一起抓，完善平战转换机制，防止资源闲置浪费或匮乏紧缺，促进平时后勤服务水平和战时保障能力统一协调和互相促进。强化各类资源融合，把地方生产、经营和服务等保障资源作为消防战勤保障体系建设的重要组成部分，坚持走融合式发展之路，实现各类保障资源的集约使用，变自我保障的小格局为社会统筹保障的大格局。

4.2 遵循科学规划和评估成果，构建特色化战勤物资装备

自1953年起，我国不断制定和施行五年规划，基础国力和民生保障不断增强。同样，消防队伍战勤体系建设也需要规划和评估，粗放式的发展方式必须得到根本转变，精细化的保障模式势在必行。

战勤保障体系建设要紧密结合城市的发展，应会同政府发改、财政、规划、住建部门，将基础设施、物资装备配备、专业队伍培养等列入城市五年规划中。同时充分运用城市消防装备评估论证的成果，对各地灾害实际和灭火救援需求进行全面分析和研究，靠调研取证、以数字为据、用事实论证，根据区域特点，有针对性地制定短、中、长期发展规划，完善营房建设方案，细化物资储备清单，规范调度程序，明确训练计划[6-7]。

在规划实施过程中，要从实战出发，根据各战勤保障区的实际需求制定科学合理的战勤物资装备购置计划，保证战勤物资装备性能先进、功能齐全、实用性强，避免装备的闲置浪费，同时还要提高战勤保障科技含量。依托消防队伍灭火救援指挥系统，组织研发政府资源共享的消防战勤保障信息管理子系统，强化各战勤保障单位和社会单位在应急物资储备、装备调集等方面的实时互联互通。以一线需求作为牵引，正确把握保障重点，合理部署战勤力量，通过科学制定保障计划，及时筹措装备物资，对作战装备器材进行及时抢修更换，最大限度地提高保障实效，确保战勤保障始终与救援行动同步。

4.3 科学整合社会资源，建立政府联勤保障系统

社会联勤保障一直是消防队伍战勤体系建设的软肋和短板。由于消防部门单独协调的联勤资源不仅数量较少而且极不稳定，应推动消防战勤保障体系加入各级政府的应急救援系统，一旦发生大型灾害事故，由政府应急部门直接集中调度应急物资和联勤力量，可极大地拓展消防队伍可利用的社会资源。另外可以进一步拓展到各类应急体系，除了加入政府应急办外，还可以有效利用甚至推动其建立安全生产、地震、交通等其他职能部门的资源共享平台，达到积少成多、变弱为强的目的。同时，各地还应加大联勤资源储备的针对性，对本地灾害事故进行充分评估，根据需求测算储备数量；对一些需求量较大的资源，还应突破本地限制，在省内、国内甚至国外搜集相关渠道并签订应急联动协议，确保一旦发生紧急情况能有效应对，努力将应急联动体系建设成为消防应急救援队伍最大的“社会仓库”。

4.4 依托政府应急指挥平台，建立联合响应调度机制

搭建完善战勤保障指挥信息平台，探索战勤组织指挥、应急物资储备、应急保障运输、战勤决策辅助等信息化建设，组织开发上下贯通、左右衔接、快速反应的消防战勤保障指挥信息平台。以政府各类应急职能部门现有的信息设施为基础，以骨干通信装备为主体，以便携式通信装备为补充，充分运用各种信息传输渠道，实现消防队伍各级战勤保障指挥系统与作战指挥系统、地方相关部门和专业保障力量之间的有机联结。

优化战勤保障管理方式，充分运用物联网、数据信息库、GIS地图、PDA掌上终端等新技术，推进后勤信息系统与保障资源的一体融合，引入信息技术和数理分析等方法，用具体量化的标准取代笼统模糊的管理要求，加快实现战勤保障管理方式的信息化，推进战勤保障管理向网络化、精细化和可视化转变，实现保障需求实时可知、保障资源实时可查、保障活动实时可控。

4.5 依托政府人才资源，打造专业化战勤保障队伍

当前，战勤保障队伍建设的瓶颈在于人员，根源在于编制，要在短时间内成立一支人才齐备、长期稳定的队伍，必须走专职与兼职战勤力量相结合的道路。一是聘请属地高等院校或专业院校的专家、教授，组建战勤保障专家人才库，并分专业下设环保监测、生化毒害、建筑工程、水电燃气、医疗救护、空气力学、爆破等七个专家小组，为实施应急救援战勤保障提供智力支撑。二是可参照政府合同制消防员招聘的模式，在社会公开招募汽修、急救、烹饪、物流等方面的人才，由政府全额经费保障，根据实际需求分别签订短、中、长期合同，由专人领导、资深装备技师指导，按照劳务合同定期考核、定时演练和经常性战备，对参与大型救援任务给予一定的补助，用优厚的待遇和严明的纪律打造一支随时可以拉得出的消防战勤保障队伍。作为补充，还可建立社会战勤人才库，招募一定数量的专业人才进入库内并签订紧急调用合同，重大救援任务时作为候补人员随时听候调动命令。

5 结束语

随着国家全面深化改革的顺利实施，消防队伍走向了职业化、专业化的道路，面对职责任务的不断扩宽和新消防队伍的成立，探索并建立新体制下符合长期发展战略的消防战勤保障体系平台已成为提升战斗力的必经之路和重要举措，我们要将消防队伍战勤保障体系的建设模式、经费保障、联动调度、运行机制与政府、企业密切联系起来，全面提升物资、装备、卫勤等各项保障的水平和能力，真正做到为灭火救援作战提供强有力的保障和支撑。